La Conférence des Nations-Unies sur le changement climatique a évité de peu une catastrophe totale après deux semaines de négociations acerbes. Un groupe choisi de dirigeants réunis à huis clos, vendredi dans la soirée, àmis au point un accord politique, alors que près de cent de leurs homologues étaient installés dans une autre salle. En dépit d’une entente entre les économies majeures - également appelés « émetteurs majeurs » - dont l’aval est crucial pour la prise en compte du changement climatique, l’accord conclu à Copenhague est insuffisant pour résoudre les éléments les plus critiques qui seront de nature à stabiliser l’atmosphère, protéger les communautés vulnérables contre les dégâts et garantir la poursuite du développement durable des pays en développement.

L’ « Accord de Copenhague », - “Copenhagen Accord“, - sous l’égide des États-Unis, de la Chine, de l’Inde, du Brésil et de l’Afrique du Sud, n’est pas un pacte politiquement contraignant, tel qu’initialement espéré par les  parties lorsqu’ensemble, elles se sont mises en Route pour Copenhague, il y a deux ans, lors de la COP14. Les négociations à Copenhague, clôturées samedi, ont suscité beaucoup de méfiance vis-à-vis du processus dirigé par Lars Lokke Rasmussen, premier ministre danois, Président de la Conférence. Au cours des derniers jours, à l’arrivée au Danemark de plus de cent chefs d’État, un accord était loin d’être prêt. Peu désireux de rentrer chez eux les mains vides, le petit groupe de dirigeants politiques a pris la plume pour élaborer  un accord, alors que la majeure partie des dirigeants et de leurs ministres attendaient dans la salle de la plénière. Lorsque l’Accord est sorti, tard dans la soirée, de nombreux dirigeants n’avaient effectivement pas été consultés, et les esprits s’étaient échauffés. Un certain nombre de pays ont fini par rejeter l’Accord, qui a finalement été relégué à une annexe qui a été « notée » dans leurs conclusions.

En effet, l’Accord est une déclaration politique émanant de quelques-uns, appuyée par certains et non acceptée par d’autres. On ne voit pas bien ce qui arrivera à l’accord et quel sera son statut formel en prévision de la prochaine COP. Les processus inclusifs des Nations-Unies ont été marginalisés dans le but d’arriver à une décision, sous le nez du secrétaire général, et avec la facilitation du Secrétariat de la Convention lui-même. Il reste à déterminer l’impact de la COP15 sur l’avenir de la prise de décision multilatérale sur le changement climatique ; toutefois, il est indéniable que pour nombre de pays, ceci a ébranlé  la confiance dans le système.

Anatomie de l’Accord

L’Accord concède que le monde a besoin d’empêcher une hausse du réchauffement climatique mondial de plus de 2 degrés Celsius par rapport à l’époque préindustrielle. Malgré qu’il ne spécifie pas de réductions d’émissions plus importantes pour les pays développés - un facteur clé pour éviter la limite de 2 degrés. Notamment, la majeure partie des 193 signataires de la Convention des Nations-Unies sur les changements climatiques - ceux représentés dans l’Alliance des petits États insulaires (Alliance of Small Island States - AOSIS), les pays les moins avancés (PMA) et le Groupe africain - ont tous averti que 1,5 degré était la limite absolue et que les 2 degrés entraîneraient des souffrances, des migrations de masse et même des décès pour nombre de leurs citoyens. En plus du manque de spécificité sur l’atténuation par les pays développés, l’Accord énonce une intention très générale des pays en développement de freiner volontairement l’intensité carbone.

L’Accord affirme la promesse d’un fond de 30 milliards de dollars US sur une période de trois ans pour aider les pays en développement dans leur adaptation .Et fixer l’objectif de 100 milliards de dollars US de financement annuel d’ici 2020.  Toutefois, le niveau de financement espéré est bien inférieur aux sommes calculées par des entités telles que la Banque mondiale, McKinsey et le Programme des Nations-Unies pour le développement, entre autres, pour s’atteler à l’adaptation et à l’atténuation.[1] En outre, ce fond comprendra une part indéterminée de financement tant public que privé, sans aucune certitude qu’il atteindra le niveau requis, et ce qui est encore plus important, sans garantie du financement durable qui fait cruellement défaut ou de la facilité d’accès dont les pays en développement ont besoin.

Un élément final de l’Accord de Copenhague qui a créé le plus de difficulté est la question de l’établissement de rapports et de la transparence des réductions d’émissions. Cette question a été d’une importance primordiale pour les États-Unis, mais aussi la plus litigieuse pour les Chinois, qui la percevait comme une atteinte à la souveraineté nationale et comme un moyen de contrôle de la compétitivité pour les pays développés.  Le résultat final a été que les actions d’atténuation prises indépendamment du soutien international ne feraient l’objet de rapports qu’à travers les Communications nationales - un outil d’établissement de rapports standard sous la supervision de la Convention-cadre des Nations-Unies pour les changements climatiques - tous les deux ans. Les actions d’atténuation menées avec le soutien international seront inscrites dans un registre et feront l’objet de mesure, de rapports et de vérification internationaux. Notamment, pour assurer ces outils de transparence, les États-Unis ont dû renoncer à la référence « la réduction globale de 50% d’ici 2050 » qui figurait initialement dans l’accord. Les implications de telles prescriptions seront certainement mises en lumière à mesure que le processus de la LCA (Long-term cooperative action to adress climate change) progresse et que l’orientation politique découlant de l’Accord commence à peser sur la définition du texte

Les échéances ont été repoussées pour un accord international sur le changement climatique, bien que l’on ne voie pas très bien jusqu’où, car l’Accord ne fixe pas de date butoir pour l’élaboration d’un traité internationalement contraignant. Parmi les décisions prises à la COP, les Parties ont été en mesure de convenir de poursuivre le processus de négociation, et les Groupes de travail ad-hoc sur l’Action de coopération à long terme (LCA) et sur le Protocole de Kyoto jusqu’à l’an prochain. Notamment, une proposition visant à mener des négociations permanentes à Genève, en Suisse, l’année prochaine, a suscité un certain soutien. Cette configuration ressemblerait à celle d’autres négociations internationales complexes, et nombre de pays en développement y sont favorables, car elle leur permettrait d’avoir accès au soutien de leurs missions permanentes à Genève, où nombre d’entre eux disposent d’une capacité de négociation économique, sociale et environnementale permanente.

Questions commerciales - bilan

Pour parvenir à un accord global qui touche directement la consommation et la production, il y a lieu de prendre en considération les implications commerciales. En effet, la non-signature du Protocole de Kyoto par les États-Unis était directement liée au fait que le Congrès américain considérait qu’il confère aux pays en développement des avantages commerciaux inéquitables car ces pays ne sont pas tenus au respect des mêmes normes de production. Cette fois-ci, les groupes d’intérêt du travail et de l’industrie aux États-Unis exigent des mesures aux frontières afin de permettre le vote de législations nationales visant à prendre en compte les émissions et l’énergie. Cette question a conduit les commentateurs à avertir que le vote de la loi pouvait déclencher « une guerre commerciale verte » entre les pays, nécessitant un règlement des différends à l’OMC et tendant des relations entre pays déjà délicates.

Sur une question connexe, les carburants notoirement sales utilisés dans l’aviation et la marine ont occupé le devant de la scène à Copenhague, un certain nombre de pays appelant à des prélèvements internationaux sur les carburants de soute. Ces carburants ne faisaient pas l’objet de réglementations dans le protocole de Kyoto. Ceci peut toutefois changer, dans le cadre d’un nouvel accord sur le changement climatique. Un certain nombre de propositions ont été présentées, allant d’une taxe directe à un système de plafonnement et d’échanges.

Au vu de la sensibilité des questions de changement climatique qui ont des incidences sur le commerce international, il n’est guère surprenant que ces sujets de négociation restent non résolus. Vous trouverez ci-dessous un résumé du résultat des négociations dans les domaines qui touchent très directement le commerce international et le développement.

Mesures aux frontières pour le carbone

Qu’on les qualifie d’ajustements aux frontières pour le carbone, d’ajustements fiscaux aux frontières, ou de mesures fiscales aux frontières, on parle de la  même chose : des mesures unilatérales qu’un État impose lorsqu’un bien est importé d’un pays qui n’a pas ‘compensé de manière comparable’ le gaz a effet de serre associé à la production de ce bien. Les mesures aux frontières pour le carbone sont hautement litigieuses. D’une part, les groupes d’intérêt dans les pays développés craignent que des réglementations nationales sur les émissions n’encouragent les industries à s’installer dans des pays qui appliquent des normes moins rigoureuses. C’est une préoccupation exprimée à Washington, où les législateurs envisagent une législation qui mettrait en œuvre les ajustements aux frontières pour le carbone dans le cadre d’un plus large paquet de politiques ayant trait au changement climatique.

Cependant, de nombreux pays en développement résistent aux mesures aux frontières pour le carbone. « Nous y sommes totalement opposés - totalement opposés, » déclarait le négociateur indien à Copenhague, Jairam Ramesh, résumant le point de vue de nombreux pays en développement sur les ajustements aux frontières pour le carbone. Le spectre de tels ajustements suscite au moins trois préoccupations : (i) que les ajustements aux frontières pour le carbone soient en contradiction avec les règles commerciales internationales, qui prescrivent un traitement égal entre biens égaux ; (ii) que les ajustements aux frontières pour le carbone soient fixés comme une forme déguisée de protectionnisme ; et (iii) que la notion d’action aux frontières pour le carbone néglige et sape le principe de responsabilités communes mais différenciées entre pays à des niveaux différents de développement.

Les mesures aux frontières pour le carbone sont prises en compte dans le texte sur les conséquences économiques et sociales potentielles des mesures de réponse. Trois options sont présentées. La première est une formulation forte  interdisant leur utilisation. La seconde option emprunterait l’article 3.5 existant de la Convention-cadre sur les changements climatiques, qui utilise le libellé de l’article XX du GATT. L’article 3.5 énonce : «  Il convient d’éviter que les mesures prises pour lutter contre les changements climatiques, y compris les mesures unilatérales, constituent un moyen d’imposer des discriminations arbitraires ou injustifiables sur le plan du commerce international, ou des entraves déguisées à ce commerce … » Une troisième proposition emprunte également à l’article 3.5, mais inclut une formulation plus précise qui prévoit une flexibilité additionnelle pour les parties, et peut-être une formulation modérée acceptable par tous.

En plus des ajustements aux frontières pour le carbone, de nombreux pays présents à Copenhague ont fait part de leur préoccupation à propos des effets sur la compétitivité des autorisations d’émission gratuite comme outil faisant partie intégrante des régimes de plafonnement et d’échange. On peut soutenir que de telles autorisations équivalent à une subvention et que, comme cela est le cas pour toute mesure différenciée de réponse sur le carbone, elles seraient de nature à affecter les coûts relatifs de production de biens commercialisables à l’échelle internationale. L’Accord de Copenhague ne contient aucune formulation sur les ajustements aux frontières pour le carbone ou sur les autorisations. 

Agriculture

Le secteur agricole a enfin bénéficié d’une attention particulière dans les négociations sur le changement climatique, au cours de la période menant à Copenhague et lors de la COP elle-même, pour deux raisons essentielles : en premier lieu, la production agricole contribue largement au gaz à effet de serre et est responsable d’au moins 14% des émissions globales ; en second lieu, le secteur sera fortement affecté par les hausses de température, les sécheresses, les inondations et la pluviométrie imprévisible associées au réchauffement planétaire. Le groupe de négociation sur les approches sectorielles a élaboré un texte qui se concentre uniquement sur le secteur agricole. Arrivé à Copenhague, ce texte comportait bon nombre de grands crochets, indiquant le peu de consensus qu’il suscitait. Toutefois, le texte a évolué lors les négociations menées à Copenhague et met à présent l’accent sur la relation entre le changement climatique et la sécurité alimentaire. Le texte reconnaît également l’importance des connaissances traditionnelles et appelle à la mise en place d’un programme de travail spécial sur la question. Nombre de scientifiques et d’experts restent perplexes face à l’attention très inégale dont bénéficient la forêt et l’agriculture dans le contexte de la Convention-cadre sur les changements climatiques, en accordant à ces deux questions  le même traitement  accordé  à des questions similaires sur l’utilisation des terres, aux fonctions de la séquestration du carbone et aux émissions.

Technologie et propriété intellectuelle

On peut soutenir que le plus grand obstacle à une réduction significative des émissions de gaz à effet de serre est le développement de nouvelles technologies qui soustrairont le monde de sa dépendance vis-à-vis des combustibles fossiles.  Ce défi est particulièrement lourd dans les pays en développement où la capacité à développer de telles technologies ou à y avoir accès fait souvent défaut. Des efforts visant à rendre les technologies vertes disponibles et utilisables sont déployés sur un certain nombre de fronts dans les négociations sur la Convention-cadre. Les parties sont en train d’examiner un éventail de mécanismes, de fonds et de plans dont certains reflètent des initiatives qui ayant pour cadre l’OMC. Á cet égard, il est à noter que l’Accord de Copenhague appelle à la mise en place d’un « Mécanisme pour la technologie » destiné à rehausser l’action sur le développement et le transfert de technologie. Un tel mécanisme nécessitera un développement plus poussé et des mesures de mise en œuvre que les Parties auront à approfondir dans leurs négociations dans le cadre de la LCA.

Adaptation et financement

Le financement est le point important des négociations. Bien que les estimations varient, il est incontestable que l’adaptation et l’atténuation du changement climatique seront coûteuses.  Pour les PMA et les petits États en développement insulaires en particulier, des sources de financement prévisibles à long terme sont essentielles pour qu’ils s’adaptent aux changements d’environnements et d’économies découlant du changement climatique. Selon les estimations de la Banque mondiale en 2009, entre 140 et 175 milliards de dollars US seront nécessaires afin d’aider les pays en développement à mettre en œuvre les mesures d’atténuation requises pour empêcher un réchauffement global supérieur à 2 degrés Celsius. Il faudra davantage de milliards de dollars pour aider les pays en développement à s’ajuster aux changements environnementaux entraînés par le réchauffement planétaire.

Les États-Unis, l’UE et le Japon ont fait la une des journaux avec leurs annonces de financement à Copenhague. Dans le cas de l’UE, près de 10 milliards de dollars ont été promis sur trois ans en vue d’un financement ‘rapide’, plus qu’initialement attendu des coffres de l’UE. Le Japon a également offert 15 milliards de dollars sur trois ans, ce qui rapproche les gouvernements  des 10 milliards à collecter par an au cours des trois prochaines années, un montant promis à Copenhague. Dans le même temps, les États-Unis ont fait part de leur soutien à la mise en place d’un fond pour le changement climatique d’un montant de 100 milliards de dollars par an, d’ici 2020, qui serait financé par une combinaison de sources à la fois publiques et privées. Toutefois, les détails les plus importants liées au financement à long terme restent absents, notamment la provenance des 100 milliards de dollars annuels.

Rassembler les morceaux

Il ne fait aucun doute que la gouvernance internationale et le processus de prise de décision à l’ONU en ont pris un coup à Copenhague. Les parties quittent la conférence avec moins d’assurance et de confiance envers les institutions, ainsi que dans leur capacité à parvenir à des résultats. Les dirigeants du monde sont peu susceptibles de se réunir de nouveau en faveur de cette cause, au moins dans le court terme, au vu de la maladresse et même, selon certains, du manque de respect, avec lesquels ils ont été traités.

Quant au changement climatique, le monde est n’est guère plus proche qu’il y a deux ans d’une résolution de la question à travers des processus politiques internationaux.  En l’absence de traité, les questions commerciales commenceront à empiéter encore davantage sur le territoire de la politique climatique, en particulier eu égard à l’évolution des ajustements aux frontières pour le carbone et des réponses à ces ajustements. Dans le même temps, en l’absence de signaux réglementaires clairs au niveau international, le marché du carbone, avec tout son potentiel en matière d’investissement et de technologie, reste vulnérable, et les flux vers la recherche et le développement pour le changement climatique ne seront peut-être pas aussi abondants - une autre omission flagrante de l’Accord de Copenhague.

Au cours des douze mois qui nous séparent de la COP de Mexico City, l’an prochain, le chemin à parcourir ne sera pas sans heurts.  Les réalisations à Copenhague peuvent être enregistrées dans le domaine du dialogue et de la conscientisation. Dans le premier cas, des échanges francs, sans précédent, ont eu lieu entre les économies émettrices majeures au niveau politique le plus élevé. Les divergences ont été clairement formulées ; on ne peut plus imputer l’amertume à une incapacité supposée des négociateurs à combler les divergences techniques. Le gouffre qui existe dans la volonté politique et les mandats a été révélé. Par ailleurs, si le scepticisme est grandissant dans des pans du public, de plus en plus de personnes à travers le monde prennent conscience du changement climatique, de ses causes et de ses risques. Ce sont-là des étapes importantes d’une avancée vers des solutions nécessaires et efficaces.  D’ici à Mexico en 2010, la balle est autant dans le camp des législateurs aux États-Unis et des mandants à travers le monde que dans celui des dirigeants politiques.

1.“Bridging climate change financing and trade-related assistance: Relevant issues for vulnerable developing countries”, BioRes Review, décembre 2009, http://ictsd.org/i/news/bioresreview/64075/

La confirmation par plus de cent vingt Chefs d’État de leur présence, au plus haut niveau de la Conférence, a contribué à remonter le moral. Mais après une semaine écoulée depuis le début de la plus grande conférence sur le changement climatique de tous les temps, la distance entre les positions des parties sur des questions clés comme les engagements de régulation des pays développés, le soutien financier en faveur des pays en développement.

Divisions persistantes sur Kyoto

Les tensions continuent sur la question de savoir si le Protocole de Kyoto progressera vers une seconde période d’engagement, conformément au mandat initial. Bien que des négociations soient en cours, depuis près de trois ans, sur les détails d’une seconde phase devant démarrer en 2013, et en dépit de l’insistance des pays en développement pour le renforcement du Protocole, les pays développés font de la résistance sur la nécessité de prendre des engagements plus contraignants, en  faisant valoir que cette question devrait être résolue par tout nouvel accord.

Mais en l’absence de date butoir claire pour ce ‘nouvel accord’, les pays en développement ont refusé de lâcher ce qui est, ils l’admettent, un outil insuffisant pour la lutte contre le changement climatique. Pour le moment, ils verraient un nouvel accord comme un complément de Kyoto. Ainsi, beaucoup de pays en développement insistent sur le fait que sans avancées sur Kyoto, ils n’attendent pas grand-chose d’un nouvel accord. Mais on peut dire qu’avec la présence massive des Chefs d’État et de gouvernements, la signature d’un d’accord est une quasi-certitude, même si on ne peut pas à priori calibrer son ampleur et son utilité éventuelle.

Fuites et infiltration

La semaine dernière, les choses ont été compliquées davantage par une prolifération de projets de texte devant servir de base à un accord final. Le premier est celui que les parties ont élaboré et sur lequel ils travaillent depuis plus de deux ans. A un moment, il comptait jusqu’à 200 pages d’options et de propositions diverses. Au quatrième jour des réunions, les présidents des négociations ont présenté de leur propre initiative deux textes, qui ont suscité des réactions mitigées. Le même jour, le groupe africain et l’Alliance des petits États insulaires (AOSIS) ont présenté leurs propositions de textes pour un ‘nouvel accord’. En plus,  tout le monde savait qu’il y avait eu des consultations partielles sur deux textes additionnels, l’un préparé par le gouvernement danois et l’autre par le groupe BASIC de grandes économies en développement, qui comprend le Brésil, l’Afrique du Sud, l’Inde et la Chine.

Parmi la multitude de projets de textes qui circulaient dans les couloirs du Bella Center, quelques-uns se sont révélés particulièrement litigieux. Les esprits se sont échauffés le second jour de la conférence lorsqu’un projet de document, qualifié de ‘texte danois’, a été révélé au public à la suite d’une fuite (alors qu’il était vu par certaines délégations de pays en développement pour la première fois). Le texte, rédigé par le Danemark, en consultation avec d’autres pays développés, a été largement critiqué, entre autres, parce qu’il envisage des réductions d’émissions de gaz à effet de serre contraignantes pour les pays en développement. Apparemment, les Danois comptaient présenter ce texte au milieu de la dernière semaine des négociations. Mais, un mécontentement général sur son manque d’ambition l’a largement discrédité. Il semble que le seul pays satisfait du texte dans son état actuel était les États-Unis.

En plus du clivage Nord-Sud de longue date, les rumeurs ont fait état de débuts de fissures au sein du G-77 + la Chine, historiquement unifiés (un groupe de 132 pays en développement qui unissent leurs positions pour créer un bloc de négociation solide). Un certain nombre de pays en développement puissants, dont la Chine, l’Inde et l’Arabie saoudite, étaient en désaccord avec une proposition émanant du micro État polynésien, Tuvalu, largement appuyé par AOSIS. Ceci a conduit de nombreux observateurs à estimer que l’unité du G-77 était en train de se détériorer. Le groupe,  manifestement soucieux de présenter un front solide, avait toutefois rapidement organisé des points de presse pour souligner les points de consensus et de solidarité. Quelques rayons d’espoir ont percé les nuages lorsque les présidents des négociations - le protocole de Kyoto et le groupe pour une action de coopération à long terme (Long-term Cooperative Action - LCA) - ont présenté aux parties des versions plus allégées des textes actuels à prendre en considération comme base pour les décisions finales. Les présentations ont été faites vendredi, un jour avant l’arrivée des ministres à Copenhague. Certaines  parties étaient irritées par le fait que les présidents aient fait la présentation de leurs textes sans y avoir été conviés. Toutefois, la profusion de textes étant en train de devenir ingérable, il est de plus en plus probable que le texte des présidents finisse par prévaloir. Si AOSIS et le groupe africain ont également présenté des projets de textes le même jour, il reste à voir comment ceux-ci seront pris en considération et, peut-être, incorporés.

Les questions commerciales se révèlent litigieuses

Á certains égards, les négociations sur le changement climatique ont des incidences sur le commerce et le développement. Ces incidences sont ressorties comme des points de discorde centraux dans les négociations. Les problèmes posés sont liés aux points suivants:

Financement

Selon la Banque mondiale, entre 140 et 175 milliards de dollars US par an seront nécessaires pour aider les pays en développement à réduire les émissions de gaz à effet de serre à un niveau qui empêchera un réchauffement mondial supérieur à 2°C. De fortes sommes sont également nécessaires pour faire face au coût de l’adaptation au changement climatique, de 30 à 100 milliards de dollars, en fonction de la source. Les engagements de financement souscrits jusqu’ici dans les négociations n’ont pas atteint ces niveaux. Vendredi, l’UE annonçait près de 10 milliards de dollars sur trois ans sous forme d’un fonds ‘rapide’. Ceci est supérieur au financement initialement attendu de l’UE, mais reste bien inférieur aux niveaux demandés par les pays en développement. Des doutes subsistent sur les promesses d’autres pays développés, ainsi que sur les engagements de financement à long terme. Les États-Unis, par exemple, sont peu disposés à engager de hauts niveaux de financement à long terme, dans la crainte qu’ils ne soient pas approuvés par le Congrès.

Mesures aux frontières

Les gouvernements  restent également divisés sur les mesures commerciales unilatérales qui, selon certains, protègent la compétitivité alors que d’autres soutiennent qu’elles aident à prendre en compte la régulation du changement climatique. Aux États-Unis, craignant que  les réductions d’émissions ne lèsent l’industrie américaine - et la poussent à l’étranger, vers des pays ayant des normes d’émissions plus souples -  les lobbies font pression en faveur de la protection par l’intermédiaire de mesures aux frontières. A Copenhague, le secrétaire américain au commerce, Gary Locke, a déclaré : “Il est très important pour nous d’avoir un terrain de jeu égal pour les entreprises américaines. » Ce message a été réitéré à Washington, la semaine dernière, lorsque le représentant démocrate de l’Ohio a déclaré qu’un projet de loi sur les changements climatiques ne serait pas voté au Sénat tant qu’il ne contiendrait pas un tarif sur le carbone - un sentiment partagé par d’autres membres du sénat et du congrès américains.

Les droits tarifaires sur le carbone suscitent  toutefois une forte opposition des pays en développement, qui les perçoivent comme des mesures protectionnistes incompatibles avec les règles commerciales multilatérales. Le G-77 et la Chine essaient actuellement d’inclure une formule de prévention contre le recours à des mesures commerciales unilatérales, en instrumentalisant les changements climatiques. Les groupes de négociation qui couvrent la « vision commune » prépondérante et « les conséquences économiques et sociales des réponses adoptées» discutent tous deux de la question.

Dès samedi soir, on était parvenu à un accord sur un paragraphe d’introduction, mais le fond de la question restait non résolu. Les grands pays développés, notamment les États-Unis et l’UE, préfèrent une référence à l’article 3.5 déjà existant de la Convention-cadre sur les changements climatiques, qui emprunte la formulation de l’article XX du GATT. Selon l’article 3.5 « Il convient d’éviter que les mesures prises pour lutter contre les changements climatiques, y compris les mesures unilatérales, constituent un moyen d’imposer des discriminations arbitraires ou injustifiables sur le plan du commerce international, ou des entraves déguisées à ce commerce … »

Le transfert de technologie est proposé comme un des moyens de prendre en compte les réponses idoines, une évolution intéressante sur ce sujet par rapport au rôle de la technologie dans la prise en compte de la régulation et de l’adaptation. Un paragraphe toujours en discussion propose la création d’un « Forum pour entreprendre des activités, y compris l’identification et la prise en compte des conséquences économiques et sociales négatives des mesures de réponse, l’échange de renseignements, la promotion et la coopération sur les questions ayant trait aux stratégies de réponse, et l’examen des moyens de minimiser les conséquences négatives, en particulier dans les [pays] en développement. » Cette nouvelle proposition pourrait ouvrir la voie à une collaboration constructive entre les institutions et les acteurs du commerce et du climat.

Agriculture

Les discussions sur les « approches sectorielles fondées sur la coopération » dans le secteur agricole continuent de progresser et soulèvent manifestement des préoccupations commerciales pour les parties. Bien que le texte reste entre grands crochets, la formulation comprend des restrictions sur la création de normes de performance internationales ou sur « toute autre mesure qui pourrait affecter de manière négative le développement durable et entraîner des obstacles ou une distorsion pour le système commercial international de biens et de produits dans le secteur agricole. » Essentiellement, le langage opérationel encouragerait la coopération sur la recherche, le développement et le transfert de technologies pour la régulation dans le secteur, notamment celles qui pourraient appuyer l’adaptation. Elles élargiraient également les travaux de l’Organe subsidiaire de conseil scientifique et technologique - un organe sous l’égide de la Convention-cadre sur les changements climatiques -   à la régulation dans ces secteurs « compte-tenu des liens avec l’adaptation », et à l’établissement d’un programme de travail sous l’égide de cet organe.  Contrairement à la version formulée il y a un mois, le nouveau texte prend en compte la relation entre l’agriculture et la sécurité alimentaire, ainsi que les intérêts  des petits agriculteurs marginaux et les connaissances traditionnelles, qui sont des questions revêtant une importance particulière pour les pays en développement les plus pauvres.

Combustibles de soute

Les réglementations sur les combustibles du transport maritime et aérien, appelé ‘combustibles de soute’ constituent une autre  question liée au commerce. Une taxe sur les combustibles de transport aurait des incidences claires pour le commerce mondial : près de 80% des produits sont transportés internationalement par bateau. S’ils ne sont pas couverts dans le cadre du protocole de Kyoto, les combustibles utilisés pour alimenter les navires, ainsi que les carburants pour le transport aérien, peuvent faire partie d’un nouvel accord sur le changement climatique. Il y a de multiples propositions sur la table à Copenhague, allant d’une taxe directe à système de plafonnement et d’échange. L’Australie, la Norvège, le Brésil et l’Inde approuvent une discussion sur les taxes sur les carburants de soute dans le cadre de la Convention-cadre des Nations-Unies sur les changements climatiques. D’autres, notamment, le Mexique, Singapour, le Canada, les États, unis, le Japon, Panama et la Chine, soutiennent que l’organisation maritime internationale devrait traiter des carburants de soute. Une proposition européenne implique que la Convention-cadre des Nations-Unies sur les changements climatiques fixe les buts et que l’organisation maritime internationale soit en charge de la mise en œuvre.

La semaine à venir

Les ministres sont arrivés durant le weekend et se réunissent en petits comités pour examiner certaines des questions en suspens les plus difficiles. Les Danois mènent des consultations individuelles avec des pays ainsi qu’avec des groupes. Bien qu’il n’y ait pas de programme de travail officiel pour les prochains jours, on s’attend à ce qu’il y ait des travaux de groupe, facilités par le ministre danois du climat et de l’énergie, qui préside le COP. Il est possible qu”il soit demandé à un groupe choisi de Chefs d’État de se réunir afin de surmonter toute impasse qui subsiste, quand ils seront sur place, mercredi ou jeudi.

L’ICTSD rendra compte, le 21 décembre, des avancées sur les questions  commerciales et sur le résultat final, ainsi que sur les perspectives d’avenir. Il est d’ores et déjà admis que les négociations sur de nombreux détails se poursuivront après Copenhague, en vue du 16ème COP, qui se tiendra en décembre 2010, à Mexico.

Discussions sur les conséquences économiques des mesures de réponse

• Les discussions étaient axées sur deux principaux points: la création d’un organe subsidiaire pour traiter des conséquences économiques et sociales des mesures de réponse; et le point de savoir s’il fallait établir des engagements spécifiques pour les pays développés.

• Les pays développés ont affirmé que les mécanismes de notification qui existent déjà dans la Convention-cadre étaient suffisants, alors que les pays en développement se sont dits en faveur de la création d’un organe subsidiaire. Les pays en développement se sont également dits en faveur d’engagements pour les pays développés sur des questions telles que l’interdiction de mesures unilatérales et de compensation pour des dommages déjà survenus.

• Le G-77, le groupe africain en particulier, appuie la mise en place d’un ‘Forum permanent’ pour traiter de la création d’un mécanisme institutionnel.

• Les pays en développement se sont dits en faveur de l’établissement d’engagements juridiquement contraignants détaillés pour les pays développés, une proposition généralement rejetée par les pays riches.

• L’Inde en particulier a déclaré qu’elle soutient l’idée de la création d’un mécanisme visant à empêcher des obstacles au commerce «arbitraires et injustifiés». La délégation indienne faisait pression pour que ces obstacles soient classés comme mesures aux frontières «fiscales» et «non fiscales» liées à la fuite de carbone.

On reste encore loin d’un consensus sur le commerce et le changement climatique.  Le G-77 soutient l’idée selon laquelle le texte devrait faire référence à l’article 3.5 de la Convention, qui interdit l’adoption de mesures de régulation arbitraires et injustifiées pouvant affecter le commerce international.

Il y a deux ans, les mêmes pays rassemblés actuellement à Copenhague se réunissaient à Bali, en Indonésie, pour élaborer le Plan d’action de Bali - une simple feuille de route pour mener à bon terme les accords antérieurs souscrits aux fins de la Convention Cadre des Nations-Unies sur les Changements Climatiques (CCNUCC), qui ont encore cruellement besoin d’une coopération internationale plus forte. Le produit le plus significatif de la Convention avait été son  Protocole de Kyoto, en 2005. Toutefois, le Protocole reflétait des données scientifiques anciennes et manquait d’ambition politique et de participation du plus grand émetteur de gaz à effet de serre au monde - les États-Unis - qui avaient abandonné l’initiative alors que la plupart des autres pays développés ratifiaient l’accord. L’analyse scientifique et économique menée depuis lors a envoyé un message fort aux décideurs : la poursuite de la routine pourrait provoquer l’orage parfait pour des changements climatiques catastrophiques. Une conversion de tous les pays au développement à faible intensité de carbone est plutôt la seule alternative viable. Cependant, cette option suppose une décision globale pour permettre à tous les pays de participer pleinement et de manière effective.

Toutefois, des conditions peu clémentes ont entravé le processus. Des négociations pesantes au cours des deux dernières années ont abordé chaque paragraphe du Plan d’action de Bali. Il en est donc résulté un projet de texte de négociation embrouillé, où toutes les idées des différentes parties ont été incorporées, mais où les arbres cachaient le puits de carbone de la forêt.  Avec le compte à rebours de Copenhague, le texte a pris forme et les dirigeants politiques ont exercé de plus en plus de poids sur l’accord en instance. Et c’est ainsi que l’orage s’est préparé.

Un rayon d’espoir à travers des perspectives orageuses

Le Premier ministre danois, Lars Lokke Rasmussen, ayant révisé à la baisse les attentes en exprimant son point de vue selon lequel Copenhague n’aboutirait pas à un accord juridiquement contraignant anticipé, beaucoup - en particulier parmi les petits États vulnérables - sont sceptiques quant aux résultats que Copenhague pourrait produire. Toutefois, à partir de ce faible niveau d’attente, de nombreux pays ont formulé des messages de soutien forts à un accord politique solide, avec des éléments juridiques qui pourraient aider promouvoir une action globale. La Chine, l’Inde et le Brésil notamment, ont présenté leurs offres sur la régulation, démontrant l’intention claire des économies majeures du monde en développement d’apporter leur contribution à l’accord.

Obtenir l’adhésion des États-Unis s’est avéré difficile, en dépit du soutien franc du Président américain Barack Obama à l’action globale sur le changement climatique. Les États-Unis ont initié une législation qui vise à mettre le pays en branle, au niveau national, pour appuyer le résultat international. Cependant, autant les projets de loi Waxman-Markey et Boxer-Kerry montrent l’intention des États-Unis de prendre en compte le changement climatique de manière plus sérieuse au niveau national, autant ils ont révélé le côté sombre de l’économie politique nationale américaine. Les groupes d’intérêt et les lobbies insistent sur le fait que les pertes potentielles porteraient préjudice à la compétitivité globale américaine. De plus, ces groupes font pression en vue de la protection, à travers des mesures aux frontières, pour les sociétés américaines tenues de supporter des coûts supplémentaires aux fins du climat. L’insistance croissante sur le fait que la législation ne survivrait pas sans ces mesures n’a fait qu’ébranler le jeu d’équilibrisme délicat en cours dans les négociations et a exacerbé les tensions dans les discussions de haut niveau visant la recherche de consensus.

Cette dernière question met en évidence la seconde question majeure dans le nouvel accord : comment impliquer les pays en développement tout en continuant à appuyer leurs objectifs de développement durable. Il y a un large écart entre pays développés et pays en développement dans la manière dont ils perçoivent la voie vers un renforcement majeur de la régulation et du financement pour prendre en compte le changement climatique. Le principe convenu des « responsabilités communes mais différenciées » a été un pilier du pont supposé relier ces deux mondes, mais la recherche de consensus sur le point de savoir en quoi consistent ces responsabilités et comment les mener à bien n’a pas encore mené précisément à la rencontre des deux camps.

Les pays développés souhaitent que les pays en développement -  en en particulier les plus grandes économies en leur sein - assument des cibles de réduction des émissions mises en application à travers « la surveillance, l’établissement de rapports et la vérification. » Les pays en développement insistent pour que les pays développés entreprennent des réductions d’émissions plus importantes, en conformité avec leur contribution historique au problème, et insistent sur un acheminement effectif du financement et du soutien technologique convenus pour leur adaptation et leur régulation.

Commerce et changement climatique : Que rechercher à Copenhague ?

Les questions du commerce et du climat se recoupent là où les questions de croissance économique, de diversification et de sécurité entrent en jeu. Plusieurs questions liées au commerce international restent dans le cadre des discussions de Copenhague. Et certaines peuvent devenir parties de « l’accord politique » attendu, alors que d’autres peuvent finir par se retrouver dans des processus existants ou de nouveaux processus de négociation en vue d’un futur accord.

Questions commerciales à guetter à Copenhague

Compétitivité

• Mesures d’ajustement aux frontières pour le carbone: vision et mesures de réponses communes

• Agriculture et combustibles de soute pour le transport maritime et aérien: approches sectorielles

Moteurs et obstacles technologiques

• Discussions sur la propriété intellectuelle: développement et transfert de technologie

• Facteurs propices au développement et à la diffusion: financement

Développement et diversification économique

• Pour les pays vulnérables: adaptation et financement

• Pour les pays en développement: mesures de réponse

Diverses préoccupations liées à la compétitivité ressortent dans le contexte des politiques nationales existantes ou nouvelles et des mesures prises, ou envisagées, destinées à stimuler les opportunités de baisse des émissions de carbone ou de décourager les pratiques à forte intensité de carbone. Sur un front connexe, il y a le recours potentiel aux subventions au moment où les pays s’efforcent d’appuyer des secteurs tels que l’agriculture, le transport, l’énergie et la construction pour s’adapter et survivre dans un monde à faible intensité de carbone. L’impact des politiques climatiques sur les marchés d’exportation est une préoccupation particulière pour de nombreux pays dans ce Forum, non seulement par rapport aux exportateurs de pétrole, mais aussi aux produits à forte intensité d’énergie ou de carbone tels que l’acier, l’aluminium et le ciment. Et un ensemble final a trait à l’établissement de normes internationales dans des secteurs où e terrain de jeu pour les pays développés et les pays en développement reste déséquilibré.

D’autres considérations commerciales ressortent sur la question de savoir si le transfert de technologies à faible intensité de carbone et haut rendement énergétique sera un moteur de la prise en compte du changement climatique, ou un obstacle. Les industries et les secteurs nationaux seront tenus d’innover, d’accéder et de mettre en œuvre un grand nombre de nouvelles technologies pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre et s’adapter au changement climatique. Toutefois, le développement, le déploiement et la diffusion de la technologie ne sont ni bon marché, ni d’un accès facile pour tous les pays.

L’accent sera mis de manière prépondérante, à Copenhague, sur le renforcement de la régulation globale et du financement. En effet, ces deux questions étroitement et fondamentalement liées peuvent déterminer la réussite ou l’échec de l’accord politique. Selon le Rapport sur le développement mondial 2009 de la Banque mondiale, publié ce mois-ci, il faudra entre 144 et 175 milliards de dollars US par an pour aider les pays en développement à mettre en œuvre les mesures de régulation nécessaires pour empêcher un réchauffement climatique mondial de plus de 2°C, alors que les investissements nécessaires pour aider les pays en développement à faire face aux coûts et d’équiper leurs pays pour les impacts climatiques s’élèvent en moyenne à 30 à 100 milliards de dollars US, en sus de l’aide au développement actuelle, qui est de 100 milliards de dollars US. Ce qui est sûr, c’est que plus la régulation est menée de manière précoce, plus les coûts d’adaptation seront faibles ultérieurement.

Qu’attendre de Copenhague ?

Les négociations se déroulement simultanément sur deux axes, la Convention et le Protocole. Chaque axe de travail se conclura soit par une décision, soit se poursuivra dans le cadre de futures négociations. Le résultat le plus innovant sera ‘l’accord politique’ conclu par plus de 100 Chefs d’État présents. Cette décision peut contenir des solutions pour le changement climatique, ou simplement, des platitudes. Sous l’angle le plus ambitieux, il pourrait inclure de nouvelles cibles finales pour tous les pays développés ; des actions de régulation quantifiées et vérifiées, de la part de certains ou de tous les pays en développement ; les niveaux et des délais fixes pour le financement du soutien à l’adaptation et à a régulation pour les pays en développement ; un engagement clair sur l’assistance technologique ; de nouvelles institutions pour aider à l’acheminement du financement et du transfert de technologie ; et un mandat en vue d’un nouvel accord juridique dans un délai de 6 mois à 1 an. Autrement, l’accord pourrait soit tomber à l’eau, soit simplement réitérer une reformulation quelconque du Plan d’action de Bali, permettant de poursuivre les négociations.

Ce qu’il faut réellement durant les deux semaines à venir - plus que des manifestations tonitruantes et des commentaires torrentiels - c’est un orage parfait de volonté politique, de perception technique et un esprit de coopération pour ouvrir la voie à l’action globale.

L’ICTSD rendra compte de l’évolution des négociations dans notre bilan de la Conférence de Copenhague du 14 décembre et lors de la conclusion des discussions. Pour des comptes-rendus et les mis à jour sur les questions de commerce et de changement climatique, vous pouvez consulter Passerelles, Mise à jour de Copenhague sous le lien suivant :

http://ictsd.org/climate-change/copenhagen-updates/francais/