Le programme de Doha pour le développement reste dans l’impasse après dix années de négociations. C’est la conclusion à la laquelle les participants à la huitième conférence ministérielle de l’OMC tenue à Genève du 15 au 17 décembre 2011 sont parvenus. Sans surprise d’ailleurs, puisque l’issue de la conférence était, sinon souhaitée, au moins attendue et programmée.

Peu d’observateurs attendaient un résultat décisif de la dernière conférence ministérielle de l’OMC. Et les spécialistes des grandes conférences internationales savent bien que lorsqu’on n’attend rien d’une rencontre, on se garde au moins d’afficher sa déception. Les choses étaient en effet bien claires avant la conférence. La volonté de Pascal Lamy de « transformer l’état d’esprit négatif » généralement répandu parmi les membres de l’OMC, en une solution positive pour « aller de l’avant » n’a pas trouvé d’écho favorable auprès de ces derniers, en dépit des bonnes intentions exprimées ça et là. On s’est contenté de petits pas sur des questions spécifiques, en lieu et place du grand bon en avant nécessaire pour sortir le cycle de l’enlisement.

Pourtant, malgré la convergence entre les membres pour faire avancer les négociations dans les domaines où des progrès pouvaient être réalisés, certaines questions importantes, en particulier celles concernant les pays en développement et les PMA, n’ont pas bénéficié de cette approche. L’évocation par de nombreux membres de l’idée de convenir d’un paquet pour les PMA n’a pas connu de suite, et ce en dépit des efforts du directeur général, qui avait affiché sa détermination dès la réunion du comité de négociations commerciales (CNC) de juillet 2011.

La révision à la baisse des ambitions du cycle a été motivée par deux impératifs complémentaires. D’une part, face à la réalité des intérêts qui s’entrechoquent depuis des années, exacerbés par les crises mondiales et les bouleversements dans la géographique économique internationale, marquée notamment par la montée en puissance des pays émergents, les membres de l’OMC ont fini par se rendre à l’évidence : il ne sera pas possible de conclure le programme de Doha pour le développement sous la forme d’un accord global. D’autre part, la possibilité de conclure des accords à un stade précoce a donné aux membres les moyens concrets de progresser sur des questions restreintes.

Au final, les résultats de la huitième conférence ministérielle peuvent donc se résumer en ceci: l’approbation des paquets d’accession de la Russie, du Monténégro et de Samoa ; quelques décisions favorables aux PMA ; la reconduction du moratoire sur les taxes affectant les transmissions électroniques et l’accord plurilatéral sur les marchés publics.

Une avancée relative pour les PMA

La moisson n’a donc pas été totalement mauvaise pour les PMA, même si l’on est encore loin de prendre en compte toutes les préoccupations légitimement exprimées par ces derniers. Les PMA bénéficieront désormais d’un délai supplémentaire pour la mise en œuvre de l’accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC); profiteront d’un traitement préférentiel pour le commerce des services; et pourront compter sur un assouplissement des conditions d’accession à l’OMC. C’est un pas nécessaire, faute de plus et de mieux, pour la crédibilité et l’OMC et du Cycle de Doha.

Vers de nouvelles approches de négociations?

Il ne fait aucun doute que les membres de l’OMC ne partagent plus la même conviction sur l’efficacité de l’approche du consensus multilatéral pour la conclusion des accords. Le manque de résultats tangibles après dix ans de négociations ne découle pas seulement de la complexité intrinsèque des sujets en discussion, mais plus généralement du choc des ambitions et des intérêts politiques et économiques entre pays développés et pays émergents qui désormais se livrent une compétition ouverte dans le contexte d’un monde en crise.

Les pays développés, avec à leur tête les Etats-Unis, ont exprimé leur volonté de tourner la page en rejetant le processus de négociations conduit sur la base de progrès incrémentiels, tel que mené ces dix dernières années, pour une approche plus empreinte de réciprocité de la part des pays émergents. La stratégie des pays développés pourrait consister à pousser les pays émergents à faire face à un dilemme quasi-cornélien: soit ils acceptent l’option de rentrer dans les processus plurilatéraux pour contourner le blocage au niveau multilatéral, soit ils font face à la prolifération d’accords préférentiels encore plus ambitieux que ceux qui sont connus jusqu’ici, comme par exemple le projet « plurilaterales services/GATS 2.0 » envisagé sur une base plurilatérale fermée (1). Ce concept « plurilaterales services GATS 2.0 » a été exposé par la coalition américaine des industries de service après le Sommet Global Services de Juillet 2011. Il s’appuie sur l’AGCS mais va bien au-delà en utilisant l’expérience tirée des accords de libre-échange (ALE) bilatéraux qui régissent le commerce des services. Son objectif est d’atteindre un niveau plus élevé de libéralisation par rapport aux obligations fondamentales de l’accès au marché et au traitement national. Il intègre en outre de nouvelles règles et obligations. (2)

Mais les pays émergents disposent d’atouts importants qui semblent leur donner les moyens de supporter la pression provenant de leurs partenaires développés. L’impasse actuelle du cycle de Doha ne les gène pas, puisqu’aussi bien la forme que le fond des négociations, ainsi que le traitement spécial que leur offre leur statut de pays en développement, les inclinent à préférer le statu quo. C’est pourquoi ils s’opposeront à toute démarche tendant à changer la dynamique des négociations menées depuis 2001.

Quel avenir pour l’OMC ?

L’OMC ne peut plus échapper à une réforme en profondeur de son mandat, de son orientation, de son mode de fonctionnement et peut-être même de son idéologie. La réalité économique, politique et sociale mondiale qu’elle a pour mission de réguler est complexe, fuyante et en changement perpétuel. Les statuts des états qui composent l’organisation ont aussi radicalement changé, impactant considérablement sur la distribution des pouvoirs sur l’échiquier mondial. A cela s’ajoute une série de crises dont les causes sont reliées, à tort ou à raison, aux modes de régulations ou de dérégulations des espaces financiers internationaux largement inspirés par les politiques préconisées par l’OMC.

L’organisation se trouve donc clairement à la croisée des chemins. Son avenir dépendra de sa capacité à s’ajuster pour jouer un rôle d’arbitre capable de maintenir un équilibre juste entre des membres aux intérêts divergents et quelques fois contradictoires. L’OMC devra donc se doter de lois et de règles justes, suffisamment flexibles et adaptées aux conditions économiques et sociales de ses membres les plus pauvres. Ceux qui ont utilisé le commerce pour se hisser au rang des pays développés ont utilisé une panoplie de politiques économiques qu’il serait aujourd’hui bien injuste de refuser à d’autres au motif que le monde à changé. Les règles de l’OMC ne doivent pas être une camisole de force à taille standard pour tous les pays. L’important est de reconnaître le rôle que doit jouer l’OMC dans la réalisation du développement des pays qui y aspirent, comme il en fut le cas pour les pays développés à une certaine période de leur histoire.

Auteur : Dr Cheikh Tidiane DIEYE est docteur en Etudes du Développement et Coordonnateur de Programmes à Enda Tiers Monde. Les opinions exprimées dans cet article le sont à titre personnel.

1 Délégation permanente de France auprès de l’OMC : Brèves de l’OMC », 2012.

2  « After Doha : Next generation services  negotiations current arguments for a service-only approach”, theCityUK

Un clivage majeur est apparu, lors de la conférence ministérielle, entre les pays qui s’intéressent essentiellement à la consolidation des règles commerciales existantes et à la préservation d’un espace politique pour le développement, et ceux qui cherchent à tirer profit de la crise mondiale en cours pour obtenir des concessions allant au-delà de celles incluses dans les textes les plus récents. Avant la conférence, l’Australie avait par exemple proposé un moratoire sur les droits de douane qui aurait durement affecté la marge de manœuvre nécessaire aux pays en développement pour leur permettre de sortir de la crise s’il devait être appliqué à tous les membres de l’OMC. Durant la ministérielle, un groupe composé essentiellement de pays de l’OCDE (et quelques pays en développement déjà engagés dans un grand nombre d’accords de libre-échange) ont diffusé un document intitulé « Engagement commun contre le protectionnisme » dans lequel ils acceptaient le moratoire. Par ailleurs, un groupe de plus de 110 pays dont le groupe Afrique, le groupe des PMA, le groupe des pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), le groupe des petites économies vulnérables, ainsi que l’Argentine, le Brésil, la Chine, l’Equateur, l’Inde, le Paraguay, l’Uruguay et le Venezuela, ont exigé que les efforts de l’OMC soient axés sur les besoins des 99% - en matière de développement et d’espace politique, entre autres questions - dans ce qu’ils ont appelé la déclaration des amis du développement.

Aujourd’hui, le débat devrait tourner sur comment transformer les règles du commerce mondial afin de protéger l’emploi, préserver l’espace politique, assure la stabilité financière et garantir la sécurité et la souveraineté alimentaire.

Agenda 2012 et au-delà : Transformer les règles commerciales mondiales

L’impasse actuelle a obligé les membres à réfléchir davantage sur l’agenda de la gouvernance du commerce mondial, en autorisant les pays à recourir au commerce pour le développement tout en prévoyant une architecture de disciplines sur le comportement des entreprises mondiales. Dans certains cas, comme dans les services financiers, ceci pourrait revenir à retirer une question du domaine de compétence de l’OMC. Dans d’autres domaines, ceci reviendrait à aborder les problèmes concernant des accords de l’OMC existants, comme dans l’agriculture. En particulier, le regain d’intérêt pour des « résultats précoces » offre un mécanisme conçu pour résoudre de nombreuses problématiques, qui permettraient d’exploiter le commerce en faveur du développement, sans qu’il soit nécessaire de conclure la totalité du Cycle de Doha.

L’irruption des crises financière, alimentaire, économique et climatique mondiales - auxquelles les règles de privatisation et de libéralisation de l’OMC ont contribué, ou qu’elle n’a pas réussi à prévenir - offre une opportunité de réfléchir sur les graves problèmes endémiques au modèle particulier de mondialisation que l’OMC a consolidé à l’échelle mondiale. En outre, les politiques actuelles d’austérité imposées dans de nombreux pays à la suite des crises économiques mondiales ont interrompu la discussion globale sur le système économique actuel et sur la mainmise de l’élite du secteur privé sur la détermination des grandes orientations au niveau mondial.

Le cadre de l’OMC devrait assurer aux pays suffisamment d’espace politique pour poursuivre un agenda positif pour le développement et la création d’emploi. Les règles commerciales mondiales doivent faciliter, et non entraver, les efforts mondiaux visant à garantir la sécurité alimentaire, un développement économique durable, l’accès global à la santé et aux médicaments et la stabilité financière mondiale.

Afin de réaliser ces objectifs, il y a lieu de corriger plusieurs des politiques actuelles de l’OMC et de transformer totalement de nombreux aspects des programmes futurs de négociations. Dans ce contexte, la mise en œuvre de certaines mesures correctives dans les domaines des produits industriels, de l’agriculture, des services financiers, de la propriété intellectuelle, etc. parait incontournable.

Emplois et espace politique pour l’industrie

Á la suite de la crise financière et économique mondiale, la situation du chômage s’est détériorée davantage tant dans les pays riches que dans les pays pauvres. Cependant, au lieu d’accorder la priorité à la création d’emplois, le cadre de l’OMC s’attelle essentiellement à réduire les droits de douane et à contraindre les travailleurs à entrer en concurrence sur un terrain inégal, entraînant une érosion accrue de l’emploi, au lieu de recourir au commerce pour accroître l’emploi. Pis encore, les propositions du cycle de Doha, et en particulier celle que l’on appelle la « formule suisse » d’abaissements tarifaires industriels, entraîneraient une réduction des droits tarifaires encore plus forte dans les pays en développement que dans les pays riches ; ceci reviendrait à éroder davantage les emplois décents dans des industries clés. Les pays en développement déjà vulnérables ne devraient pas avoir à « payer » pour des arrangements formulés au sein du système commercial mondial actuel par des offres d’ouverture accrue de leurs marchés, qui auraient pour effet d’anéantir leurs perspectives de développement industriel.

• Les moratoires représenteraient une érosion sérieuse de la possibilité pour les pays de protéger les industries et les emplois intérieurs face à la crise mondiale. Ceci est particulièrement vrai pour les pays en développement qui disposent généralement d’une plus grande marge entre les droits de douane et les droits appliqués et qui ne devraient pas être contraints de supporter des concessions supplémentaires. Les pays en développement n’ont pas provoqué la crise économique mondiale mais en sont les victimes, et ne devraient pas être contraints de réduire les droits de douane consolidés et appliqués durant une crise mondiale du chômage.
• Tout accord en cours ou futur doit être axé sur le recours au commerce pour accroître l’emploi et sur la protection de l’espace politique des pays, au lieu de ne viser que la réduction des droits de douane.
• Dans toutes futures négociations, il y a lieu de renoncer à la «formule suisse» et de fonder les discussions sur le mandat de réciprocité moins que totale; les discussions sur les négociations sectorielles doivent être volontaires; les emplois manufacturiers ne devraient pas être sacrifiés au profit des emplois agricoles; et il ne devrait pas y avoir de clause anti-concentration, car les pays doivent préserver la possibilité de protéger les secteurs vulnérables et à forte intensité de main-d’œuvre.

Le droit de protéger l’espace politique pour le développement

Le commerce doit être à la disposition des pays en développement comme outil de développement. Le commerce n’est pas un but en soi. Si, dans les règles actuelles et proposées, les résultats effectifs du commerce entravent la capacité des populations et des pays pauvres à se développer, de nouvelles règles sont alors nécessaires. Bien avant que le cycle de Doha ne démarre en 2001, les pays en développement ont présenté à l’OMC d’innombrables propositions qui leur auraient permis d’accéder aux avantages du commerce tout en préservant l’espace politique pour le développement. Celles-ci comprennent les propositions initiales appelées « questions de mise en œuvre », rédigées il y a une décennie et proposées comme alternative au programme du cycle de Doha et qui se fixent pour but de corriger les asymétries et les biais du cycle d’Uruguay. En outre, il y a un large consensus sur le fait que les préoccupations commerciales des pays les moins avancés (PMA) ne devraient pas pâtir des revendications extrêmes des pays riches en matière d’élargissement de l’accès au marché dans les pays émergents. Les pays en développement ont soumis des propositions qui permettraient aux PMA de sauvegarder les possibilités de développement tout en bénéficiant des avantages du commerce. Ainsi :

• L’ensemble proposé de mesures en faveur des PMA, notamment l’accès en franchise de droits et sans contingents en faveur des PMA, une résolution équitable et immédiate des revendications des pays producteurs de coton et une dérogation sur les services en faveur des pays, devrait être adoptés, qu’un paquet de Doha ait été totalement finalisé ou non.
• Les questions de mise en œuvre doivent retrouver leur place centrale à l’OMC. Un programme de développement réel, qui fait défaut dans les négociations récentes à l’OMC, serait axé sur la réforme des règles de propriété intellectuelle, les biens et les services, afin de mieux contribuer au développement.
• Il y a lieu d’accorder la priorité à la gamme complète - et non à un ensemble limité - de propositions visant à assurer un Traitement spécial et différencié (TSD) des pays en développement, comme aspect majeur de toutes futures négociations.
• Si les PMA poursuivent leur adhésion à l’OMC, cette accession ne devrait pas être subordonnée à des demandes d’accès au marché; ces pays devraient plutôt être en mesure d’adhérer à l’OMC à des conditions qui leur permettent de mettre à profit le commerce en fonction de leurs besoins de développement. Ces conditions ne devraient pas aller au-delà de celles appliquées aux premiers PMA membres de l’OMC.

Stabilité financière plutôt que déréglementation financière

Les règles de l’OMC en matière de déréglementation et de libéralisation du secteur des services financiers ont contribué à ouvrir la voie à la débâcle de la crise financière mondiale. Toutefois, si le G-20, la majeure partie des gouvernements et même le FMI, ont reconnu la nécessité d’instituer de nouveau la réglementation financière dans le sillage de la crise financière, les règles de l’Accord général sur le commerce des services (AGCS) de l’OMC peuvent effectivement entraver de tels efforts de réglementation, et les propositions actuelles dans les négociations de l’AGCS établiraient des restrictions supplémentaires sur la réglementation intérieure et élargiraient la portée des exigences découlant de la déréglementation. Il est essentiel d’apporter des changements immédiats aux règles actuelles de l’AGCS relatives aux services financiers, et il ne faudrait procéder ni à une déréglementation, ni à une libéralisation accrue des services financiers au sein de l’OMC.

• Les pays ne devraient pas subir de pressions pour les amener à contracter des engagements supplémentaires en vue de la libéralisation des échanges dans les services financiers.
• Les règles de l’AGCS existantes et proposées devraient être réexaminées à la lumière de la crise financière, puis clarifiées et/ou modifiées afin de garantir à tous les pays une marge de manœuvre pour recourir à des mesures macroprudentielles telles que les contrôles de capitaux et les taxes sur les transactions financières, ainsi que pour mettre en œuvre d’autres mesures réglementaires en matière de finances.
• L’OMC ne devrait ni élaborer, ni adopter des disciplines sur la réglementation intérieure dans le secteur de la comptabilité, convenue avant la crise financière, ni adopter ou élaborer toutes autres disciplines sur la réglementation intérieure.

Les règles commerciales devraient soutenir la sécurité et la souveraineté alimentaires

Une autre crise alimentaire mondiale met de nouveau en évidence les défaillances de notre système de commerce des produits alimentaires, qui expose les agriculteurs à d’importants risques lorsque les prix sont trop faibles (trop souvent en raison des subventions à l’exportation inéquitables accordées dans les pays riches), tout en grossissant les rangs des populations souffrant de la faim en cas de flambée des prix des produits alimentaires. La volatilité des prix résulte de la spéculation excessive dans les marchés des produits de base et des règles mondiales sur les produits alimentaires - rédigées essentiellement pour satisfaire les grandes entreprises agroalimentaires - qui traitent la denrée alimentaire comme un produit qui sert les intérêts des entreprises, et non comme un droit humain. Il est temps de transformer fondamentalement le système alimentaire ; les modifications suivantes de l’OMC sont essentielles pour un système mondial qui garantirait la réalisation de la sécurité et de la souveraineté alimentaires :

• Les pays en développement devraient avoir le droit de rehausser les droits de douane et de recourir à d’autres mesures afin de protéger les moyens d’existence des agriculteurs, le développement rural et la sécurité alimentaire. Cette capacité, appelée mécanisme de sauvegarde spéciale à l’OMC, doit être beaucoup plus souple que ne le sont les propositions actuelles au sein de l’OMC, pour contribuer à la réalisation de la sécurité alimentaire. Les PMA ne devraient souscrire à aucun engagement supplémentaire sur l’agriculture.
• Les pays en développement devraient être en mesure d’exempter des produits de toutes futures réductions tarifaires potentielles, s’ils jugent cette exemption nécessaire pour protéger les revenus des agriculteurs, la sécurité alimentaire et le développement rural; la désignation des produits spéciaux à l’OMC doit être élargie. Tout moratoire sur les droits de douane dans l’agriculture doit être rejeté.
• Il faudrait imposer des disciplines sur les subventions à l’exportation, notamment les subventions dites de la «catégorie verte».
• Il y a lieu de modifier les règles commerciales pour faciliter la réglementation adéquate des produits de base, afin de prévenir la spéculation et la volatilité excessives sur les marchés mondiaux.
• Il faudrait apporter une attention spéciale à l’interdiction des subventions sur les agrocarburants car ils détournent les terres de la production alimentaire et aggravent la dégradation écologique.

Ces propositions équivaudraient à transformer l’OMC de manière radicale en la faisant passer d’une institution axée sur la codification du « droit » des entreprises à tirer profit du commerce, de la déréglementation et des monopoles de brevets/droits d’auteurs, à un système fondé sur des règles qui disciplinent l’activité des entreprises et qui donnerait aux pays le droit et la possibilité de tirer parti des avantages du commerce afin de réaliser leur propre développement de manière durable.

Auteur : Deborah James, Directrice des Programmes internationaux, CEPR (Center for Economic and Policy Research)

Les problèmes que posent les ACP africains sont bien connus.[i] Ainsi, le souhait largement partagé de créer une Communauté économique africaine d’ici 2025 se heurte à des obstacles de fond.[3] Un obstacle majeur est la fragmentation du continent en quatorze CER. Un des objectifs spécifiés de l’Accord commercial préférentiel tripartite est d’améliorer le problème du chevauchement des adhésions entre les trois CER constitutives.[4] Il y a eu beaucoup de travail préparatoire et les négociations doivent commencer en 2012. S’il était mené à bien, l’Accord tripartite aboutirait à un ACP couvrant 26 pays, soit près de la moitié du continent en termes d’États nations. Ceci serait une réalisation importante pour le continent et pourrait également apporter une contribution significative au défi global du renforcement de la cohérence entre les accords commerciaux préférentiels et  l’OMC.

Questions
Le débat sur les relations entre les ACP et l’OMC a bénéficié d’une attention renouvelée, notamment dans le Rapport annuel sur le commerce de l’OMC.[ii] Le rapport note que la situation a changé à bien des égards, avec notamment le déclin de la pertinence des droits de douane à l’importation comme obstacles au commerce international. Ce changement est sous-tendu par la croissance des chaînes de valeur mondiales, qui supposent la minimisation des coûts des transactions transfrontalières. Il en résulte que les ACP  évoluent de plus en plus vers des mesures réglementaires « de l’autre côté de la frontière » couvrant l’accès au marché et l’harmonisation ou la convergence. Ceci signifie que l’impact des ACP sur les non-parties et par extension, leurs relations avec les disciplines de l’OMC, sont plus difficiles à mesurer que la boîte à outils normale de création d’échanges/diversification des échanges ne le permet.[5]

En conséquence, comme le note le Rapport de l’OMC, l’amélioration de la cohérence entre les Accords commerciaux préférentiels et l’OMC est un défi à relever. Le rapport identifie quatre domaines dans lesquels cet agenda pourrait être exploré :

1. L’abaissement des droits tarifaires NPF ;
2. Les lacunes à combler dans le cadre juridique de l’OMC ;
3. L’adoption d’une approche juridique non contraignante - “soft law” – en vue de l’établissement de disciplines   contraignantes - “hard law” ;
4. La multilatéralisation du régionalisme.
Le rapport note que l’impasse dans laquelle se trouve le Cycle de Doha a effectivement entravé les domaines (1) et (2).  Logiquement, la libéralisation tarifaire NPF relève à présent des politiques commerciales unilatérales. En ce qui concerne le domaine (3), les Membres ont convenu de la mise en place d’un mécanisme d’examen de la transparence qui pourrait mener dans le temps à l’élaboration d’un code de bonnes pratiques puis à des négociations visant à améliorer les mécanismes juridiques contraignants. Ceci est toutefois entravé par l’incapacité des Membres à clarifier les règles existantes dans le cadre du mandat de Doha. Pour ce qui est du domaine (4), le rapport note que l’OMC pourrait jouer un rôle de forum pour la coordination, la normalisation et l’harmonisation des règles préférentielles d’origine , ou pour l’identification des « meilleures pratiques » dans les ACP. Le rapport note également la possibilité pour les Membres de convenir d’un processus de prise de décision en « masse critique »  ou d’approches plurilatérales dans les négociations.

L’Accord commercial préférentiel tripartite s’intègre également dans le volet « multilatéralisation du régionalisme ». La philosophie de l’Accord est essentiellement  de supprimer les obstacles au commerce au sein de l’espace géographique combiné de ses États constitutifs en commençant par les droits de douane puis en passant aux obstacles réglementaires, y compris l’harmonisation.  Cette vision correspond à l’orientation générale de l’évolution des négociations sur les  ACP , mais emprunte une voie où relativement peu se sont engagés en termes d’ « élargissement » de l’ambition en ce qui concerne les parties à l’accord.

Malheureusement d’autres tentatives allant dans le même sens n’ont pas été très fructueuses, notamment la Zone de libre-échange des Amériques et le volet libéralisation des échanges du mécanisme de Coopération économique Asie-Pacifique – APEC. Actuellement, ce dernier est peut-être en train d’évoluer au moment où l’Accord commercial préférentiel trans-Pacifique prend de l’ampleur, mais il reste à  voir si, à terme, sa réussite sera assurée. L’implication d’un grand nombre d’États et de groupements disparates dans un large processus de négociation pose des défis considérables en matière d’économie politique.

Il est évident que l’économie politique de l’ACP tripartite déterminera si la vision est susceptible de se concrétiser ou non, et donc l’importance qu’il revêt pour le débat sur la cohérence. Actuellement, les forces de l’économie politiques semblent converger sur une interprétation plus limitée du mandat de l’accord commercial préférentiel. Si les Secrétariats des trois CER ont dégagé  une vision audacieuse de la libéralisation tarifaire et réglementaire et de l’harmonisation réglementaire, les États membres ont repoussé les négociations sur la libéralisation et l’harmonisation réglementaires à une seconde phase indéterminée devant démarrer une fois les négociations tarifaires conclues. Il y a un consensus sur la nécessité de coordonner les plans d’investissement dans les infrastructures,  un agenda qui se déroulera sur plusieurs années. Puisqu’il faudra probablement beaucoup de temps  pour conclure les négociations tarifaires – si elles se concluent effectivement de manière fructueuse -  les perspectives d’intégration plus profondes semblent actuellement assez minces. Ceci est aggravé par les efforts renouvelés visant à promouvoir l’intégration continentale, qui peuvent détourner de l’effort en vue de la mise en place de l’ACP tripartite.[iii] Manifestement, ceci restreindrait fortement la pertinence de l’Accord commercial préférentiel tripartite pour le débat et les processus sur la cohérence.

Réponses
Pour que l’ACP préférentiel tripartite serve de modèle dans le débat sur la cohérence, les avantages découlant de l’adoption de l’approche de la « multilatéralisation du régionalisme » doivent aller de soi pour les parties aux négociations. Puisque ces avantages sont intrinsèquement liés  aux chaînes de valeur et aux réseaux de production mondiaux, des phénomènes qui, jusqu’ici, ont presque totalement laissé de côté l’Afrique subsaharienne, ceci est difficile à accepter.

Néanmoins, dans le moyen terme (disons 5-10 ans), les structures de coûts sous-jacentes qui influent sur l’emplacement des chaînes de valeur pourraient changer de manière spectaculaire, spécifiquement[iv] :

1. L’énergie et les coûts de transport qui y sont associés sont susceptibles de continuer d’augmenter avec la hausse des prix des carburants fossiles et l’intensification des mesures qui ciblent les émissions de carbone.
2. De même, à mesure que de nouveaux acteurs provenant des marchés émergents s’assurent un accès à diverses ressources, la concurrence augmentera et les prix de ces ressources sont susceptibles de grimper. Si elles ne sont pas correctement réglementées, les restrictions à l’exportation sont également susceptibles de s’intensifier, imposant des pressions à la hausse plus fortes sur les prix.
3. Au moment où la Chine continue de modifier son modèle de croissance en renonçant progressivement à la dépendance vis-à-vis des exportations au profit de la consommation intérieure, les coûts des salaires sont susceptibles d’enregistrer de fortes hausses et la monnaie devrait continuer de s’apprécier. Il en résulte que le ‘coût Chine’ est susceptible de continuer de grimper. Cependant la croissance de la productivité chinoise continue d’étonner et les provinces occidentales comptent des centaines de millions de travailleurs désireux d’adhérer à la ‘nouvelle Chine’ ; il y aurait donc lieu de tempérer les prévisions audacieuses.
4. Les coûts de la technologie de l’information sont susceptibles d’être entraînés à la baisse par une concurrence technologique intense. Ceci a des incidences positives pour les pays qui se spécialisent dans les nouvelles ‘chaînes de valeur sur les services’, mais offre également des opportunités à d’autres pays qui souhaitent s’accaparer d’une part du gâteau.

En conséquence, la géographie de l’emplacement des chaînes de valeur est susceptible de se modifier, peut-être de manière fondamentale. Il en résulte que les règles qui régissent le fonctionnement des chaînes de valeur doivent être actualisées pour permettre au nouveau contexte d’évoluer de manière optimale.

Certains pays ou sous-régions d’Afrique subsaharienne pourraient tirer profit des changements qui s’opèrent dans de telles chaînes de valeur mondiales, à la condition que des réformes visant à créer des environnements appropriés pour les investissements soient rapidement entreprises. Dans cette optique, les États membres de l’Accord commercial préférentiel tripartite disposent d’un créneau relativement restreint pour positionner leur vaste région dans le contexte des opportunités émergentes.

Il faudra pour ce faire concentrer les négociations sur les questions où les coûts de transaction qui sont les plus élevés, car ceux-ci sont une source de préoccupation majeure pour les sociétés multinationales qui impulsent les chaînes de valeur internationales. Les régimes qui en découleront devraient éviter le plus possible les formes d’intégration qui reposent largement sur les institutions et se concentrer sur la facilitation des échanges dans son sens le plus large.[v] Lier ceci à l’agenda de la « multilatéralisation du régionalisme » suggère que les membres de l’ACP tripartite devraient accorder la priorité aux questions suivantes[vi] :

· Réduction des coûts les plus patents imposés par les accords commerciaux préférentiels constitutifs, en particulier des règles d’origine incompatibles et discriminatoires dans les accords commerciaux préférentiels en harmonisant ces règles dans des paramètres libéraux ;
· Priorité accordée à la conception et à la mise en œuvre de la ‘reconnaissance mutuelle’, par exemple des obstacles techniques au commerce ;
· Expérimentation de ‘l’évaluation mutuelle’ de leurs réglementations respectives, une question clé dans les services ;
· Amélioration de la conception générale de l’accord commercial préférentiel tripartite en  définissant de meilleures pratiques compatibles avec l’OMC ;
· Inclusion des dispositions en matière d’accession pour les pays candidats ayant les mêmes engagements que ceux souscrits par les membres fondateurs d’accords commerciaux préférentiels.

Ce programme restreint s’avérera certes très difficile à mettre en œuvre mais, s’il est mené en parallèle avec des efforts sur les infrastructures et la libéralisation des droits de douane, il pourrait positionner la région et ses États membres de manière avantageuse dans la course actuelle visant à attirer des investissements dans des chaînes de valeur mondiales.

Conclusion
Même s’il est mis en œuvre, le programme exposé ci-dessus est susceptible de n’avoir que des incidences marginales pour le débat sur la cohérence. Et ceci parce que, dans le cadre du système commercial mondial, les États africains appliquent des règles dont ils ne sont pas les instigateurs.[vii] Il en résulte que l’objectif primordial de la stratégie devrait être de positionner la région de l’ACP tripartite dans l’espace des chaînes de valeur mondiales. Fort heureusement, les deux objectifs sont concordants ; en d’autres termes, l’adoption d’un agenda de « multilatéralisation du régionalisme » servirait les intérêts  de la région tout en contribuant, bien que de façon marginale, à l’agenda de la cohérence.

L’auteur : Peter Draper est chercheur principal à l’Institut sud-africain des affaires internationales (the South African Institute of International Affairs).

[1] Les accords commerciaux préférentiels représentent une renonciation au principe NPF (Nation la plus favorisée) de non-discrimination dans les échanges. Cependant, ces accords sont autorisés sous conditions, soit aux fins de l’article XXIV du GATT, soit, pour les pays en développement, aux fins de la « clause d’habilitation ». L’article V de l’AGCS prévoit des dispositions pour les accords commerciaux dans les services.

[2] Respectivement, la Communauté de développement de l’Afrique australe, le Marché commun d’Afrique orientale et australe et la Communauté de l’Afrique de l’Est

[3] Le principal obstacle, selon cet auteur, est que l’ambition est trop grande pour être réaliste. Le continent présente une large diversité et est sous-développé et les conditions ne sont pas propices pour de grands projets d’intégration. Voir Draper (2010) cité en note de fin ‘article i.

[4] Les autres étant l’élargissement des marchés de biens et services, l’amélioration de la coopération douanière et la promotion d’une facilitation des échanges plus large.

[5] On entend par création d’échanges les nouveaux échanges générés à la suite du nouvel Accord commercial préférentiel ; le détournement d’échanges renvoie aux pertes  d’exportations subies par les non-parties dans les marchés des parties en raison de l’établissement de préférence commerciales entre ces dernières. Les économistes peuvent en principe mesurer les deux car les volumes et les valeurs des échanges sont connus, de même que les concessions tarifaires. Il est beaucoup plus difficile de mesurer les incidences de la modification des réglementations.

[i] Draper, P (2010) ‘Rethinking the (European) Foundations of African Economic Integration: A Political Economy Essay’, OECD Development Centre Working Paper, 293.

[ii] Rapport annuel de l’Organisation mondiale du commerce (2011) – L’OMC et les accords commerciaux préférentiels : De la coexistence à la cohérence. Genève.

[iii] Woolfrey, S (2011) ‘AU plans to boost intra-African trade and fast-track the establishment of a pan-African FTA’, Hot Seat Comments, tralac, 2 novembre.

[iv] La section qui suit est adaptée d’un rapport préparé par l’auteur en tant que Président de l’Agenda mondial du Conseil du commerce du Forum économique mondial.

[v] Draper, op.cit.

[vi] Ces éléments sont tirés du rapport de l’Agenda mondial du Conseil du commerce du Forum économique mondial 2010, qui portait sur les accords commerciaux préférentiels.

[vii] Draper, P and Qobo, M (2009) ‘Multilateralizing regionalism: case study of African regionalism’, in Baldwin, R and Low, P (eds) Multilateralizing Regionalism: Challenges for the Global Trading System. Cambridge: Cambridge University Press

Depuis plusieurs années, et dès 2008 plus précisément, les négociations se sont enlisées, prises dans une spirale de contradictions et de divergences à plusieurs niveaux et sur plusieurs questions importantes. Les PMA font face à ce spectacle désolant. Et pourtant, en lançant ce cycle de négociation à Doha en 2001, tous les espoirs étaient permis.  «A la différence de Seattle, l’Afrique s’est montrée satisfaite de toutes les étapes des consultations et des négociations de Doha», avait déclaré à cette occasion Mustafa Bello, Ministre du commerce nigérian, qui présidait le Groupe Afrique à Doha. Cette conférence que Monsieur Mike Moore, directeur-général de l’OMC d’alors, considérait comme  «extraordinairement réussie», avait fait naitre un immense espoir. Mais dix ans après, il faut avouer que le résultat des négociations est loin d’avoir répondu aux attentes.

Le cycle est dans l’impasse, pris au piège des positions des pays développés et des ambitions des pays émergents. Le blocage des négociations n’est pourtant ni une fatalité ; il découle avant tout de la volonté des membres influents de l’OMC de préserver leurs intérêts commerciaux acquis, qui sont en définitive peu enclin à formuler des concessions favorables aux PMA.

Depuis six ans, les différents sommets et rencontres de hauts niveaux - G-8, G-20, CNUCED, OMC ou OCDE - ont débouché sur des déclarations d’intention sans suite. C’est en 2005 à Gleneagles que les appels se sont réellement intensifiés. Ce sommet du G-8, qui a consacré un point de son ordre du jour à l’Afrique, avait appelé à un renforcement de l’aide au commerce, en insistant sur l’objectif d’offrir un accès en franchise de droits et de contingents aux PMA. Ce sommet avait aussi appelé à lutter contre l’érosion des préférences tarifaires en simplifiant les règles d’origine, et en aidant les pays en développement à respecter les normes SPS. Ces promesses, comme beaucoup d’autres, n’ont pas dépassé ce stade de promesses.

Le «paquet développement» pour les PMA: une occasion manquée

La conférence ministérielle de décembre 2011 semblait pourtant être une bonne occasion de rassembler tous les acquis pro-développement en un paquet unique pour les PMA. Ainsi, il aurait été envisagé, au titre de «résultat précoce»:

-          L’interdiction des subventions à l’exportation des produits agricoles, qui inondent les marchés des pays en développement et réduisent à néant toute tentative de développement solide de l’agriculture dans ces pays; en d’autres termes, il s’agit de mettre un terme au dumping engendré par les exportations subventionnées;

-          L’élimination de toute subvention sur le coton afin d’entraîner une hausse du prix mondial de 10%, ce qui permettra à des milliers de personnes, notamment en Afrique, de se nourrir correctement;

-          Garder la possibilité de suspendre les brevets sur les médicaments en cas de pandémie, afin que les pays en développement puissent fabriquer des génériques, ou les importer lorsqu’ils ne les produisent pas eux-mêmes.

-          Garantir un accès au marché en exemption de droits et de quotas s’appliquant aux produits des PMA pour au moins 97 % de l’ensemble des lignes tarifaires, comme convenu à Hong Kong en 2005.

-          L’amélioration et la simplification des règles d’origine préférentielles applicables aux importations en provenance de ces pays.

Les PMA espéraient également que le paquet de décembre puisse envisager «la nécessité de rendre précises, opérationnelles et effectives, les dispositions du traitement spécial et différencié, qui figurent dans les différents textes ainsi que la nécessité de se montrer sensible aux besoins spécifiques des PMA.»

Il aurait aussi fallu garantir la mise en place de politiques commerciales et agricoles en faveur du développement dans les PMA. Ces pays qui dépendent de l’exportation de produits de base pour leurs revenus font face, en plus de leur sous-capacité de production, aux barrières non tarifaires qui entravent leur accès aux marchés mondiaux.

La dérogation sur le commerce des services : une avancée de portée limitée

La seule décision obtenue lors de la conférence ministérielle de décembre qui pourrait être considérée comme un acquis pour les PMA est la dérogation sur les services. En effet, les ministres réunis à Genève ont adopté une dérogation visant à permettre aux 31 PMA membres de l’OMC de bénéficier d’un traitement préférentiel afin de promouvoir leurs échanges dans ce domaine. La situation économique particulière des PMA et leurs besoins en termes de développement, de commerce et de finances ont orienté cette décision. Une situation que l’OMC considère comme étant des «circonstances exceptionnelles» pouvant justifier une dérogation à l’un des principes centraux de l’OMC qu’est la clause NPF.

Une telle dérogation peut être salutaire, mais le commerce des services fait face à beaucoup d’autres défis dans les PMA. Malgré la part importante des services dans le commerce de ces pays, il est à signaler que peu de PMA et même de PED ont une maitrise de ce secteur en termes de croissance, dynamique et d’orientation. La dérogation devrait donc permettre aux PMA de disposer de suffisamment de temps pour mieux développer ce secteur.

Faciliter l’accession des PMA

Depuis 1995, seuls cinq PMA ont rejoint l’OMC. Cela prouve que l’accession à l’organisation n’est pas une affaire aisée pour cette catégorie de pays. A ce jour, dix PMA sont engagés dans le processus d’accession; il s’agit de l’Afghanistan, du Bhoutan, de l’Éthiopie, du Laos, du Libéria, des Comores, de Sao Tomé-et-Principe, du Soudan, de la Guinée équatoriale et du Yémen.

Il s’agit d’un processus long qui nécessite un travail technique complexe, exigeant un accompagnement et une assistance technique, notamment pour des pays qui parfois manquent des compétences pour réaliser ce travail. C’est pour faciliter l’accession des PMA que l’OMC a, en décembre 2002, établi des lignes directrices pour une accession simplifiée, que ce soit au niveau de l’accès aux marchés, des règles de l’organisation, du processus en lui-même, de l’assistance technique liée au commerce ou au renforcement des capacités.

Ainsi, la huitième conférence ministérielle a poursuivi cet effort, donnant pour instruction au sous-comité des PMA « de formuler des recommandations pour davantage renforcer, rationnaliser et rendre opérationnelles les Lignes directrices de 2002, notamment en incluant des points de repère, en particulier dans le domaine des marchandises, qui tiennent compte du niveau des engagements contractés par les PMA Membres existants.» Les ministres ont insisté sur la nécessité de transparence dans les négociations, de l’application du TSD (Traitement Spécial et Différencié) à tous les PMA accédants ainsi que «d’accroître l’assistance technique et le renforcement des capacités pour aider les PMA accédants à achever leur processus d’accession.»

Mais accéder est une chose, mettre en œuvre les engagements pris en tant que membres de l’organisation en est une autre. En effet, plusieurs PMA éprouvent beaucoup de difficultés à se conformer aux règles de l’OMC, mais aussi à tirer profit de leur participation aux négociations et aux échanges commerciaux. En effet, il a été noté que plusieurs PMA n’arrivent pas à suivre le rythme des négociations du fait d’un manque de capacités et de moyens. Certains d’entre eux n’ont même pas de représentation diplomatique à Genève, ville-siège de l’OMC. Dans ce contexte, le Bangladesh, parlant au nom des PMA au conseil général du 22 et 23 février 2011, a appelé à ce que la capacité des PMA soit prise en compte dans la programmation des réunions. Il faudrait que le secrétariat tienne compte des petites délégations en termes de capacités de participation lors des programmations des réunions.

De manière générale donc, la question centrale posée par les PMA dans le cadre des négociations à l’OMC, qui devraient mener avant tout à la promotion du développement dans ces pays, est loin d’être résolue. Et l’impasse dans laquelle se trouve encore et toujours le cycle de Doha ne présage rien de bon quant à une possible plus large considération des contraintes propres aux PMA lors des discussions commerciales.

Auteur: Bathie CISS est juriste de formation, et chargé de programme Intégration et échanges Intra-communautaires à ENDA Tiers-Monde/SYSPRO. Contact: bciss@endatiersmonde.org

Sources :

Ensemble de mesures pour les PMA: Etat des lieux des négociations et proposition de libellé pour la huitième conférence ministérielle, South Center, octobre 2011

Déclaration du Bangladesh au Conseil général au nom du Groupe des PMA, 26 octobre 2011

Déclaration ministérielle de Doha, OMC, 14 novembre 2001

Contexte

Le système commercial multilatéral est en difficulté : le cycle de Doha pour le développement est dans une impasse et on ne voit le bout du tunnel. Son principal objectif, l’aspect développement, est en train d’être sapé de facto, si non dans les déclarations politiques, par la proposition de mécanismes non-inclusifs tels que les accords « plurilatéraux ». (1)

Cette incapacité des membres de l’OMC à adapter le cadre commercial multilatéral à la nouvelle réalité économique et politique risque de rendre ce cadre non pertinent. En effet, le monde et les questions auxquels nous sommes confrontés aujourd’hui sont tout à fait différents de ceux de 2001, au moment de l’établissement du mandat de Doha.

Les raisons du blocage à l’OMC sont multiples. Elles sont cependant fondamentales et vont au-delà de l’OMC :

-          L’importance économique croissante des pays émergents suppose un rééquilibrage tant des droits que des obligations au sein du système multilatéral. Ni les anciennes puissances, ni les nouvelles, ne sont adaptées à leur nouveau rôle. Les pays émergents jouissent aujourd’hui, dans le commerce mondial, d’une importance qui devrait leur donner droit à une voix majeure dans les négociations. Les puissances traditionnelles manifestent encore des difficultés à accepter qu’elles ne sont plus en mesure de définir le système multilatéral à elles seules. Dans le même temps, les puissances émergentes ont été les principales bénéficiaires d’un système commercial mondial ouvert. Ceci leur confère l’obligation spéciale de tenir leur rôle pour veiller à faire prévaloir le système. Les puissances traditionnelles font valoir - non sans justification - que les pays extrêmement compétitifs et performants sur le marché international (tels que la Chine et le Brésil) ne peuvent plus se retrancher derrière l’argument du développement pour s’opposer aux concessions. Quant aux pays émergents, ils peuvent légitimement soutenir que de nombreux aspects de leur économie et de leur tissu social justifient toujours pleinement leur statut de pays en développement. Il y a lieu de trouver un compromis entre ces opinions divergentes pour déterminer un résultat de négociation potentiel pouvant être considéré comme juste et équilibré;

-          L’expansion de l’OMC, passée d’un club plutôt exclusif et homogène à une organisation de 157 membres ayant des intérêts et des besoins très divergents, suppose une réorganisation du processus de négociation;

-          La mondialisation a perdu le soutien politique dont elle bénéficiait dans de nombreux pays. Les effets de l’externalisation de la production sont visibles. Les avantages pour les consommateurs et les emplois à forte valeur ajoutés générés sont diffus et souvent non reconnus. Les inégalités dans la distribution des avantages et des coûts de la mondialisation deviennent apparentes et sont mal acceptées par de nombreux citoyens au sein de divers pays. Il n’est pas surprenant que les gouvernements soient peu disposés à faire concessions pour ouvrir davantage leurs marchés intérieurs;

-          Les dirigeants traditionnels du système multilatéral ne sont ni en mesure, ni disposés, à être le moteur de l’OMC. Ils disposent en effet d’instruments plus efficients pour accéder aux marchés étrangers, comme par exemple les accords de libre-échange ou les accords de partenariat, qui combinent l’aide étrangère, les investissements et le commerce;

-          Les règles de l’OMC ont essentiellement été établies par des pays développés à des niveaux similaires de développement et d’intégration dans l’économie mondiale. Les besoins des économies moins avancées sont pris en considération par l’intermédiaire d’exemptions et du traitement spécial, plutôt que par la prise en compte des questions systémiques sous-jacentes. Dans un processus de production mondiale (chaîne de valeur), cette approche n’est plus valide. Ces pays ont besoin de mesures positives qui leur permettent de s’intégrer dans l’économie mondiale, et non d’exemptions qui les laissent en dehors du système. Nous avons besoin de règles et d’un cadre international qui répondent mieux aux questions de développement des nouveaux venus, et qui offrent à ceux-ci les meilleures conditions possibles qui leur permettre de tirer pleinement profit du marché mondial en vue de soutenir leur développement.

Ce nouveau cadre suppose un rééquilibrage du système. Ce rééquilibrage n’est pourtant pas possible tant que, dans les négociations de l’OMC, les pays adoptent l’approche mercantiliste traditionnelle qui suppose que chaque négociateur reçoit des partenaires au moins autant de concessions qu’il leur accorde. Le concept de «Tour gratuit», énoncé pour s’assurer l’acceptation par les pays pauvres de résultats potentiels définis par les grandes puissances, est également étranger à ce rééquilibrage. Tous les pays sont tenus de contribuer à la réussite d’un cycle. Pour les pays pauvres, ceci veut dire qu’ils devraient percevoir leurs concessions comme étant dans leur propre intérêt, plutôt que comme un don aux autres. Ils ont beaucoup à offrir: ils ont procédé à des réformes substantielles dans les programmes d’ajustement, qu’ils peuvent lier comme « concessions » dans les négociations de l’OMC, garantissant ainsi le meilleur cadre international possible pour leurs efforts d’intégration dans l’économie mondiale et de réalisation du développement durable.

Ces questions supposent donc une réforme fondamentale. Des artifices de procédure tels que les accords plurilatéraux et/ou les thèmes à « résultats rapides » ne permettront pas la revitalisation du système multilatéral. Il est temps de repenser cette architecture et de redéfinir ce que chaque membre doit et devrait faire pour sauver un système qui a apporté des avantages sans précédent à des milliards de citoyens à travers le monde. Pour paraphraser le Président Kennedy : ne demandez pas ce que le système multilatéral peut faire pour vous, mais ce que vous pouvez faire pour ce système.

Qu’est-ce-que cela signifie pour l’Afrique ?

Les petites économies ont manifestement le plus intérêt à maintenir un cadre réglementaire multilatéral pour les relations économiques. Les grandes puissances disposent de pouvoir économique et politique pour obtenir ce qu’elles désirent. L’OMC est le seul instrument en mesure de protéger David contre Goliath. Pour les membres africains, au vu de la diversité d’économies relativement plus faibles qui les composent, il est donc primordial de soutenir un cadre commercial multilatéral fort. Ceci veut dire également que l’Afrique a l’obligation spéciale de garantir la survie de ce cadre.

Plus important encore, chaque pays, chaque coalition, est tenu de réfléchir à la contribution qu’il peut apporter pour sauvegarder le système, au lieu de s’efforcer de dicter aux autres ce qu’ils devraient faire. Les membres africains - comme l’ensemble des membres de l’OMC - devraient examiner en profondeur ce que la libéralisation et les règles multilatérales représentent pour eux. Nous devons considérer la libéralisation et la réforme intérieure comme quelque chose que nous faisons pour nous-mêmes, plutôt que comme des « concessions » offertes aux autres. Nous devrions percevoir le système commercial multilatéral comme un instrument qui accompagne nos propres réformes de manière optimale, et non comme un instrument pour réformer les autres. Toutes les études économiques montrent que la majeure partie des avantages engrangés par un pays en cas de succès du cycle de Doha résultera des réformes intérieures qu’il implique plutôt que de l’ouverture de nouveaux marchés à l’étranger.

En second lieu, l’Afrique devrait examiner de manière critique ce qui - dans le cadre juridique existant - est plus propice à son développement durable et ce qu’il y a lieu de changer. Le défi, pour l’Afrique, c’est de diversifier sa base industrielle et de services, de créer des emplois pour sa population croissante et de rehausser la valeur ajoutée locale. Une politique industrielle et de services orientée vers l’extérieur a été la base du développement de tous les grands pays développés et émergents. La plupart de ces pays ont eu recours à des politiques industrielles et à des protections - dont beaucoup sont aujourd’hui bannies - pour établir leur infrastructure nationale d’industries et de services. Ils n’ont eu recours et n’ont adhéré au libre-échange que lorsqu’ils étaient suffisamment compétitifs et qu’ils avaient besoin de marchés extérieurs pour élargir leur production.

Il est légitime de douter que les règles actuelles prennent en compte les difficultés spéciales rencontrées par les derniers venus dans le marché international. Il est urgent de déterminer quel environnement international est le plus à même de faciliter leur intégration dans le système de production mondial et ce que cela représente pour le cadre réglementaire multilatéral. Une telle démarche supposerait également que l’Afrique identifie les réformes internes nécessaires pour garantir la diversification de ses économies et la préservation des avantages découlant de la transformation au sein des frontières nationales et/ou régionales.

Une nouvelle approche de négociation pour les pays africains

Un réexamen mènerait les pays africains à une stratégie de négociation très différente de celle qu’ils mettent en œuvre aujourd’hui :

-          L’importance des produits primaires (coton, sucre, etc.) diminuerait au profit de processus de production à plus forte valeur ajoutée;

-          Les négociations sur les services et l’investissement occuperaient une place plus importante;

-          Les exemptions aux règles et « le Tour gratuit » seraient remplacés par l’appel à de nouvelles règles prenant pleinement en compte les besoins de développement à long terme de l’Afrique;

-          L’approche mercantiliste céderait la place à une approche axée sur la réforme pour le développement et sur le pouvoir d’achat ;

-          Le pouvoir de négociation des membres africains serait fortement rehaussé car ils contracteraient des engagements au lieu de se contenter de demander aux autres d’en prendre, devenant ainsi des partenaires à part entière dans les négociations.

Avec une participation minimale des pays africains dans le commerce mondial, n’importe laquelle de leurs concessions a peu de valeur pour leurs partenaires commerciaux. Néanmoins, il ne faudrait pas sous-estimer l’importance de cette approche. Les grands partenaires commerciaux prennent conscience du fait que l’obstacle majeur à l’accroissement de leurs exportations vers les pays africains, ce n’est pas l’accès au marché, mais le manque de pouvoir d’achat de ces pays. Un système qui contribue au développement de l’Afrique répond donc également à leurs intérêts nationaux.

L’Afrique ne peut à elle seule peut redynamiser le système multilatéral : la bonne volonté et la collaboration de tous les membres de l’OMC sont nécessaires. Il serait difficile pour les grandes puissances de ne pas répondre à un engagement clair de l’Afrique d’intégrer le marché mondial et de contribuer de manière positive à la préservation du cadre réglementaire multilatéral. Après tout, la menace économique qui pèse sur le propre développement des pays africains est - à ce stade - minimale. En outre, les concessions des grandes puissances en faveur de l’Afrique sont peu coûteuses pour leurs économies.

La décision en faveur de l’accession des PMA  obtenue lors de la conférence ministérielle de l’OMC de 2011 fournit un signe positif sur ce qu’une nouvelle stratégie pourrait réaliser: la demande en ce sens des PMA ne remettait en cause ni la nécessité de procéder à des réformes pour devenir membre de l’OMC, ni l’approche multilatérale (c’est-à-dire les aspects de la réforme de la politique commerciale). La plupart des nouveaux adhérents sont conscients du fait que des réformes sont nécessaires non seulement pour entrer dans le club, mais aussi pour leur propre intégration à l’économie mondiale. L’objectif de la demande des PMA était de mieux centrer les négociations bilatérales pour l’accès au marché sur leurs besoins de développement et de restreindre le caractère arbitraire des demandes bilatérales d’accès au marché - sur la base d’intérêts commerciaux à court terme - et l’imprévisibilité de la configuration actuelle.

Cette approche réaliste et équilibrée a été fructueuse. Les membres de l’OMC ont donné un mandat fort pour l’élaboration de critères clairs dans un bref délai, en vue de rendre la décision opérationnelle, admettant ainsi que le processus en place jusqu’alors était peu satisfaisant.

Conclusion

Le système commercial multilatéral traverse actuellement une crise profonde dont les causes sont multiples. Ses effets se font le plus fortement ressentir sur les pays pauvres, car ceux-ci ont besoin du cadre multilatéral pour développer leurs relations économiques avec des partenaires externes. Cet article fait valoir que les pays africains à eux seuls ne résoudront pas la crise, mais que ces pays ont la possibilité d’adopter une nouvelle stratégie de négociation qui serait bénéfique tant pour eux que pour le système lui-même. Si le système commercial multilatéral était perçu comme un instrument qui accompagne de manière optimale les propres réformes d’un pays, plutôt qu’il ne réforme les autres, l’approche des négociations en serait transformée. Les membres africains de l’OMC deviendraient des partenaires proactifs, prêts à souscrire à des engagements qui ont un sens pour leur développement. Ils seraient donc en position de force pour exiger des engagements de la part d’autres membres, y compris la mise en place de règles qui répondent aux difficultés spéciales des nouveaux arrivants sur le marché international. Cette approche proactive, pragmatique et équilibrée est plus susceptible d’engendrer des résultats, comme la récente décision ministérielle sur l’accession des PMA l’a montré.

L’auteur : Nicolas Imboden est Directeur exécutif d’IDEAS Centre, une association à but non-lucratif qui fournit aux pays en développement des conseils sur la politique commerciale.

1  À l’OMC, la plupart des accords sont signés par tous les membres. Cependant, plusieurs d’entre eux, appelé « accords plurilatéraux », sont signés par un groupe restreints de pays, comme par exemple le récent Accord sur les marchés publics.

La cohérence verticale : respecter les règles communautaires

D’une part, l’Union économique et monétaire ouest africaine (UEMOA) s’appuie sur une politique commerciale commune basée notamment sur l’instauration d’un marché commun, d’une union douanière avec un tarif extérieur commun (TEC) et l’harmonisation des règles commerciales. D’autre part, la Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) est en train de finaliser la mise en place d’une Union douanière. Comparé à celui de l’UEMOA, le TEC de la CEDEAO intègrera une cinquième bande tarifaire au taux de 35%.

Au niveau national, les politiques commerciales découlent de la stricte application des éléments de politique commerciale commune. Pourtant, le respect des règlementations communautaires par les Etats et les opérateurs privés ou publics n’est pas automatique, et l’on observe de nombreuses incohérences qui constituent de réelles entraves. Le non-respect des règlementations communautaires renvoie par exemple à la remise en place des droits de douane au sein du marché commun, non-respect du TEC de l’UEMOA ou application abusive de certaines normes ou taxes.

Incohérences entre politique commerciale et sectorielles

Ce type d’incohérence dite  « horizontale » exprime l’inadéquation entre les politiques commerciales et les autres politiques publiques, notamment sectorielles (agricole, industrielle, etc.), tant au niveau national que régional.

Concernant le secteur agricole, la plupart des politiques nationales suivent les objectifs des politiques agricoles régionales: sécurité alimentaire, qualité de vie des populations rurales, intégration dans les marchés mondiaux et régionaux.

Le secteur industriel étant peu développé et concentré sur l’agro-industrie, les politiques industrielles communes de l’UEMOA et de la CEDEAO visent notamment à consolider la compétitivité des entreprises, à développer leurs capacités d’exportation et à favoriser leur intégration régionale.

Le TEC de l’UEMOA a beaucoup été critiqué, notamment en raison du niveau de ses droits de douane, jugés trop faibles pour soutenir efficacement le développement des filières locales. L’adoption d’une cinquième bande dans le TEC de la CEDEAO est dès lors une façon de corriger cette incohérence.

D’autres productions telles que le plastique, les bicyclettes, et les piles ont subi une forte concurrence des pays asiatiques depuis la mise en place du TEC de l’UEMOA en 2000. Les représentants de ces  secteurs jugent cette concurrence déloyale en raison des prix faibles et de la qualité moindre des produits asiatiques.

Dans le secteur agricole, le niveau du TEC de l’UEMOA (20% au maximum) apparaît également trop bas et est donc peu cohérent avec les objectifs fixés par les politiques agricoles. Selon de nombreux producteurs, les mécanismes mis en place par l’UEMOA ne suffisent pas à protéger les filières locales de la concurrence en provenance de l’étranger, parfois subventionnée.

Le non respect des engagements internationaux

Les droits de douane appliqués par les pays de la région ne doivent pas dépasser les niveaux de droits de douane consolidés et notifiés à l’OMC. Certains de ces droits consolidés, particulièrement bas, correspondent à des concessions accordées à la France sous la colonisation et n’ont jamais été revus. Or, la mise en place du TEC de l’UEMOA s’est traduite dans certains cas par une hausse des tarifs appliqués incompatible avec les droits notifiés. L’inclusion de la cinquième bande à 35 % dans le TEC de la CEDEAO devrait aggraver cette situation pour de nombreux pays, comme pour le Sénégal qui a notifié à l’OMC des droits de douane maximum de 30%.

Par ailleurs, les négociations avec l’UE d’un accord de partenariat économique (APE) comportent de nombreux risques de contradiction avec les processus d’intégration régionale. Ainsi, depuis 2008, plusieurs régimes tarifaires coexistent dans la région vis-à-vis de l’UE : les pays moins avancés n’ont pas signé d’APE et sont soumis au régime TSA (Tout sauf les armes), le Nigeria, pays en développement (PED), n’a pas signé d’APE et est soumis au système de préférences généralisées (SPG), le Ghana et la Côte d’Ivoire, également PED ont conclu des accords de partenariat économique intérimaires, le Cap Vert, PED lui-aussi, dispose quant à lui d’une période de transition de minimum trois ans. Cette juxtaposition de régimes tarifaires est en totale contradiction avec l’existence du TEC de l’UEMOA et d’un éventuel futur TEC de la CEDEAO; cela va à l’encontre des efforts d’harmonisation des réglementations commerciales et crée des tensions entre les différents acteurs.

Une harmonisation indispensable des processus entre l’UEMOA et la CEDEAO

L’existence de deux processus d’intégration régionale parallèles est source de contradictions: non-harmonisation des taux de TVA et des droits d’accises entre les deux sous-régions, absence de valeurs de référence définies par la CEDEAO ou encore absence de mécanisme de plainte, et d’harmonisation des positions nationales dans les négociations commerciales internationales au sein de la CEDEAO, alors qu’ils existent au sein de l’UEMOA.

De multiples causes

La primauté des intérêts nationaux et la peur de la perte de souveraineté sont causes d’incohérence. Par exemple, des pays très extravertis comme le Bénin, qui ont dû se « réarmer » lors de la mise en place du TEC UEMOA, n’ont pas les mêmes intérêts que des pays enclavés (Burkina Faso, Mali, Niger) ou que le Nigeria. Les enjeux de compétitivité et les intérêts nationaux sont également différents entre les pays de la zone franc, qui partagent une monnaie commune arrimée à l’euro, et les autres pays de la région.

Certaines incohérences proviennent de dysfonctionnements au sein même des Etats ou des organisations régionales: manque ou faiblesse des mécanismes de suivi de la mise en œuvre des politiques commerciales, insuffisance d’études d’impacts, faiblesse des départements en charge des politiques commerciales, turnover important du personnel, absence de mécanisme institutionnel favorisant la cohérence, manque de concertation entre les départements, ou manque de volonté politique.

Les processus historiques d’intégration régionale, eux-mêmes, expliquent un certain nombre d’incohérences. Ainsi, l’élaboration de la politique commerciale de l’UEMOA a débuté en 1996, en pleine période d’ajustement structurel prônant une ouverture des marchés ; le choix a ainsi été fait d’aligner le TEC sur les pays les plus ouverts. L’absence de politiques sectorielles communes à cette époque, et le manque de concertation avec les représentants des secteurs de production, ont également contribué aux faiblesses du TEC UEMOA. Pour le TEC CEDEAO, les politiques agricoles et industrielles communes existant déjà ; il est a priori plus facile de s’assurer que les instruments de politique commerciale appuient les politiques sectorielles.

Enfin, les opérateurs privés soulignent également le manque d’information et de sensibilisation concernant les mesures règlementaires et leur application, leur méconnaissance des mécanismes de plainte, la «vulnérabilité» de nombreux opérateurs, ainsi que leur faible implication dans la construction de ces politiques.

Conclusion

Alors que l’Afrique de l’Ouest s’oriente vers une seule entité régionale et est engagée dans de nombreuses négociations commerciales, améliorer la cohérence des politiques commerciales est indispensable tant en matière d’efficacité des politiques publiques, que de développement économique et d’insertion dans les échanges mondiaux. Les mesures visant à améliorer le fonctionnement des institutions nationales et régionales, l’information et la sensibilisation des acteurs publics et privés ou encore les mécanismes de suivi, d’évaluation et de contrôle, doivent être renforcés. La cohérence doit être au centre de l’élaboration des politiques publiques en général et des politiques commerciales en particulier. Cela nécessite non seulement une plus grande coordination entre les deux institutions régionales mais aussi entre ces institutions et les Etats membres. Cette coordination  rend néanmoins indispensable une concertation constante avec le secteur privé, les organisations paysannes et la société civile.

Note :

Article basé sur: Analyse de la cohérence des politiques commerciales en Afrique de l’Ouest, AFD, Document de travail 114, mai 2011

Auteurs : Jean-Pierre Rolland est économiste sur les questions commerciales et agricoles, principalement en Afrique et au Maghreb. Arlène Alpha est responsable de l’équipe Politiques publiques et régulations internationales au Gret et spécialisée sur les politiques et les négociations commerciales agricoles et l’intégration régionale.

Cet accord constitue pour beaucoup de pays un espoir et un enjeu crucial. Les marchés publics sont d’une grande importance en ce sens qu’ils participent fortement au produit intérieur brut de beaucoup de pays membres de l’OMC (10 à 15 % des PIB nationaux en général). Les premières séries de discussions sur les marchés publics ont commencé durant les négociations commerciales menées lors du Tokyo Round, qui ont débouché sur la signature d’un premier accord sur les marchés public en 1979, entré en vigueur en 1981. Depuis lors, cet accord n’a cessé de subir des modifications (en 1987 puis en 1994 notamment) pour tenter d’ouvrir encore plus les marchés publics à la concurrence internationale; l’avancée obtenue en 2011 participe donc de cet effort.

A la veille de la huitième conférence ministérielle de l’OMC, les parties à l’AMP sont parvenues à un compromis après des négociations longues et difficiles. Le principal obstacle auquel étaient confrontées les négociations portait sur les divergences entre l’Union Européenne (UE), les Etats-Unis et le Japon à propos du système ferroviaire japonais. A la dernière minute, le Japon a fini par s’engager à ouvrir ce marché à ses partenaires. En vertu de cet accord, des fournisseurs extérieurs pourront donc participer à la reconstruction du Japon après les dégâts importants causés par le tsunami de mars 2011.

Tout en assurant un respect de la transparence et en encourageant la concurrence dans les marchés publics, l’AMP vise également à assurer un traitement non discriminatoire pour les produits, les services et les fournisseurs des pays signataires. Trois objectifs principaux sont ainsi visés:

-          des règles plus transparentes pour les marchés publics internationaux

-          de nouvelles opportunités d’accès au marché

-          l’adhésion de pays en développement

Le principal enjeu de l’AMP est d’arriver à une extension de son champ d’application et de sa portée pour par exemple couvrir d’avantages de secteurs d’activités et prendre en compte d’avantage d’entités publiques.

Porte ouverte aux autres membres de l’OMC

Quelle que soit l’importance de l’accord, il faut souligner que de nombreux membres n’ont pas participé à sa négociation et ne sont donc pas signataires. Il s’agit notamment des pays du BRICS (Brésil, Russie, Inde, Chine et Afrique du Sud), des Pays les moins avancés (PMA) et de nombreux autres Pays en développement (PED). Pour l’heure, l’accord concerne uniquement l’Arménie, le Canada, Hong Kong, l’Islande, Israël, le Japon, la Corée, le Liechtenstein, les Pays-Bas, la Norvège, Singapour, la Suisse, Taïwan, les États-Unis et l’UE. Pour autant, tout autre membre qui le souhaite peut encore négocier sa participation à l’accord; la Chine, ainsi que huit autres membres de l’OMC, négocient d’ailleurs actuellement leur adhésion à l’accord.

Selon le secrétariat de l’OMC, les membres de l’organisation sont de plus en plus nombreux à étudier les options qui s’offrent à eux et à manifester un nouvel intérêt pour leur accession éventuelle, reconnaissant que l’accord représente d’importants avantages économiques et systémiques.

La Chine qui a engagé le processus depuis maintenant quelques années, a exprimé son intention d’ouvrir ses marchés publics. L’offre formulée par Pékin ne fait pas l’unanimité l’adhésion, les Etats Unis notamment la jugeant insuffisante. Ainsi, ils demandent à ce que la participation de la Chine intègre les entreprises publiques, les services et entités sous-centrales, réduise ses seuils pour la taille des contrats concernés par l’accord et abolisse d’autres exclusions.

L’AMP, sauveur de l’OMC et du système commercial multilatéral ?

Selon l’accord donc, les parties ont pris des engagements pour ouvrir d’avantage leurs marchés publics aux entreprises étrangères. Un tel accord participe à renforcer la crédibilité du système commercial multilatéral en ce sens qu’il constitue un signal fort contre toute idée de protectionnisme. C’est ce que confirme le commissaire européen chargé du marché intérieur, Michel Barnier, qui a déclaré, à la signature de l’accord : «nous nous sommes accordés aujourd’hui sur une ouverture significative des marchés de commandes publiques. Malgré les tentations protectionnistes que pourrait susciter la crise mondiale, nous avons abattu des obstacles plutôt que d’en dresser de nouveaux. Il en résultera des échanges accrus et des retombées positives pour toutes les économies, y compris l’économie européenne.»

Karel De Gucht, commissaire européen chargé du commerce, lui a emboité le pas en déclarant: «la conclusion d’un accord international sur les marchés publics au cours de la réunion ministérielle de l’OMC a permis de montrer que la communauté du commerce mondial peut s’entendre pour dynamiser nos économies en cette période difficile.»

Cet accord légitime, selon lui, l’existence-même de l’OMC: «l’accord conclu aujourd’hui est le signe tangible de la raison d’être de l’OMC et du cadre global régissant les échanges commerciaux.»

Ron Kirk, le représentant des Etats-Unis a ajouté qu’ «après plus de dix ans de négociations, cet accord révisé démontre la capacité de l’OMC (…) à renforcer et clarifier les règles et à étendre les possibilités d’accès au marché. Nous espérons que ce résultat aura un effet dynamique pour d’autres dossiers en négociation à l’OMC».

Analyse et Synthèse de ENDA

Sources :

Accord sur les marchés publics de l’OMC : un remède efficace contre la crise, Les Echos, 2 Décembre 2011

Marché publics - Une étape historique, OMC, 15 Décembre 2011

Afrique de l’Ouest

La dernière session de négociation entre l’Union européenne et l’Afrique de l’Ouest s’est tenue à Accra du 15 au 18 novembre 2011. La session prévue à Bruxelles en février 2012 n’a pu eu lieu.  Une nouvelle session devrait être fixée  au mois d’avril.

Lors de la session de novembre, les experts des deux parties avaient tenté de rapprocher leurs positions, notamment sur le taux de couverture des produits à libéraliser par l’Afrique de l’Ouest et la durée du démantèlement tarifaire, la clause NPF, la clause de non exécution, les règles d’origine, les subventions agricoles européennes, le programme de l’APE pour le développement (PAPED) et la clause de rendez-vous sur les services entre autres.

A part quelques avancées mineures sur la formulation de certaines dispositions relatives au PAPED, peu ou presque pas de consensus n’a été obtenu sur les autres sujets. Sur l’offre d’accès au marché, les principaux points d’achoppement portent encore sur le taux de 70% et la durée de 25 ans proposés par l’Afrique de l’Ouest ainsi que sur la base statistique utilisée par l’Afrique de l’Ouest et sur les principes qui guident la catégorisation des produits dans le champ de la libéralisation ou de la protection. Les deux parties ont ainsi reconnu que les décideurs politiques ouest africains et européens sont désormais les seuls en mesure de lever les divergences.

Le Comité Ministériel de Suivi de l’APE fait le point sur les APE

Deux semaines après la session de négociation entre l’Afrique de l’Ouest et l’Union Européenne, les ministres ouest africains en charge des APE se sont réunis à Accra, du 28 au 30 novembre 2011, pour faire le point sur les négociations. Face aux blocages constatés et à la nécessité d’orienter les négociations vers un cadre plus politique, les ministres ont convenu de porter les questions contentieuses à la connaissance des chefs d’Etat et de gouvernement pour qu’un dialogue soit engagé par ces derniers avec leurs homologues européens. Selon les ministres ouest-africains le risque d’une désintégration du processus d’intégration régionale est en jeu. En effet, les ministres ont estimé que la décision du Conseil européen du 30 septembre 2011 (Règlement n° COM (2011) 598) portant modification du Règlement de l’UE (CE-1528/2007 du 20 décembre 2007) sur l’accès au marché, met une pression sur des pays de la région comme la Côte d’ivoire ou le Ghana, et pourrait les pousser à ratifier leurs accords intérimaires hors du cadre régional, au risque de perturber l’intégration régionale.

Le Ghana met la pression sur la CEDEAO

La Ministre ghanéenne du commerce, et de l’industrie Mme Hannah Tetteh a déclaré dans une interview que le Ghana souhaitait que la CEDEAO - dont elle est membre - parvienne à un consensus sur la question des APE avec l’UE.  Selon la Ministre, le Ghana exporte les mêmes biens que la Côte  d’Ivoire vers les marchés européens et en cas de refus de signature des APE, les exportateurs ghanéens pourrait délocaliser leurs opérations en Côte d’Ivoire et entraîner d’importantes pertes.

Communauté de l’Afrique de l’Est (CAE)

Après 14 mois de rupture des négociations, la Communauté de l’Afrique de l’Est (CAE), qui comprend le Burundi, le Kenya, le Rwanda, la Tanzanie et l’Uganda, et l’Union européenne ont tenu une série de réunions de négociations entre septembre et décembre 2011 pour tenter de trouver des compromis sur les questions litigieuses restantes. La dernière rencontre entre la CAE et l’UE s’est déroulée à Kigali entre le 20 et le 24 février 2012.

Les deux parties ont convenu que les négociations pour la conclusion d’un APE complet se feront sur la base du texte de l’APE intérimaire, qui sera complété lors de discussions futures.

Des progrès ont notamment été réalisés sur la question de la coopération au développement, ainsi que sur certaines questions liées à l’agriculture, aux normes sanitaires et phytosanitaires, aux obstacles techniques au commerce et à la facilitation des échanges, entre autres.

Des prochaines sessions de négociation sont prévues en avril et mai 2012. La CAE et l’UE se sont accordées sur la définition d’une feuille de route qui devrait amener à la conclusion des négociations d’ici à l’été 2012.

Les APE dangereux pour la CAE?

Benjamin Mkapa, ancien président tanzanien et actuel directeur de South Center - un centre de recherche basé à Genève -  a prévenu la CAE qu’une ratification des APE avec l’Europe aurait des conséquences graves sur la capacité future de la région à achever son industrialisation lors son allocution en ouverture de l’atelier de travail régional de la CAE sur les négociations APE, qui s’est déroulé du 13 au 16 février. Selon lui, la signature des APE ne doit pas être vue comme une fin en soi, mais doit être pensée comme un instrument qui doit mener au développement ; ils doivent laisser la place à l’essor des capacités domestiques de production ainsi qu’encourager la diversification et l’industrialisation.

Un séminaire de haut niveau  sur les  APE

La CAE a organisé du 17 au 21 février 2012, à Arusha, en Tanzanie, un atelier de haut niveau A l’issu duquel les participants ont émis un certain nombre de recommandations en direction des négociateurs de la CAE relatives par exemple à l’exclusion de la clause NPF des négociations, aux thèmes de Singapour, à la question du commerce des services, la négociation des règles d’origine asymétriques.  

Afrique orientale et Australe (AfOA)

Les négociateurs de l’UE et de l’AfOA se sont réunis à l’Ile Maurice, du 28 au 30 novembre 2011, pour tenter de trouver un compromis sur les questions litigieuses. Les sujets à l’ordre du jour portaient sur le commerce des marchandises, le commerce des services et d’autres questions liées au commerce ainsi que le développement durable. Des progrès ont été réalisés, notamment sur les questions de la clause NPF, des normes SPS et des obstacles techniques au commerce. Des discussions supplémentaires seront menées sur les sujets litigieux comme les taxes à l’exportation, les règles d’origine et les sauvegardes spéciales pour l’agriculture.

La prochaine session de négociation entre l’UE et l’AfOA est prévue en mars prochain au niveau des experts et des hauts fonctionnaires.

SADC

La dernière réunion de négociation entre l’UE et la SADC remonte à novembre 2011 à Johannesburg en Afrique du Sud. Les discussions ont porté entre autres sur l’accès au marché pour les questions agricoles et agro-alimentaires, sur les indications géographiques, les services et l’investissement ainsi que les règles d’origine.

Les chevauchements entre les négociations de l’APE et l’impératif de la construction de l’intégration régionale dans la zone SADC rendent les discussions difficiles dans cette région. De plus, les positions et les intérêts de l’Afrique du Sud ne coïncident pas avec ceux de pays comme le Botswana, le Lesotho, le Mozambique et le Swaziland qui se disent prêts à faire avancer les discussions sur les services et l’investissement. A cela s’ajoute aussi les divergences sur la clause NPF, les taxes à l’exportation et le texte de l’accord, en particulier les parties relatives à la définition des parties et la clause de gel des tarifs.

Les deux parties avaient convenu de se retrouver au mois de février 2012 pour la poursuite des négociations.

Sources:

EPA Update, GREAT Insights, Volume 1, Issue 1. ECDPM, January-February 2012

Factsheet on the interim EPAs, European Commission. Last update: 24 février 2012

Overview of EPA: state of play, European Commission. Last update: January 3 2012

Un récent rapport de la Banque mondiale souligne d’ailleurs clairement le potentiel économique important du commerce intra-régional, et déplore également les pertes subies par le continent du fait des nombreuses barrières commerciales qui le fragmentent. Ce rapport intitulé La défragmentation de l’Afrique : approfondissement de l’intégration du commerce régional des biens et services met en lumière les milliards de dollars que coûte chaque année la fragmentation régionale au continent.

Conscients de cette situation, les dirigeants africains ont donc décidé, lors du sommet de l’UA, de la mise en place d’une zone de libre-échange à l’échelle du continent à l’horizon 2017. Un objectif que certains chefs d’Etat ont toutefois traité avec beaucoup de réserve ; à la lumière des graves défis qui entravent le développement du commerce intra-africain aujourd’hui, certains doutent en effet du réalisme d’un tel engagement.

La faiblesse du volume du commerce intra-africain reflète parfaitement le chemin qu’il reste à parcourir. Aujourd’hui, seulement 12% du commerce total en Afrique est intra-africain, alors que la part atteint 40% en Amérique du Nord et même 60% entre les pays européens.

Un plan d’action ambitieux

Le sommet a adopté un ambitieux plan d’action que l’UA compte dérouler, avec l’appui des communautés économiques régionales (CER) et des Etats. Ce plan s’appuie sur 4 principaux pôles: une politique commerciale au niveau continental, la facilitation du commerce, le renforcement des capacités de production et les infrastructures.

1)       Politique commerciale: L’objectif principal serait d’arriver à mettre en place des politiques commerciales cohérentes et efficientes au niveau national, régional et continental, ainsi qu’un mécanisme de suivi de ces politiques.   Cet objectif se décline à travers les actions suivantes :

-          l’intégration des échanges intra-africains dans les stratégies commerciales et de développement nationaux;

-          le renforcement du rôle du secteur privé, du secteur privé informel et des femmes dans la formulation des politiques commerciales;

-          encourager la croissance des échanges intracommunautaires dans les produits alimentaires;

-          la prise d’engagements clairs pour libéraliser les échanges liés au secteur de services;

-          harmonisation des règles d’origine et simplification des régimes commerciaux

-          promotion des concepts « acheté en Afrique » et « fabriqué en Afrique »

2 )  Facilitation du commerce : l’objectif est de réduire de 50% le temps requis pour déplacer les marchandises d’un point A à un point B, ce qui facilitera le mouvement des marchandises sur le continent. L’objectif requiert les actions suivantes :

-          réduire les barrages routiers

-          harmoniser et simplifier les procédures douanières et de transit ainsi que les documents et les réglementations

-          l’établissement et l’opérationnalisation d’un seul poste de contrôle aux frontières

-          une gestion intégrée des frontières

3 )  Renforcement des capacités de production: l’objectif à ce niveau est de créer des chaînes de valeur régionales et continentales qui permettront d’accroître la production locale et le commerce des marchandises produites en Afrique. Les actions à mettre en œuvre sont :

-          la priorisation et l’implantation de programmes et de plans d’actions continentaux tels que le plan d’action pour l’accélération du développement industriel en Afrique (Aida);

-          l’établissement, l’intégration et l’interconnexion des systèmes d’informations commerciales dans le continent;

-          encourager les investissements à travers des cadres concertés afin de favoriser la constitution de grandes entreprises;

-          l’établissement de centres d’excellence régionaux pour le développement technologique.

4 )  Développement des infrastructures liées au commerce. L’objectif ici est le développement de produits innovants, des mécanismes juridiques, financiers et autres pour développer des projets infrastructurels inter-Etats. Les actions à mettre en œuvre à court et moyen termes sont :

-          la mise en œuvre du programme de l’UA pour les infrastructures de développement en Afrique;

-          la mobilisation des ressources pour des projets d’infrastructures impliquant plusieurs pays;

-          la mise en place de projets d’infrastructures de haute qualité ;

-          la mise en place d’un environnement favorable pour la participation du secteur privé à la réalisation des infrastructures.

Le développement des infrastructures: enjeux vitaux

Selon le premier ministre éthiopien Meles Zenawi, «le renforcement du commerce africain est une volonté que nous partageons à 100%, mais, il ne suffit pas d’ajouter une nouvelle couche institutionnelle à celle qui existe déjà pour régler nos difficultés à assurer des échanges commerciaux entre nous.» Il a ainsi plaidé pour des solutions réalistes pour faire face aux difficultés du commerce intra-africain, appelant notamment à résoudre les problèmes centraux, tels que la faiblesse des infrastructures transnationales ou le manque de financement des échanges commerciaux. Zenawi s’est notamment réjoui de l’avancement de certains projets d’infrastructures, tels que la construction de route entre l’Ethiopie et le Kenya, la mise en place d’une interconnexion électrique entre Djibouti et l’Ethiopie et la connexion ferroviaire entre le Kenya et l’Ethiopie. « C’est à travers des projets concrets d’intégration régionale comme ceux-là que nous allons renforcer le commerce intra-africain », a-t-il conclu.

Dans cette perspective, le chef d’Etat sud-africain, Jacob Zuma, n’a pas manqué de présenter à ses homologues du comité d’orientation du nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD) un état des lieux de l’Initiative présidentielle pour la promotion des infrastructures (IPPI), qui comprend sept projets régionaux d’infrastructures. Lancée par l’Union africaine et l’Agence de planification et de coordination du (APCN), l’IPPI prévoit, notamment, la construction d’une autoroute transsaharienne reliant, sur une longueur de près de 8.715 km, Dakar à Djibouti en passant par le Sénégal, le Mali, le Burkina Faso, le Niger, le Nigeria, le Cameroun, le Tchad, le Soudan, l’Ethiopie et Djibouti. L’initiative envisage également la construction du tronçon routier entre Assamaka, en Algérie, et Arlit, au Niger, ainsi que la pose d’un câble de fibre optique terrestre entre le Nigeria et l’Algérie. Il a également présenté à ses pairs le plan à moyen et long termes de renforcement de l’intégration régionale au niveau de la communauté d’Afrique de l’Est (CAE), prévoyant notamment une plus grande fluidité dans la circulation des biens et des personnes, qui selon lui est la seule voie possible pour le renforcement du commerce intra-africain.

L’Algérie, par la voie de son représentant, a également souligné la volonté de son pays de renforcer ses relations économiques et commerciales avec les autres pays africains; M. Ahmed Ouyahia a ainsi, après avoir déploré le manque d’infrastructures dans les pays africains qui entrave l’investissement, la production et la concurrence, soutenu le plan commun de développement du commerce intra-africain proposé par l’UA et le NEPAD en vue d’accélérer la mise en place de réseaux régionaux de transport et de communication.

Pour sa part, le président tanzanien Jakaya Kikwete a expliqué que l’avenir de cette zone de libre-échange continental repose sur la mise en place d’un marché commun ouvert sur l’ensemble du continent, du Caire jusqu’au Cap.

Selon Obiageli Ezekwesili, vice-président de la Banque mondiale, si le continent parvient à réaliser ses objectifs de relance du commerce intra-africain, l’impact négatif de la crise de la zone euro sur la croissance économique de l’Afrique pourrait être atténué.

La Chine décidée à soutenir l’intégration africaine

Jia Qinglin, président du comité national de la conférence consultative politique du peuple chinois, a saisi l’occasion de sa présence lors du sommet pour saluer la pertinence du thème soulevé par les membres de l’UA, qui selon lui revêt une importance particulière dans le cadre d’une situation économique mondiale complexe et difficile. « Une intégration économique régionale renforcée aidera l’Afrique à mieux affronter les risques économiques extérieurs. Nous espérons du fond du cœur que ce Sommet aboutira à des résultats positifs sur ce sujet, » a-t-il déclaré. Il a ainsi appelé l’UA et les pays africains à prendre des engagements forts en faveur de l’intégration africaine et de la construction d’infrastructures transnationales et interrégionales en Afrique.

La présence de la Chine et son engagement pour bâtir un partenariat durable avec le continent se matérialisé dans le nouveau siège de l’UA, qu’elle a entièrement et exclusivement financé et qui a été inauguré à l’occasion de ce sommet. Celui-ci était donc l’occasion pour Jia Qinglin de rappeler l’engagement de la Chine au sein de l’Afrique, déclarant : «ce gigantesque complexe en dit long sur notre amitié envers les peuples africains et porte témoignage de notre entière détermination à aider l’Afrique dans son développement.» Satisfait de ce geste du géant asiatique, le sommet a adopté une motion de remerciement et de gratitude proposée par le président équato-guinéen Teodoro Obiang Nguema, président en exercice de l’UA.

Sources :

L’Union africain envisage un bloc commercial, Magharebia.com, 2 février 2012.

African Union Aims for Continental Free Trade Area by 2017, Bridges Weekly, Vol. 16, No. 4, 1er février 2012

L’Afrique perd des milliards de dollars en revenus commerciaux potentiels, Banque mondiale, 7 février 2012

Cette réunion, comme l’a rappelé Saliou TIEMTORE, directeur par intérim des douanes de la CEDEAO, revêt une importance capitale, en ce sens qu’elle prend place à la suite du comité ministériel de suivi (CMS) de l’accord de partenariat économique (APE) entre l’Afrique de l’Ouest et l’Union Européenne, qui s’est tenu dans la capitale Ghanéenne du 28 au 30 novembre 2011. Cette réunion s’était penchée sur, d’une part, l’état d’avancement des travaux techniques relatifs à la nomenclature tarifaire et statistique, et d’autre part sur l’état d’avancement du TEC à proprement parler et de la mise en œuvre des mesures d’accompagnement.

Sur l’état d’avancement des travaux techniques relatifs à la nomenclature, le comité conjoint a rappelé et fait le point sur la mise en œuvre des recommandations formulées lors de la précédente réunion du comité conjoint de gestion du TEC. Pour rappel, les principales recommandations étaient les suivantes : recrutement de personnel douanier dans les deux commissions, traitement tarifaire du riz, traitement de la question relative à la prise en charge des amendements du TEC UEMOA. Pour ce qui concerne le recrutement, il a été annoncé que le processus est en cours au sein de la commission de l’UEMOA mais gelé au sein de la commission de la CEDEAO. Sur les questions relatives aux médicaments, au riz aux sacs de jute et au fils de machine, les délégués ont été informés que les travaux sont en cours au niveau des deux commissions.

Une feuille de route pour finaliser le TEC en 2012

A l’issue de toutes les présentations, une feuille de route à été proposée et validée par les deux commissions; celle-ci indique la voix à suivre pour la finalisation du TEC CEDEAO avant juin 2012. Celle-ci prévoit la réalisation d’un certain nombre de chantiers, parmi lesquels: la finalisation d’ici février 2012 de l’étude sur l’accompagnement et les mesures de sauvegarde, l’adoption des propositions de l’accord qui sera soumis à la prochaine réunion du comité conjoint ainsi que la soumission à l’OMD (l’organisation mondiale des douanes) de la nomenclature tarifaire et statistique basé sur la version 2012 du Système harmonisé de désignation et de codification des marchandises (SH 2012).

Le comité a également décidé de procéder d’ici la fin avril 2012 à la transposition des taux des droits du TEC du SH 7 à SH 12.

Il faut rappeler que l’adoption de cet important instrument de politique commerciale qu’est le TEC constitue une importante avancée dans la création d’une union douanière dans le programme d’intégration de la CEDEAO. Aussi, dans le cadre des négociations APE, l’offre d’accès au marché devrait s’adosser sur un TEC pertinent qui protège de façon efficiente les produits et secteurs sensible de l’agriculture.

L’impact sur les négociations

La finalisation d’un tarif extérieur commun a été l’une des conditions préalables à la conclusion et à la signature d’un APE entre la CEDEAO et l’UE. La question qui se pose dès lors est de savoir quel impact aura la finalisation de cet instrument commercial sur le cours des négociations. En effet, il faut remarquer que si la CEDEAO a introduit dans la nomenclature du TEC une 5ème bande de tarification, elle cherche à protéger d’avantage l’économie régionale et certaines filières; cela dit, le TEC n’est pas une fin en soi, ce n’est qu’un instrument politique à coté d’autres. Par souci de cohérence, certains observateurs et acteurs ont recommandé de finaliser tous les chantiers qui étaient engagés avant d’envisager une conclusion d’un accord avec l’UE. Ces chantiers sont entre autres, le PAPED - ou programme de l’APE pour le développement -  dont le financement semble poser problème, ainsi que l’offre d’accès au marché, qui doit faire l’objet d’étude, comme l’avait recommandé le derniers CMS (comité ministériel de suivi). Pour résumer, seule une réelle volonté politique peut faire avancer les négociations APE avec l’UE, qui semblent aujourd’hui être dans l’impasse.

Synthèse ENDA

Source :

11ème réunion du comité conjoint CEDEAO-UEMOA de gestion du tarif extérieur commun, CEDEAO. 5 décembre 2011