EclairageVolume 10Number 1 • February 2011

La réforme de la Politique Agricole Commune en 2013: Quels enjeux pour les pays en voie de développement ?


Une analyse de la communication de la Commission européenne de novembre 2010

by Alan Matthews

Discuss this articleShare your views with other visitors, and read what they have to say

La réforme de la Politique Agricole Commune en 2013: Quels enjeux pour les pays en voie de développement ?

Une analyse de la communication de la Commission européenne de novembre 2010

Alan Matthews

L’Union européenne (UE) est sur le point d’entamer une nouvelle réforme de sa très controversée Politique Agricole Commune (PAC), une réforme devant entrer en vigueur à partir du 1er janvier 2014. La Commission européenne (CE) a récemment publié un document de consultation présentant une série d’options concernant cette réforme[1]. Cet article[2] se penche sur les répercussions que pourraient avoir ces réformes sur les exportateurs des pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP).

Cette communication fait suite à une série de réformes de la PAC remontant jusqu’en 1992.  Les prix de soutien administratif ont été réduits, les prix d’intervention (ou prix de référence) ont chuté, et les dépenses de restitutions à l’exportation ont considérablement baissé. Les agriculteurs ont été indemnisés de la réduction des prix de soutien par le biais de paiements directs accrus. Il s’agissait à l’origine de paiements couplés à la production, bien qu’associés à des plafonds de production comprenant les quotas laitiers et les quotas sur le sucre. Mais depuis la réforme dite de Fischler mise en œuvre dans la cadre de la révision à mi-parcours de la PAC de 2005, la plus grande partie de ces paiements directs sont désormais découplés de la production.

Les implications politiques

Un certain nombre de facteurs contribuent à faire de la réforme de la PAC un sujet politiquement  sensible. En premier lieu, les plafonds de dépenses actuels de la PAC seront maintenus jusqu’à fin 2013. Les plafonds de dépenses futurs devront être négociés dans le cadre du prochain budget à moyen terme de l’UE. Des négociations sont en cours pour plaider la cause d’un budget conséquent en faveur de la PAC dans le prochain cadre budgétaire. Les dépenses agricoles de l’UE sont de plus en plus critiquées comme étant trop dispersées, non ciblées et difficiles à justifier par des critères rationnels.

En second lieu, la réforme envisagée doit s’attaquer à l’héritage des élargissements successifs de  2004 et 2007 ayant vu 12 pays d’Europe centrale et d’Europe de l’Est rejoindre l’UE et devenir de ce fait éligibles au soutien de la PAC. Leur taux de soutien à l’hectare s’avère beaucoup plus bas que ceux des anciens États membres. Il est certain que la prochaine réforme de la PAC se traduira entre autres par une plus grande équité dans la répartition des paiements directs entre États membres.

En troisième lieu, la réforme a vocation à s’attaquer aux nouveaux défis auxquels l’agriculture européenne fait face. Les agriculteurs doivent à l’avenir s’attendre à une plus grande volatilité des prix, et risquent d’avoir besoin d’aide pour y faire face, sans pour autant revenir à l’époque des marchés complètement administrés. L’agriculture aura également besoin d’aide pour atteindre les objectifs ambitieux de l’UE en matière d’énergie et de changement climatique. L’agriculture est aussi censée contribuer à l’équilibre territorial et à la cohésion sociale, notamment dans les nouveaux États membres au sein desquels l’agriculture représente encore une part importante des emplois et de l’activité économique.

Les instruments de la PAC après 2013

En tant que document de consultation, la communication de la Commission propose trois voies de réforme. La première option consisterait à maintenir le statu quo, à l’exception d’une modification de la répartition des paiements directs entre États membres. La deuxième option, largement considérée comme ayant la préférence de la Commission, propose un meilleur ciblage des paiements directs, ainsi qu’un élargissement de l’éventail des mesures de développement rural, incluant, par exemple, des instruments de gestion des risques et d’atténuation du changement climatique. La troisième option constitue une réforme plus radicale de la PAC, fortement axée sur des objectifs de protection de l’environnement et de prévention du changement climatique, et s’éloignant progressivement du soutien au revenu et de la plupart des mesures de marché.

Chacune de ces options sera examinée de manière plus approfondie dans l’analyse d’impact devant accompagner les propositions législatives de la Commission prévues pour le mois de juillet de cette année.

Les paiements directs

Les trois options reconnaissent que la répartition actuelle des paiements directs entre États membres n’est plus défendable, et qu’elle doit être remplacée par une distribution plus équitable qui pourrait tenir compte de critères à la fois économiques et environnementaux. La communication reste cependant muette sur la formule à utiliser pour aboutir à cette répartition plus équitable. Le résultat final sera probablement un compromis politique qui verra néanmoins un transfert des paiements des agriculteurs des anciens États membres  vers ceux des nouveaux États membres.

La réforme la plus importante concerne la proposition visant  à mieux  cibler  les paiements directs en fonction de critères environnementaux. Le soutien d’un revenu de base serait apporté sous la forme d’un paiement direct découplé identique pour tous les agriculteurs d’une région ou d’un État membre, basé sur le respect de différents critères d’éligibilité croisés. Ces paiements seraient plafonnés pour en améliorer la répartition entre agriculteurs. Un nouveau régime de soutien pour les petits exploitants agricoles, avec des conditions d’éligibilité plus simples, serait introduit pour remplacer le régime standard de soutien au revenu de base pour les plus petites exploitations.

Il serait en outre demandé aux États membres de mettre en place un régime de paiements directs « verts » axés sur des mesures environnementales applicables à l’ensemble du territoire de l’UE, et versés à tous les agriculteurs respectant les critères correspondants. Les actions portant sur les objectifs politiques en matière de climat et d’environnement seraient prioritaires. Sont par exemple cités les pâturages permanents, la couverture végétale, la rotation des cultures et la jachère écologique.

Un troisième volet de ces paiements directs serait un soutien supplémentaire au revenu pour les agriculteurs situés dans des zones de contraintes naturelles spécifiques. Dans le cadre de ses mesures de développement rural, l’UE effectue déjà des paiements en faveur des agriculteurs des zones les moins favorisées, définies comme les zones montagneuses ou figurant d’autres handicaps naturels.

Les États membres auraient également l’autorisation de maintenir un régime limité de paiements directs couplés en vue du maintien de certains types d’activités agricoles d‘importance particulière dans certaines régions pour des raisons économiques et/ou sociales. Ceux-ci seraient limités à l’élevage  extensif et resteraient soumis au plafond de l’UE sur les paiements couplés de la boîte orange de l’OMC.

Les instruments de gestion des marchés

La communication ne présente pas de changement dans la structure des outils de gestion des marchés. Ces outils comprennent les interventions de type « filet de sécurité », le recours au stockage privé et l’utilisation de clauses de perturbations pour faire face aux périodes de crises des cours. Une boîte à outils pour la gestion des risques est proposée pour répondre à la fois aux risques sur la production et sur le revenu, incluant par exemple un nouvel outil de stabilisation des revenus compatible avec la boîte verte de l’OMC ainsi qu’un soutien des régimes d’assurance et des fonds mutualistes. La décision antérieure de supprimer progressivement les quotas laitiers après 2015 est confirmée. Un sort similaire attend les quotas dans les secteurs du sucre et de l’isoglucose, qui devraient également disparaître en 2015.

Le développement rural

Peu de changements sont prévus en matière de politique de développement rural, bien que  l’accent  devrait  davantage  être mis sur l’innovation, l’environnement et le changement climatique.  Un écho est fait aux critiques portant sur la valeur de certaines dépenses de développement rural à travers un suivi plus amplement axé sur les résultats et la possibilité d’une réserve liée à la performance. En ce qui concerne les paiements directs, il sera nécessaire de parvenir à une répartition acceptable, basée sur des critères objectifs, pour l’allocation du budget de développement rural entre les différents États membres.

Les conséquences probables pour les pays en voie de développement

La prochaine réforme de la PAC sera très controversée au plan politique, car elle aura une incidence sur la répartition des paiements (qu’il s’agisse des paiements directs ou de ceux liés au développement rural) entre États membres. Les questions importantes pour les pays tiers sont les modifications proposées concernant les instruments de gestion des marchés, ainsi que l’ampleur et la structure des paiements directs, y compris ceux affectés au développement rural..

Pourtant, les propositions de réforme de la PAC de l’après-2013 ont pour objectif de renforcer la légitimité des paiements directs, et donc d’appuyer l’idée d’une enveloppe budgétaire importante pour la PAC dans le prochain cadre budgétaire de l’UE. La communication de la Commission n’évoque que très peu les questions de gestion des marchés et d’accès aux marchés. Il n’est pas sûr par exemple que l’UE entende supprimer ses subventions à l’exportation après 2013. La Commission considère que cela fait partie intégrante des négociations du cycle de Doha, devant attendre, tout comme l’amélioration de l’accès aux marchés, un aboutissement réussi de celui-ci.

Certaines améliorations concernant l’accès aux marchés se sont néanmoins produites en raison de changements unilatéraux dans la politique commerciale (et non agricole) de l’UE[3] .

La principale action sera l’élimination des quotas sur la production laitière après 2015, qui se traduira par une production accrue de produits laitiers et une baisse des prix au sein de l’UE. Cela aura tendance à maintenir les cours mondiaux des produits laitiers en-dessous du niveau qu’ils auraient pu atteindre dans le cas contraire. Les tendances récentes de la production laitière au sein de l’UE indiquent que les quotas ne sont plus une réelle contrainte sur les volumes produits dans un nombre croissant d’États membres. L’élimination possible après 2015 des quotas sur le sucre doit également rester à l’esprit, compte-tenu de ses ramifications plus importantes pour les pays en voie de développement qu’ils soient exportateurs ou importateurs.

De nombreux pays en voie de développement ont exprimé la crainte que l’ampleur des paiements  directs en faveur des agriculteurs de l’UE, y compris les paiements découplés de soutien aux revenus, pourrait avoir pour conséquence des effets de distorsion sur le commerce non négligeables et donc contraires aux exigences d’éligibilité de la boîte verte dans le cadre des règles de l’OMC. Les chiffres de l’UE montrent que le total des subventions et paiements directs représente 28% du revenu agricole net et 40% [4]respectivement pour les 27 de l’UE, indiquant qu’une grande partie de la production agricole de l’UE  ne serait pas viable économiquement en l’absence de ces aides.

La réforme proposée devrait modifier à la fois la structure et l’ampleur des dépenses entrant dans le cadre de la boîte verte. Le ciblage et l’écologisation des paiements directs pourraient transférer les paiements directs vers des programmes d’assistance régionale et environnementale.  Bien que la classification des paiements directs remaniés à l’OMC reste incertaine tant que les détails précis n’en sont pas déterminés, l’ajout de conditions supplémentaires ou un meilleur ciblage pour le versement des paiements directs en réduiront toujours - en principe - leurs impacts en termes de distorsion des échanges commerciaux.

Conclusion

Beaucoup de choses peuvent encore changer en parallèle des consultations sur ces propositions. Il s’agira de la première réforme de la PAC dans laquelle le Parlement européen pèsera d’un poids égal à celui du Conseil des ministres sur le résultat final du fait de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne. Il est encore difficile de savoir dans quelle mesure l’implication du Parlement est susceptible d’influer sur l’issue des débats. Il semble cependant clair que les négociations seront extrêmement difficiles, il ne serait donc pas étonnant qu’un accord ne soit pas encore trouvé d’i ci dix-huit mois

Auteur

Le professeur Alan Matthews est professeur honoraire de politique agricole européenne au Trinity College de Dublin en Irlande.

Notes

[1] Cet article s’inspire d’un rapport intitulé « How Might the EU’s Common Agricultural Policy Affect Trade and Development After 2013?  An Analysis of the European Commission’s  November 2010 Communication »  publié par ICTSD. L’auteur remercie Irish Aid et le Fonds Marshall allemand des Etats-Unis pour leur soutien dans la réalisation de ce document, mais ces organisations n’ont aucune part dans les opinions qui y sont exprimées. Le document est disponible sur : http://ictsd.org/i/publications/97803/

[2] Commission des communautés européennes, “La PAC à l’horizon 2020 : Alimentation, ressources naturelles et territoire - relever les défis de l’avenir”, COM (2010) 672/5, Bruxelles.

[3] Le degré supplémentaire d’accès aux marchés accordé aux exportations agro-alimentaires dans le cadre des accords de libre-échange bilatéraux reste limité, bien que des améliorations significatives de l’accès aux marchés de l’UE se soient déjà produites depuis le début des négociations du cycle de Doha. Toute l’Afrique sub-saharienne (à l’exception de l’Afrique du Sud) peut désormais bénéficier d’un accès potentiel sans restriction au marché agro-alimentaire de l’UE, et certains de ces exportateurs bénéficient de la rente de situation créée sur le marché de l’UE par la protection contre les pays exportateurs tiers.

[4] Commission européenne - DG Agriculture et développement rural (moyennes de 2007 à 2009)

Add a comment

Enter your details and a comment below, then click Submit Comment. We’ll review and publish the best comments.

required

required

optional