PuentesVolumen 12Número 1 • marzo de 2011

Seguridad alimentaria, volatilidad de precios y comercio: algunas reflexiones para los países en desarrollo


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Eugenio Díaz-Bonilla* y Juan Francisco Ron**

La seguridad alimentaria ha sido un tema recurrente en las discusiones sobre el desarrollo. Este artículo resume un trabajo más detallado publicado por ICTSD sobre este tema[1].

Agricultura y desarrollo de estrategias para la reducción de la pobreza y mejora en la seguridad alimentaria

La importancia de la agricultura en los países en desarrollo de ingresos más bajos se debe al enorme porcentaje de familias que trabajan en ese sector, así como a los efectos multiplicadores positivos de la agricultura para el resto de la economía. Si bien una estrategia basada en el apoyo a los productores agrícolas es apropiada en muchos países en desarrollo, también es importante considerar el destino de los consumidores pobres, tanto rurales como urbanos, quienes son afectados sufren por el hambre y la desnutrición. Los hogares pobres gastan hasta un 70% de sus ingresos en alimentos. Trabajadores rurales sin tierra, hogares urbanos pobres y pequeños campesinos suelen ser compradores netos de alimentos; incluso hasta puede hablarse de un desplazamiento de la pobreza rural en varios países en desarrollo hacia los centros urbanos.

Por lo anterior existe un dilema de política entre altos precios de los alimentos que, ceteris paribus, benefician a los productores y bajos precios de alimentos que ayudan a los consumidores pobres. El mejor enfoque frente a esta disyuntiva es mantener un sistema razonable y neutral de incentivos de precios y, al mismo tiempo, promover la inversión en el sector agrícola y áreas rurales, generando empleo y oportunidades para los pobres.

Políticas comerciales en los países desarrollados

a) Aspectos económicos

En general, la hipótesis más aceptada es que la reducción o eliminación de los subsidios internos o a las exportaciones, y de las barreras de acceso al mercado son buenas para la seguridad alimentaria en los países en desarrollo. En ese sentido, la reducción o eliminación de la protección y los subsidios en los países industrializados en las negociaciones de la OMC sería un paso adecuado.

b) Regulaciones de la OMC en el marco del Acuerdo sobre Agricultura (AA) y propuestas de Doha

Las críticas al Acuerdo sobre Agricultura (AA) son que no mejoró el acceso al mercado de los países industrializados, y por el contrario mantuvo una gran flexibilidad para los países industrializados en el apoyo de su propia producción a través de las diferentes formas de ayuda interna y subsidios a las exportaciones agrícolas.

El proyecto de Modalidades de 2008 muestra avances en varios de estos temas:

  • En general, los subsidios internos que distorsionan el comercio (Medida Global de Ayuda (ámbar) + de minimis + caja azul) se reducirían algo más, y se le pondría un techo a la ayuda por producto de la caja ámbar. Las disposiciones de la caja verde, en particular las que conciernen al apoyo de los ingresos, se han reforzado para asegurar que no estén ligadas a los niveles de producción; también hay normas más estrictas para la supervisión y vigilancia.
  • En acceso a los mercados, los aranceles se reducirían de acuerdo a una fórmula que impone mayores recortes en los aranceles más elevados. La salvaguardia especial (SE) se eliminará en siete años. La progresividad arancelaria también se redujo, y los aranceles y contingentes arancelarios deberán simplificarse, y su administración será objeto de un mejor seguimiento. La liberalización de productos tropicales también se acelerará. Los países menos adelantados (PMA) tendrían acceso a los mercados libre de derechos y de contingentes para al menos el 97% de sus productos.
  • Los subsidios a las exportaciones en los países industrializados serían eliminados en un período de transición de cinco años (la mitad de la eliminación ocurriría al final del segundo año). Además, existen disposiciones más estrictas sobre créditos a la exportación, garantías y seguros, ayuda alimentaria internacional y exportaciones de empresas comerciales de propiedad estatal.

Lamentablemente, el proyecto de modalidades todavía mantiene importantes niveles de apoyo interno distorsionantes en los países industrializados y deja abierta varias posibilidades que pueden comprometer el acceso a los mercados para los países en desarrollo (por ejemplo,  los productos sensibles).

Políticas comerciales en los países en desarrollo

a) Aspectos económicos

Algunos argumentan que políticas de mayor protección agrícola son más fácil de implementar en los países pobres y que, a diferencia de otras intervenciones, no requieren fondos. Sin embargo, este argumento no tiene en cuenta que la protección le cuesta dinero a alguien: la protección en frontera actúa como un impuesto regresivo sobre los alimentos (lo que afecta a los consumidores más pobres) y en su mayoría es recaudado privadamente (favoreciendo especialmente a los productores agrícolas más grandes).

Además, la protección comercial para cualquier sector por lo general implica efectos negativos sobre el empleo y la producción de otros sectores económicos, e incluso puede afectar los costos y la competitividad en sectores cuyos insumos son productos agrícolas. Por otra parte, los mayores costos de alimentos pueden conducir a salarios más altos. Por último, la protección puede llevar a que el tipo de cambio real se aprecie, situación que afecta a los bienes comerciables, que se vuelven menos competitivos a nivel internacional.

Las intervenciones permitidas por el AA sin restricciones, tales como investigación, extensión, infraestructura y riego, sólo por nombrar algunos ejemplos, constituyen las bases reales para aumentar la producción, la productividad y la competitividad.  Claro está, hay que sumarlos a políticas adecuadas e inversiones que ayuden directamente a los más pobres y vulnerables en lugar de proteger y subsidiar cultivos en general.

b) Regulaciones de la OMC

El Acuerdo sobre Agricultura no parece limitar las posibilidades de implementar políticas efectivas en los países en desarrollo para abordar los problemas de pobreza y seguridad alimentaria. El proyecto de Modalidades de 2008, a su vez, parece ampliar las opciones de política para estos países. Dentro de las opciones de política en el marco del Acuerdo y el proyecto de Modalidades se incluyen las siguientes:

-   Inventarios de seguridad alimentaria. El instrumento más obvio disponible en el Acuerdo sobre Agricultura es la utilización de los inventarios por razones de seguridad alimentaria. El proyecto de Modalidades sugiere mayor flexibilidad para la creación y administración de estos inventarios.

-    Ayuda alimentaria interna. Un segundo instrumento para la seguridad alimentaria, que también forma parte de medidas de caja verde, es la ayuda alimentaria interna. Al igual que en otros casos, el problema no son las restricciones legales en el marco del AA, sino más bien la forma de diseñar y financiar adecuadamente las intervenciones en nutrición para la población.

-    Apoyo a los productores pobres y producción para la seguridad alimentaria. El AA permite una gran libertad en las políticas de ayuda interna para los países en desarrollo tales como: medidas de caja verde, azul, las exenciones de minimis, y el hecho de que la Medida Global de Ayuda (MGA) no tiene límite específico de productos. Otro factor es que los PMA están completamente exentos de cualquier reducción en la ayuda interna.

El proyecto de Modalidades permite exenciones adicionales a las indicadas en la MGA para las políticas de ayuda interna cuando el objetivo sea “fomentar el desarrollo agrícola y rural”, puesto que se consideran que “son una parte integral de los programas de desarrollo de los países en desarrollo”. Así también, se permiten las subvenciones a la inversión destinadas a personas o productores de bajos recursos y para la erradicación de cultivos ilícitos de estupefacientes a través de la diversificación de cultivos.

Las modalidades incluyen flexibilidad adicional en la caja verde relacionada con pagos en: a) alivio y atención de desastres naturales, b) desarrollo regional, y c) en algunas circunstancias, arreglos para fijar el año de referencia. En cuanto a ayuda interna, los PMA están exentos de disciplinas (cajas ámbar y azul) y los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios, los países de reciente adhesión,  así como las economías pequeñas y vulnerables han reducido los compromisos y han obtenido más flexibilidad que el promedio de los países en desarrollo.

-    Acceso a los mercados, medidas de defensa comercial para la seguridad alimentaria y la salvaguardia especial (SE). Las restricciones del artículo 13 del AA (conocida como la “cláusula de paz”) concluyó en 2003, y por lo tanto, los países en desarrollo pueden recurrir a medidas comerciales correctivas en el marco del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (ASMC).

Las Modalidades del proyecto de 2008 eliminarían la SE y consideran la creación de un nuevo mecanismo de salvaguardia especial (MSE). Este tema fue muy controvertido en las negociaciones y ha seguido siendo un punto de debate a resolver desde entonces. Hasta ahora las diferentes opciones no parecen haber logrado el equilibrio necesario, no sólo entre los importadores y exportadores, sino, especialmente, entre los pequeños agricultores y consumidores pobres de los países que podrían aplicar el mecanismo de salvaguardia especial.

-    Volatilidad, estabilización de precios y ayuda alimentaria. Los precios pico de 2007/2008 revivieron la atención sobre las medidas de política comercial necesarias para moderar la volatilidad en los precios de los alimentos. Lo primero es reconocer que las medidas adoptadas por los países para tratar de reducir la volatilidad de los precios en sus mercados nacionales pueden exacerbar la volatilidad de los precios en los mercados mundiales, ya que se transfieren a éstos últimos los ajustes en precios y cantidades desde los mercados nacionales.

Tres de las cuatro medidas utilizadas por los países durante la crisis de precios de los alimentos (importaciones anticipadas, reducción de los aranceles de importación y el aumento de impuestos a la exportación) no tienen disciplinas en el marco del Acuerdo sobre Agricultura. Sólo las prohibiciones y restricciones a la exportación tienen algunas disciplinas relativamente débiles (artículo 12 del AA). En 2008, el proyecto de Modalidades reforzó algo las disciplinas ya que las prohibiciones a la exportación existentes se eliminarían al final del primer año de implementación del acuerdo, y  las prohibiciones de nuevas exportaciones o restricciones no podrían ser mayores de 12 meses, y solamente excederían 18 meses con el acuerdo de los Miembros importadores afectados.

Otras medidas en el marco del AA que pueden ayudar a compensar la volatilidad de los precios internos son, como se ha mencionado, las acciones de seguridad alimentaria y ayuda alimentaria interna. Los temas principales son, de nuevo, el diseño de estos sistemas y la disponibilidad de recursos fiscales que los países en desarrollo puedan destinar para esos fines.

En cuanto a la ayuda alimentaria internacional, una preocupación general es mantener un nivel adecuado de estas ayudas, evitando los ciclos que tiendan a reforzar, en lugar de contrarrestar, las situaciones de exceso de oferta y escasez. El AA exige que los Miembros de la OMC proporcionen ayuda alimentaria internacional no condicionada, directa o indirectamente, a las exportaciones comerciales de productos agrícolas; que lo hagan de manera que no desplacen la producción nacional de los países receptores; y que ofrezcan ayuda alimentaria “en la medida de lo posible en forma de donación total” o en condiciones favorables.

Conclusión

El impacto global del comercio agrícola y las políticas comerciales sobre seguridad alimentaria pueden variar significativamente. Varios puntos importantes deben tenerse en cuenta. En primer lugar, en la medida que la pobreza y el hambre se materializan a nivel de los hogares, el trato especial y diferenciado para los países en desarrollo en las negociaciones comerciales que se definen a nivel de país y/o de cultivo no atiende al centro del problema.

En segundo lugar, la protección que pueda ayudar a algunos pequeños productores puede afectar negativamente a los consumidores pobres en el mismo país. Una salida a este dilema de política es invertir en el sector agrícola, cuya expansión provocaría vínculos dinámicos, apoyando la producción y el empleo en otros sectores, mientras que una mayor productividad en la agricultura ayudaría a reducir los precios de los alimentos para los consumidores. Más en general, las políticas adecuadas para la seguridad alimentaria y la mitigación de la pobreza en los países en desarrollo deben considerar  no solamente los aspectos comerciales.

En tercer lugar, las políticas agrícolas relacionadas con el comercio no parecen estar limitadas en gran medida por el Acuerdo sobre Agricultura, e inclusive el Proyecto de Modalidades de 2008 añadiría más flexibilidad. Pero, también es cierto que el AA no impone límites significativos a las “malas” políticas comerciales (especialmente en los países industrializados) que pueden ser potencialmente perjudiciales para los países en desarrollo y para la seguridad alimentaria de la población pobre y vulnerable.

Por último, probablemente la limitante más grande para impulsar políticas efectivas sobre agricultura y seguridad alimentaria en los países en desarrollo resulte de las restricciones en las capacidades financieras, humanas e institucionales. Para los países en desarrollo, especialmente los más pobres, el poder ampliar las inversiones en el desarrollo rural, la mitigación de la pobreza, salud y nutrición, significaría obtener financiación adicional de las instituciones donantes, además de un compromiso político firme y la buena gobernanza en los países involucrados.

* Director Ejecutivo de Argentina y Haití en el Banco Inter-Americano de Desarrollo (BID).

**Juan Ron es Asistente de Investigación en la Oficina del Director Ejecutivo de Argentina y Haití en el mismo banco. Sus opiniones son estrictamente personales y no reflejan la posición del BID o de sus países miembros.

[1] Eugenio Diaz Bonilla and Juan Francisco Ron (2010). Food Security, Price Volatility and Trade. ICTSD Programme on Agricultural Trade and Sustainable Development, International Centre for Trade and Sustainable Development, Geneva, Switzerland. Disponible en http://ictsd.org/i/publications/97273/

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