PuentesVolumen 14Número 7 • noviembre de 2013

Política de biocombustibles, uso de recursos y emisiones de gases de efecto invernadero


by Seth Meyer, Josef Schmidhuber, Jesús Barreiro-Hurlé

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El año 2010 fue testigo de un fenómeno nuevo en la dinámica mundial de los biocombustibles: el comercio bilateral de bioetanol entre Brasil y Estados Unidos de América (EE.UU.), los más importantes productores, consumidores y comerciantes de etanol.

Si bien el etanol brasileño se produce principalmente a partir de caña de azúcar y el de EE.UU. se fabrica a partir de maíz, los dos productos son físicamente indistinguibles y mientras el comercio de etanol intraindustrial fue de poca importancia hasta fines de 2010, al año siguiente dicha relación aumentó considerablemente entre ambos países.

En este artículo nos preguntamos sobre las causas subyacentes y los costos económicos y ambientales asociados a este fenómeno y afirmamos que con las políticas actuales es probable que el comercio intraindustrial aumente a niveles insostenibles, incrementando los costos para los consumidores, así como las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI).[1]

Productos idénticos obtenidos a partir de procesos disímiles

El instrumento principal que se aplica actualmente en EE.UU. -de uso obligatorio- contiene elementos de la legislación ambiental y busca fomentar los procesos de producción sostenibles que reduzcan las emisiones de dióxido de carbono. Prácticamente todas las clasificaciones de biocombustibles se determinan sobre la base de las materias primas y los procesos de producción utilizados y no en función del producto final.

Esta política crea la posibilidad de obtener diferentes precios de biocombustibles al por mayor sobre la base de su clasificación y crea la posibilidad de arbitraje con países que cuenten con otros sistemas o no tengan sistema alguno de clasificación.

Demanda para el comercio intraindustrial de etanol entre EE.UU. y Brasil

El Segundo Estándar de Combustibles Renovables (RFS2) establecido en la Ley de Independencia Energética y de Seguridad de EE.UU. de 2007 diferenció aun más los tipos de biocombustibles y amplió los volúmenes requeridos. En la legislación se definen cuatro categorías de biocombustibles que no son excluyentes entre sí. En el caso del etanol, se crea una jerarquía entre el etanol producido a partir de maíz y el etanol fabricado a partir de caña de azúcar sobre la base de la clasificación en categorías cuando el producto físico es indistinguible.[2]

Al ser indistinguibles para los consumidores, los biocombustibles no pueden tener precios diferentes, por lo que los beneficios adicionales de los biocombustibles avanzados se traducen en incentivos de precios a través de un sistema de seguimiento electrónico rastreable de las obligaciones de cada categoría. El número de identificación renovable (RIN, por sus siglas en inglés) es lo que diferencia a los combustibles renovables en el mercado mayorista.

Potencial para un rápido crecimiento del comercio de biocombustibles

La Agencia de Protección Ambiental de EE.UU. (EPA, por sus siglas en inglés) se vio obligada a reducir significativamente el mandato de la categoría de biocombustibles celulósicos para 2010-2013, aunque decidió no modificar los mandatos de las categorías total y avanzada.

Un déficit de biocombustibles celulósicos, junto con la decisión de la EPA de mantener los mandatos de las otras dos categorías significó que la brecha para cumplir con el mandato de biocombustibles avanzados aumentará. A partir de 2011, se generó un déficit de biocombustibles avanzados que fue suplido con etanol de caña de azúcar. Esto provocó importaciones de etanol brasileño, lo que a la vez generó el aumento de las exportaciones de etanol estadounidense hacia Brasil, donde la producción nacional de etanol de caña de azúcar no era suficiente para cubrir la demanda interna.

La demanda de etanol y el límite de mezcla

Esta situación implica que EE.UU. podría llegar a importar hasta 15 millones de galones de etanol brasileño, sin embargo, la capacidad del mercado estadounidense para absorber esas cantidades es incierta.

Hasta hace poco, las tasas de mezcla de etanol en EE.UU. para los vehículos convencionales estaba fijada en 10% (E10) y aunque la flota de vehículos estadounidense podría usar una mezcla con 15% de etanol (E15), la distribución de E15 tampoco está exenta de dificultades.

La presencia del límite de mezcla también tendrá un impacto en el tipo de biocombustible que se utilice para cubrir la brecha de biocombustibles avanzados. El etanol importado tendrá que ser absorbido por la oferta de carburante. Esto causará que el exceso de producción de etanol de EE.UU. se dirija hacia el mercado de exportación.

El límite de mezcla también puede permitir que el biodiesel compita más eficazmente con el etanol de caña de azúcar importado para cubrir la brecha de biocombustibles avanzados o para eludir el problema del límite de mezcla. Los precios de biodiesel y los de sus RIN asociados pueden jugar un papel importante en la velocidad y el grado del comercio intraindustrial de etanol entre los países antes mencionados.

Es probable que la relación comercial entre estos fluctúe anualmente en función de los precios relativos de materias primas (azúcar y maíz), lo vinculante que sea el límite de mezcla, los costos de transporte y los precios del petróleo. Asimismo, cuanto más restrictiva sean las políticas en Brasil, en términos de requisitos de mezcla, mayor será el comercio intraindustrial.

Políticas de respuesta de Brasil

En respuesta al embargo petrolero de 1973, el incremento de los precios del petróleo y los bajos precios internacionales del azúcar, Brasil promovió el etanol interviniendo el mercado con mezclas mínimas de etanol en la gasolina y el estímulo de la venta de vehículos limpios a lo largo de la década de 1980.

A fines de 1990, los precios del etanol se habían liberalizado, junto con los mercados de la gasolina y el azúcar, aunque el etanol todavía tenía una ventaja fiscal en relación a la gasolina. En 2004 se disparó la venta de vehículos de combustible flexible (FFV, por sus siglas en inglés) cuando el gobierno de Brasil otorgó las mismas ventajas fiscales para estos y los vehículos limpios.

Actualmente, el etanol que entra en el mercado de los carburantes en Brasil se consume de dos formas: 1). como etanol puro (E100) por la antigua flota de vehículos limpios y; 2). mezclado con gasolina para la flota de FFV que domina actualmente el mercado.

Los porcentajes mínimos de mezcla apoyan el consumo de etanol, pero no discriminan entre materia prima y proceso de mezcla, por lo que proporcionan un mecanismo para impulsar el comercio intraindustrial.

Cruce con las políticas europeas

La evolución reciente de las políticas de la Unión Europea (UE) y los factores del mercado de carburantes también tienen potencial para impulsar la demanda de etanol en el futuro, aumentando el comercio de biocombustibles entre la UE, EE.UU. y Brasil.

El marco político de la UE para promover el uso de energías renovables en el sector del transporte data de 2003 (Directiva 2003/30/CE) y establece un objetivo no vinculante del 5,75% de penetración en el mercado de transporte de energía renovable hacia 2010. Dichos objetivos se extendieron hasta 2020, aumentando dicho umbral hasta el 10% con carácter vinculante como parte de las medidas del paquete sobre cambio climático y energía de 2009.

Dicho paquete también establece objetivos mínimos para los biocombustibles en materia de reducción de emisiones de GEI e incluye criterios de sostenibilidad y sistemas de verificación de sus objetivos de reducción.

La necesidad de tener en cuenta los requisitos de reducción de GEI abre la puerta a dos escenarios. Uno donde los ahorros potenciales incluyan los efectos de los cambios indirectos en el uso de suelo (ILUC, por sus siglas en inglés); y el otro donde el ahorro se defina solo a través de sus efectos directos. A fin de cumplir los objetivos europeos, la introducción del ILUC eliminaría la posibilidad de usar todas las materias primas para biodiesel tradicional. Tal escenario sugiere que la UE tendría que cambiar su patrón de consumo desde biodiesel a etanol y tendría que buscar materias primas que cumplieran con los requisitos de reducciones de GEI.

En la práctica, solo Brasil tiene el potencial de suministrar estas cantidades adicionales. Esto puede provocar que el país sudamericano asegure sus propios requisitos obligatorios de mezcla, estimulando sus propias necesidades de importación, las que solo podrían ser cubiertas, a su vez, por EE.UU.

La capacidad de la UE para cumplir con sus mandatos se verá afectada por las medidas anti-dumping implementadas sobre las importaciones de biodiesel de Argentina e Indonesia, así como sobre las importaciones de etanol de EE.UU. A corto plazo, estas medidas aumentarán el costo que soportan los consumidores. Cabe la posibilidad de que los volúmenes que importa la UE se desvíen hacia EE.UU., desplazando la producción doméstica.

Las medidas anti-dumping sobre el etanol estadounidense también limitan las opciones de la UE para alcanzar sus mandatos mediante la inclusión de etanol en el mercado de gasolina. Esta situación implica que Brasil sería la primera alternativa para el bloque europeo, aun cuando la política de biocombustibles en EE.UU. parece estar cambiando hacia un entorno donde los excedentes exportables serían mayores. Sin embargo, dichos excedentes no son lo suficientemente importantes como para compensar el impacto de las medidas anti-dumping. Lo anterior no hace más que alterar aun más las dinámicas de comercio internacional de los biocombustibles.

Efectos intraindustriales y soluciones políticas

Si bien el cruce de las políticas de biocombustibles brasileña y estadounidense proporcionan la condición necesaria para el comercio intraindustrial, hay otros factores que pueden determinar si esto realmente va a suceder y en qué medida.

Los rendimientos de caña de azúcar y maíz juegan un papel fundamental en cuanto al nivel de comercio intraindustrial, pero estos tienden a tener efectos contrarios sobre el volumen de comercio del etanol. Es probable que los bajos rendimientos de maíz en EE.UU. lleven a que el mandato total de biocombustibles en dicho país tenga un papel vinculante y se reduzca la oferta de etanol estadounidense que se podría enviar a Brasil a cambio de importaciones del producto sudamericano para cumplir con el mandato de biocombustibles avanzados.

Costos para el consumidor y emisiones de GEI

Mientras que una de las razones para las políticas de biocombustibles es reducir las emisiones de GEI asociadas al uso de carburantes, cumplir con este objetivo puede suponer una gran pérdida de eficiencia. El transporte de etanol entre Brasil y EE.UU. genera emisiones de GEI adicionales y ello juega en contra del objetivo de la política de biocombustibles. En última instancia, el costo del transporte deberá ser costeado por los consumidores.

Un sistema de comercio de obligaciones tanto para Estados Unidos como para Brasil -y bajo los mismos argumentos para la UE- podría evitar los costos de transporte y reducir las emisiones de GEI generados por la falta de coordinación de las actuales políticas.

Para evitar la doble contabilidad en Brasil, las obligaciones para cumplir con sus propios mandatos se convertirían al sistema de seguimiento electrónico que utiliza los RIN. En dicho sistema, el etanol de caña de azúcar brasileño, que tiene RIN para ser enviado a EE.UU., no podría ser contabilizado para el cumplimiento de los mínimos de mezcla brasileños que sería acreditado mediante la tenencia de un volumen RIN igual al 20% del volumen de combustible vendido, y no mediante la mezcla física de un 20% de etanol en cada litro de combustible vendido.

Conclusiones

Las actuales políticas descoordinadas en EE.UU, Brasil y la UE fomentan el comercio intraindustrial de biocombustibles físicamente homogéneos, lo que contradice los objetivos de la política de reducción de emisiones de GEI.

El comercio intraindustrial que hemos visto solo es la “punta del iceberg” e irá incrementándose a medida que las cantidades obligatorias se expandan. Las políticas existentes se tornarán insostenibles debido a los altos costos o a la aparición de volúmenes de importaciones difícilmente justificables en el campo político.

Si las normativas en cuanto a mezcla o consumo para biocombustibles van a ser una parte importante de las políticas energéticas, consideramos que es posible establecer un sistema más eficaz que respete los diferentes objetivos nacionales en el uso de biocombustibles a través de un sistema de certificados negociables (book and claim), donde los RIN u otro sistema similar se pueda separar y utilizar, bien para el cumplimiento o bien para ser vendidos a otros mezcladores en otros países a fin de cumplir con sus obligaciones, en lugar de su propia mezcla física.

[1] Este artículo ha sido adaptado de un estudio más extenso que se puede encontrar en: Meyer, S., Schmidhuber, J. & Barreiro-Hurlé, J. (2013). Global biofuel trade. How uncoordinated biofuel policy fuels resource use and GHG emissions. Ginebra, Suiza: International Centre for Trade and Sustainable Development. http://ictsd.org/i/publications/165099/. Las opiniones expresadas en esta publicación son de sus autores y no reflejan necesariamente las opiniones o políticas de las instituciones que representan.

[2] Thompson, W., Meyer, S. & Westhoff, P. (2009). Renewable identification numbers are the tracking instrument and bellwether of us biofuel mandates. EuroChoices, 8(3), 43-50.

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