Eclairage • Volume 9 • Numéro 1 • Fevrier 2010

Comment un accord commercial sur le sucre affecterait-il les pays exportateurs et importateurs ?

by Amani Elobeid

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Les marchés du sucre sont caractérisés par de fortes distorsions, avec, de la part des producteurs même les plus efficients, une multitude d’interventions qui protègent la production sucrière intérieure. C’est particulièrement le cas dans des pays développés comme l’UE, le Japon et les États-Unis. En retour, un bon nombre de ces pays développés accordent aux pays en développement un accès au marché à travers des accords commerciaux préférentiels, à des prix du sucre beaucoup plus élevés que ceux du marché mondial. Ainsi, une part significative du commerce du sucre se fait dans le cadre de ces accords commerciaux préférentiels, et des pays non-compétitifs, bénéficiaires de préférences, se retrouvent à produire et à exporter du sucre au détriment de pays compétitifs, producteurs de sucre à faible coût.[i]

Au vu de cet environnement, quel serait l’impact de la libéralisation du commerce du sucre sur les économies des pays développés et en développement ? En particulier, quel serait l’impact des modalités du projet de l’OMC, proposé en juillet 2008 (et révisé en décembre 2008) sur le sucre, en particulier son traitement, soit en tant que produit sensible, produit tropical, ou produit soumis à l’érosion des préférences ?

Cet article examine les implications des modalités du projet de l’OMC pour les pays exportateurs et importateurs de sucre, eu égard aux propositions de réductions tarifaires, de baisse du soutien interne, d’expansion des contingents tarifaires, d’élimination des subventions à l’exportation, ainsi que des différences de traitement proposé pour le sucre (en tant que produit sensible, produit tropical ou produit soumis à l’érosion des préférences). L’impact d’une libéralisation accrue du commerce du sucre pour les grands pays membres de l’OMC, consommateurs et producteurs de sucre, est analysé grâce à un modèle international sur le sucre et les résultats sont comparés à un scénario de référence ne prenant pas en compte les concessions commerciales proposées.

En règle générale, l’existence de barrières au commerce entraîne une baisse du prix mondial du sucre par rapport à un marché libéralisé, car la restriction des importations aboutit à une hausse des prix intérieurs sur le marché protégé et donc à une hausse de la production intérieure et à une baisse de la consommation intérieure de sucre (il est toutefois important de noter que la demande de sucre est dans une certaine mesure inélastique par rapport au prix : en tant que bien de première nécessité, surtout dans les pays en développement, il est moins réactif aux changements de prix que la plupart des biens). L’élargissement de l’accès au marché suite aux réductions des droits de douane consolidés préconisées dans le cadre des modalités du projet de l’OMC ne signifierait un abaissement des droits tarifaires que pour un nombre restreint de membres de l’OMC, car de nombreux pays appliquent déjà des droits de douane bien inférieurs aux taux consolidés réduits.

Parmi les pays tenus de procéder à des réductions tarifaires, l’UE, le Japon et les États-Unis seraient ceux qui auraient à faire les abaissements tarifaires les plus significatifs, avec une baisse de 70% de leurs droits de douane. La plupart des pays en développement auraient à réduire leurs droits consolidés de 36%. Dans ce scénario, l’élargissement de l’accès au marché entraînerait une hausse du prix mondial du sucre à mesure que les pays diminuent leurs barrières au commerce, ce qui aurait pour effet de réduire le prix du sucre sur leur marché national, de diminuer la production intérieure et d’accroître la consommation intérieure. Il en résulterait une hausse des importations et permettrait à des pays exportateurs de sucre compétitifs, comme le Brésil, d’accroître leur part de marché. Toutefois, la hausse du prix mondial réduirait également, dans le même temps, la demande de sucre dans les pays importateurs de sucre, le sucre étant devenu plus cher.

Puisque les baisses des droits de douane consolidés n’ont d’incidence que sur les pays où les taux appliqués sont suffisamment importants pour nécessiter des réductions de leurs taux appliqués à des niveaux consolidés plus faibles, l’impact d’une réduction tarifaire est faible. Les importations augmentent dans les pays dont les droits de douane sont abaissés, et le prix mondial du sucre n’augmente en moyenne que de 1% par rapport au modèle de référence. Les pays qui n’ont pas procédé à des abaissements tarifaires répondent à la hausse du prix mondial en réduisant leurs importations. Dans l’ensemble, l’impact sur le commerce est également faible, environ 0,7% en moyenne par rapport au niveau de référence.

L’élargissement de l’accès au marché procède également d’une expansion des contingents tarifaires. Une telle expansion ne survient que dans les pays qui sont soit aux niveaux de leurs engagements en matière de contingents tarifaires, soit en-dessous de ces niveaux. Comme dans le cas des abaissements des droits de douane consolidés, seul un nombre restreint de pays est affecté par les propositions d’expansion des contingents tarifaires, car moins de 50% des membres de l’OMC ont des engagements en matière de contingents tarifaires et la plupart de ces pays importent déjà au-dessus de leurs niveaux d’engagement.

Même dans le cas où le sucre est traité en tant que produit sensible, ce qui déclencherait des abaissements tarifaires plus faibles, mais des augmentations plus importantes de contingents tarifaires, cette expansion des contingents tarifaires ne représenterait que 3% du commerce mondial. En outre, les modalités du texte en projet proposent une libéralisation accélérée si le sucre est traité en tant que produit tropical. Si la première des deux options est envisagée, l’UE, le Japon et les États-Unis réduiraient leurs droits de douane consolidés de 85%, ce qui entraînerait un accroissement des importations et une hausse du prix mondial de 1,2% en moyenne. Dans ce cas, les pays exportateurs augmentent leur offre de sucre alors que les pays importateurs réduisent leur demande.

En revanche, traiter le sucre comme un produit soumis à l’érosion des préférences implique une libéralisation moins rapide afin d’accorder aux pays bénéficiaires des préférences davantage de temps pour s’adapter à l’érosion des préférences. Sous ce traitement, certains des pays ACP, comme Maurice et le Guyana, seraient en mesure de réduire les coûts en investissant dans la restructuration et la modernisation de leur secteur du sucre. Toutefois, dans l’ensemble, l’érosion des préférences liée à la libéralisation des échanges a des effets négatifs pour les pays bénéficiaires de préférences qui ne sont pas compétitifs sur le marché mondial, alors qu’elle est profitable pour les pays produisant à faibles coûts. L’accord du 15 décembre 2009 entre l’UE et les pays latino-américains en vue d’une réduction progressive des droits de douane sur la banane en est un bon exemple. Cet accord peut servir de modèle quant à la façon de traiter les objectifs contradictoires des produits tropicaux par rapport aux produits soumis à l’érosion des préférences. Dans ce cas, les réductions tarifaires augmenteraient les importations européennes en provenance des pays des exportateurs latino-américains, alors que les exportations en provenance des pays ACP afficheraient des baisses. En conséquence, l’UE a convenu d’indemniser les pays ACP pour la réduction prévue de leur part de marché. Dans l’ensemble, l’ampleur de l’impact négatif sera déterminée par le degré de dépendance du pays bénéficiaire des préférences à l’égard de l’accès préférentiel, ainsi que par l’importance que revêt le produit pour son économie.

Au sujet du soutien interne et au titre des modalités du projet, l’UE, le Japon et les États-Unis seraient soumis aux réductions de soutien les plus importantes car leur marché du sucre est fortement protégé. La réduction du soutien interne entraîne la baisse de la production et des prix intérieurs et une augmentation de la consommation. Suite à une hausse des importations, les prix mondiaux augmentent et les producteurs à bas coûts y répondent par un accroissement de la production et des exportations. En plus des réductions du soutien interne global ayant des effets de distorsion des échanges (SGEDE), l’UE, le Japon et les États-Unis ont un abaissement initial de 33,3% (25% pour les autres pays développés). Les réductions en termes de mesure globale du soutien totale (MGS) comprennent également un abaissement initial de 25% pour les trois pays. Aucun abaissement initial n’est nécessaire pour les autres pays développés qui ont une MGS totale inférieure à 15 milliards de dollars US.

L’élimination des subventions à l’exportation entraîne également une baisse de la production et des exportations de sucre, rehaussant ainsi le prix mondial. Peu de pays seraient affectés par la suppression des subventions à l’exportation car un nombre restreint de pays ont recours à de telles subventions pour le sucre. L’UE est l’un de ceux-ci, bien que, dans son cas, l’impact de l’élimination des subventions à l’exportation pourrait être atténué par la mise en œuvre des réformes affectant l’Organisation commune de marché (OCM) du sucre de l’UE, qui ont entraîné une chute spectaculaire de la production sucrière. Toutefois, pour honorer son engagement en matière d’élimination des subventions à l’exportation tout en respectant son engagement envers les importations préférentielles de sucre en provenance des pays en développement, l’UE sera peut-être tenue de réduire davantage les prix intérieurs et la production de sucre.

En conclusion, l’abaissement des barrières tarifaires, la réduction du soutien interne et la suppression des subventions à l’exportation entraînent une baisse de la production intérieure dans les pays qui octroient un soutien. Étant donné que ces pays ont tendance à être des producteurs à coûts élevés, il en résulte un détournement des échanges au profit des producteurs à faible coût plus efficients. En conséquence, en dépit du fait qu’ils auront à faire face à une hausse du prix mondial du sucre, les consommateurs tireront profit de la réduction du coût du soutien de l’industrie sucrière intérieure. Toutefois, le principal message est que l’élargissement de l’accès au marché n’a pas de grand impact, dans l’ensemble, car tous les pays ne sont pas tenus de réduire leurs obstacles au commerce soit parce qu’ils ont déjà des droits de douane appliqués faibles, soit en raison de leur classement comme pays les moins avancés (PMA), soit enfin parce qu’ils ont juste récemment accédé à l’OMC. En outre, en raison des dispositions concernant les produits spéciaux, les pays en développement peuvent toujours être en mesure de continuer d’appliquer des politiques ayant des effets de distorsion des échanges.

Amani Elobeid est chercheuse associée et experte internationale sur le sucre et l’éthanol à FAPRI (Food and Agricultural Policy Research Institute), Université dÉtat d’Iowa. L‘auteur a fondé cet article sur son rapport de recherche intitulé « How Would a Trade Deal on Sugar Affect Exporting and Importing Countries? », disponible sur : http://ictsd.org/i/publications/57666/

[i] En 2008, la production mondiale de sucre atteignait 162,5 millions de tonnes. Le commerce du sucre représentait 48,3 millions de tonnes, soit 30% de la production mondiale. Selon l’ISO Sugar Yearbook 2009, 33,8 millions de tonnes de sucre étaient commercialisés sur le marché libéralisé, ce qui signifie que 21% l’étaient au titre d’accords commerciaux préférentiels.