Pontes • Volume 6 • Número 2 • julho de 2010

Potenciais impactos da Rodada Doha no mercado mundial de algodão

Mário Jales*

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A Rodada Doha de negociações comerciais pode produzir impactos positivos sobre os preços mundiais do algodão e sobre a produção e exportação dos países em desenvolvimento (PEDs). Contudo, a probabilidade desse resultado depende dos limites adotados pelos membros da Organização Mundial do Comércio (OMC) para o apoio doméstico direcionado a produtos específicos.

Os subsídios ao algodão têm sido uma das questões mais sensíveis da Rodada Doha, do ponto de vista político. O substancial apoio concedido aos produtores domésticos pelos países desenvolvidos (PDs) continua a depreciar o preço internacional do algodão e a minar a competitividade de produtores dos PEDs. Exportadores tradicionais como Benin, Burkina Faso, Chade e Mali - que integram o grupo conhecido como Cotton Four (C-4) - denunciaram os efeitos dos subsídios sobre a pobreza e a insegurança alimentar no setor agrícola. O grupo também demandava a criação de um mecanismo para a eliminação gradual dos subsídios ao algodão. Diante da reação apática por parte dos países que concedem estes subsídios, tais apelos perderam força.

Um estudo divulgado recentemente pelo International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD) avalia as implicações de um acordo sobre o algodão, dentro do regime multilateral de comércio, para países exportadores e importadores. O estudo estima os efeitos sobre o preço, a produção e o comércio que um acordo para redução de subsídios e tarifas ao algodão poderia produzir, com foco primário na Rodada Doha. Para cada cenário, o modelo simula os preços e quantidades que teriam sido obtidos em um ano-base, caso as reformas atribuídas neste cenário fossem aplicadas retroativamente àquele ano. As simulações cobrem dez anos-base (1998-2007), o que permite apreciar uma grande variação nos preços e níveis de subsídios, bem como refletir as tendências recentes de oferta e demanda.

Cenários

Os dois primeiros de cinco modelos alternativos de reforma são colocados no contexto da Rodada Doha. Os três modelos seguintes consistem em medidas que podem ser contrastadas aos possíveis desfechos da Rodada.

O cenário A modela o esboço revisado de modalidades, de dezembro de 2008, que contém diversas provisões específicas sobre o setor de algodão. Dentre estas, destacam-se os limites rigorosos sobre medidas de suporte agregadas (AMS, sigla em inglês) para produtos específicos, apoio da caixa azul e extensão de acesso livre de cotas e tarifas para exportadores de algodão de países de menor desenvolvimento relativo (PMDRs).

O cenário B também baseia-se no esboço de modalidades, porém se distingue do anterior por submeter o algodão à disciplina geral aplicável aos demais produtos agrícolas. Considerando que a Conferência Ministerial de Hong Kong (2005) estipulou que os subsídios ao algodão deveriam sofrer redução superior à fórmula geral alcançada, o desfecho da Rodada Doha deve ser mais ambicioso do que o descrito no cenário B.

Por sua vez, o cenário C simula a implementação, pelos Estados Unidos da América (EUA), das recomendações feitas pelo Órgão de Solução de Controvérsias (OSC) no contencioso do algodão, quais sejam: (i) retirada das garantias de crédito à exportação e dos pagamentos à comercialização; e (ii) remoção dos efeitos prejudiciais dos pagamentos do programa de empréstimo para comercialização (MLP, sigla em inglês) e dos pagamentos anticíclicos (CCP, sigla em inglês).

Já o cenário D simula as medidas insuficientes tomadas pelos EUA em resposta às recomendações do OSC. Embora o país tenha retirado parte dos subsídios proibidos, não reverteu os efeitos prejudiciais dos MLP e CCP.

Por fim, o cenário E afasta-se das negociações multilaterais e litígios para concentrar-se nas reformas internas dos EUA e da União Europeia (UE). As projeções baseiam-se em alterações introduzidas pela Lei Agrícola dos EUA de 2008 e pela Política Agrícola Comum (PAC) europeia para o biênio 2003-2004.

Impactos sobre os preços

De acordo com os dados levantados, os impactos sobre os preços são moderados ou elevados no cenário A, baixos nos cenários B e C e desprezíveis nos cenários D e E. A variação substancial nos resultados em relação ao ano considerado deve-se em grande parte à natureza anticíclica de parte considerável dos subsídios ao algodão notificados. Os efeitos estimados para os preços são mais altos em anos nos quais os preços mundiais estiveram abaixo da média ou a concessão de apoio doméstico foi mais alta, como em 1999 e 2001.

Se as tarifas e os subsídios tivessem sido reduzidos entre 1998 e 2007, conforme descrito no cenário A, o preço mundial do algodão teria aumentado em média 6% - variando entre 2% e 10%. Contudo, se o algodão tivesse recebido tratamento como produto agrícola padrão (cenário B), o preço médio teria sido elevado em apenas 2,5%. Essa diferença decorre principalmente do limite dos subsídios domésticos distorcivos concedidos pelos EUA em cada cenário: US$ 510 milhões no cenário A e US$ 2,24 bilhões no cenário B. Uma vez que o nível médio de apoio concedido aos produtores estadunidenses de algodão entre 1998 e 2007 equivale a aproximadamente US$ 2,25 bilhões, é natural a constatação de que os cortes nos subsídios não são significativos no cenário B. A remoção das provisões relativas ao algodão do texto de modalidades reduziria a possibilidade de que a Rodada Doha resultasse em níveis baixos de subsídios e em preços mais elevados de algodão no mundo.

Comparativamente, caso os EUA tivessem implementado as recomendações do painel no contencioso do algodão (cenário C), os preços mundiais do produto teriam aumentado em média 3,5% entre 1998 e 2007. A implementação das recomendações, ainda que insuficiente (cenário D), teria resultado em elevação de 0,7% na média do preço mundial. Caso as reformas recentes nos EUA e na UE tivessem vigorado durante todo o período de 1998 a 2007 (cenário E), o preço mundial teria sido incrementado em 0,7%, em média. A PAC da UE teria sido responsável por toda essa elevação, enquanto a Lei Agrícola dos EUA não teria causado qualquer impacto no preço mundial do algodão.

Impactos sobre a produção

Os efeitos sobre a produção apresentariam variação significativa de acordo com os países e cenários considerados. A produção teria sido reduzida em países que diminuíssem os níveis de subsídios concedidos e tarifas aplicadas. Sob outras hipóteses, a produção teria aumentado.

No cenário A, as produções estadunidense e europeia teriam diminuído em 9% e 24%, respectivamente. Nos anos em que se verificou baixa recorde nos preços mundiais, o declínio na produção dos EUA teria sido superior à média de 15%. Em 2001, a produção estadunidense teria decrescido 680 toneladas métricas, quantidade superior à soma produzida pelos países do C-4 naquele ano. A queda na produção de EUA e UE teria sido praticamente compensada pela expansão em outros países. Em média, a produção teria sido 2% maior na Austrália, Brasil, Paquistão, Turquia e em países da Ásia Central e do C-4. Na Índia e na China o acréscimo corresponderia a 1%. Porém, esse resultado seria devido principalmente ao aumento no valor da produção desses países, o qual seria elevado entre 6% e 8%, em média, e 11% e 13% em anos de pico no nível dos subsídios.

O impacto sobre a produção teria sido sensivelmente menor no cenário B. Em média, os volumes produzidos seriam reduzidos em 4% nos EUA e não seriam alterados na UE. O aumento médio em outros países seria limitado (entre 0,8% e 0,3%). No cenário C, a produção nos EUA diminuiria em 7%, em média. Como reflexo disso, a produção cresceria 1% em Austrália, Brasil, Paquistão, Turquia e em países da Ásia Central e do C-4, bem como 0,5% na China e na Índia. Nos cenários D e E, a produção não seria relevantemente afetada em nenhum país, à exceção da UE, que, no cenário E, teria redução de 14%.

Impactos sobre o comércio

Entre os países exportadores, os volumes exportados teriam diminuído nos EUA e crescido em Austrália, Brasil, Índia e em países da Ásia Central e do C-4. Os incrementos simultâneos nas quantidades exportadas e nos preços mundiais teriam causado elevações no valor das exportações para todos os países, exceto os EUA. As alterações no nível de exportações seriam maiores no cenário A, moderadas nos cenários B e C e insignificantes nos cenários D e E. Os países com setores desenvolvidos de manufatura têxtil seriam os maiores beneficiários.

Entre os maiores importadores - Bangladesh, China, Indonésia, Paquistão e Turquia -, os volumes importados teriam decrescido em todos os cenários analisados, em razão da expansão da produção e retração da demanda doméstica. Uma vez que as reduções das quantidades importadas sobrepujam as elevações nos preços, os custos estimados das importações também são reduzidos. A extensão das alterações segue o mesmo padrão observado para as exportações. Os custos e as quantidades importadas pela UE seriam elevados substancialmente nos cenários em que a produção do bloco diminui (A e E), e não se alterariam nos demais cenários.

Subsídios versus tarifas

Os benefícios para o setor de algodão de um desfecho na Rodada Doha decorrerão principalmente da redução nos subsídios. Há duas razões pelas quais o acesso a mercado desempenhará um papel marginal. Em primeiro lugar, o setor algodoeiro já desfruta de um patamar baixo de tarifas aplicadas. Em segundo lugar, apenas dois membros da OMC - EUA e Omã - terão que reduzir as tarifas atualmente aplicadas como resultado das negociações. Os demais países proveem acesso livre de tarifas, desfrutam de larga margem tarifária ou usufruem de tratamento preferencial.

A extensão de acesso livre de tarifas aos exportadores de PMDRs terá pequeno ou nenhum impacto sobre as oportunidades de acesso a mercado a estes países. Todos os PDs, exceto os EUA, já concedem esse benefício aos produtores de algodão de PMDRs. Além disso, como o consumo dos EUA despencou nos últimos anos, sua participação nas importações mundiais restringiu-se a 0,05%. Ademais, as cotas concedidas pelos EUA não são preenchidas, apesar do baixo nível de tarifas aplicado dentro deste limite (entre 0% e 3%).

Por sua vez, os PEDs respondem por 95% das importações de algodão. Dos 15 maiores importadores no mundo em desenvolvimento, todos oferecem acesso indiscriminado e livre de tarifas para todas as importações do produto, à exceção da China. A Rodada Doha também não produzirá alterações significativas nas condições de acesso ao mercado da China, uma vez que Pequim provavelmente excluirá o algodão das reduções tarifárias e expansão de cotas, ao selecioná-lo como produto sensível. Mesmo que este não fosse caso, a margem tarifária adotada seria suficiente para prevenir qualquer redução na tarifa aplicada.

Ao final, os subsídios sempre ocuparão o cerne das negociações em matéria de algodão. Permanece a necessidade de reequilibrar as regras comerciais vigentes, que permitem os PDs subsidiarem a produção doméstica, depreciarem os preços mundiais, minarem a competitividade dos cotonicultores estrangeiros e prejudicarem o potencial de crescimento dos PEDs. A adoção de reformas nos regimes de apoio doméstico para o algodão por meio das negociações da Rodada Doha constituiria um passo importante para o estabelecimento de um sistema de comércio justo e orientado ao mercado.

* Mário Jales é doutorando no Departamento de Economia Aplicada e Administração da Universidade de Cornell, nos EUA.

O autor baseou este artigo no estudo intitulado How would a trade deal on cotton affect exporting and importing countries?, disponível na página de agricultura do site do ICTSD.