EclairageVolume 10Numéro 8 • Novembre 2011

Les grandes lignes du Programme d’action d’Istanbul en faveur des PMA


par Anna Batyra

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La quatrième Conférence des Nations Unies sur les pays les moins avancés (PMA IV de l’ONU), s’est achevée le 13 mai 2011. Les gouvernements, organismes internationaux et représentants de la société civile se sont réunis en Turquie pour y adopter le programme d’action d’Istanbul (PAI) qui définit pour la décennie à venir une stratégie en faveur des PMA.

Cet article examine le PAI et fait l’inventaire des apports engendrés par ce nouveau programme par rapport à son prédécesseur, le programme d’action de Bruxelles (PAB), afin de déterminer s’il représente dans son ensemble un réel changement de paradigme concernant la manière d’envisager la coopération au développement. Ce nouvel accord reflète-t-il la décennie de profonds changements au niveau international, marquée par un réajustement de l’économie mondiale et un basculement de la richesse vers le sud ?

Examen du programme d’action de Bruxelles

La Conférence des Nations Unies sur les pays les moins avancés possède pas moins de quarante ans d’histoire, mais pour la première fois, le programme d’action commence par un effort d’examen des résultats de son prédécesseur. Le PAB était principalement axé sur la gouvernance et le développement humain. Le PAI présente quant à lui une évaluation globale du PAB, reconnaissant les quelques progrès, bien que modestes, dans ces domaines ainsi que dans d’autres, tout en soulignant à juste titre les carences de mise en œuvre du précédent programme, notamment en ce qui concerne son impact sur la transformation structurelle, la création d’emplois et la place des PMA dans le commerce mondial. Globalement, au cours des trois décennies qui se sont écoulées depuis la première conférence de l’ONU sur les PMA en 1981, le nombre de pays en question a presque doublé, passant de 25 à 48. Seuls trois pays sont sortis du statut de PMA : le Botswana, le Cap-Vert et les Maldives.

Il est généralement admis que l’échec du PAB est lié au fait que les mesures spéciales de soutien aux PMA n’ont pas fonctionné ou n’ont connu qu’une existence finalement théorique. Dans cet esprit, le PAI appelle notamment à un élargissement et à une redéfinition des mécanismes de soutien aux PMA, tout en assurant la continuité et la cohérence des politiques. Il s’efforce, bien que trop timidement, à recentrer l’intérêt des partenaires du développement sur la sortie de ces pays du statut de PMA, en soulignant notamment que les pays quittant le statut de PMA seraient moins dépendants de l’aide. Ils pourraient ainsi à terme devenir un marché considérable pour les exportations en provenance du monde développé, faisant ainsi office de stimulus à la reprise économique mondiale et favorisant la paix et la stabilité. C’est à cette fin qu’une mise en œuvre rapide des mesures de soutien pratiques s’avère nécessaire. Ce message, ainsi que d’autres, pourraient néanmoins être énoncés de façon plus claire, pour en renforcer l’impact.

Les domaines d’action prioritaires pour 2011-2020

Le PAI propose une très ambitieuse série d’objectifs et de mesures à prendre. Il prévoit par exemple un partenariat renouvelé et renforcé en faveur du développement, en spécifiant cinq objectifs et huit domaines prioritaires (voir tableau). Le nombre total des mesures envisagées pour la réalisation des objectifs excède le chiffre de 250, le plus grand nombre d’entre elles relevant de la mobilisation des ressources financières. Afin de soutenir les PMA, et pour la première fois dans l’histoire des programmes de l’ONU en faveur de ces derniers, un certain nombre de ces mesures devront être mises en œuvre de façon conjointe entre les PMA et leurs partenaires de développement.
A la différence du PAB, le PAI souligne la nécessité de renforcer la capacité de production des PMA au moment où ceux-ci se heurtent à des limitations pénalisantes de l’offre qui les empêchent de véritablement s’intégrer dans l’économie mondiale, de créer des emplois rémunérateurs et de favoriser le développement social. Le nouveau partenariat est encouragé à se concentrer sur des mesures venant non seulement accroitre la valeur ajoutée des produits des PMA, notamment au niveau des industries basées sur les ressources naturelles, mais également diversifier la production et améliorer la capacité d’exportation dans l’agriculture, l’industrie et les services (y compris le tourisme). Le PAI ne manque pas à cet effet de reprendre un concept récurrent au sein de la communauté du développement : le développement des infrastructures. L’investissement dans les infrastructures, plus particulièrement dans les transports, les télécommunications et l’énergie, figure au premier rang des priorités d’action. Vient ensuite la promesse attendue formulée par les PMA, qui est d’investir dans les réformes institutionnelles et le renforcement des capacités, et d’éliminer les entraves au bon fonctionnement des entreprises. Les partenaires du développement sont pour leur part chargés de fournir un accès effectif aux marchés, un accès à la technologie, une aide extérieure à des conditions de faveur, un soutien politique en faveur de l’investissement direct à l’étranger et des envois de fonds.

Contrairement aux précédents programmes d’action, où il figurait en première position au sein des priorités, le développement social et humain apparait plus tardivement dans le document, précédé par les mesures à prendre dans les domaines de l’agriculture, du commerce et des matières premières, tandis que la bonne gouvernance se place en dernière position. Face aux préoccupations systémiques des PMA concernant l’environnement économique mondial et les autres risques plus nouveaux (comme le changement climatique par exemple), le PAI prévoit des mesures pour atténuer les effets de ces crises. Ce qui précède indique que la Conférence a décidé d’adopter une approche plus structurelle du développement, qui reflète les enseignements tirés de la dernière décennie. Toutefois, le PAI est encore loin d’incarner le « changement de paradigme » souhaité et promis en matière de conception du développement.(1) Une grande partie du document énumère les mesures à prendre pour la mobilisation de ressources, alors qu’après des mois de délibérations « difficiles et pénibles », la Conférence n’est pas parvenue à obtenir des engagements contraignants de la part des partenaires de développement  traditionnels ou émergents.

Des évolutions intéressantes apparaissent également au sein de certains chapitres. Le chapitre sur le renforcement du rôle du commerce dans le développement prescrivait plus de 50 mesures à prendre dans le cadre du PAB. Celles-ci se répartissaient sous différentes catégories, qui comprenaient l’accès aux marchés, le traitement spécial et différencié, l’accession à l’OMC, la définition des normes, les arrangements commerciaux régionaux, etc. Dans le cadre du PAI, le commerce est traité de façon beaucoup plus succincte, ciblée et spécifique, ce qui, lorsque l’on sait qu’il s’agit d’un des sujets les plus litigieux entre les PMA et leurs partenaires de développement, pourrait être considéré comme un progrès. Pour peu que les cinq mesures conjointes relevant de la priorité donnée au commerce soient complètement mises en œuvre pendant la prochaine décennie, la réalisation de l’objectif de sortie du statut de PMA ne poserait aucun problème. Sur un plan plus négatif, une section consacrée aux services a été supprimée, et les migrations sont à peine mentionnées dans le PAI.

Quel rôle pour la coopération sud-sud ?

Une « nouvelle » question ayant fait l’objet de vifs débats pendant toute la durée des négociations est le rôle joué par les « nouveaux partenaires » dans la stratégie des PMA. Le document se contente d’un chapitre sur la complémentarité entre la coopération sud-sud et la coopération nord-sud plus traditionnelle. Le PAI reconnaît l’importance des nouveaux partenaires dans les domaines allant du renforcement des capacités et de l’assistance technique au commerce, à l’investissement et à la technologie. La coopération sud-sud est présentée non pas comme une forme d’aide publique au développement (APD), mais plutôt comme un partenariat de solidarité devant être guidé par le respect de la souveraineté nationale, la responsabilisation et la transparence. Les partenaires du sud sont encouragés à soutenir les efforts de développement régional et les échanges de savoir-faire avec les pays en développement.

Mise en œuvre et surveillance

Le mécanisme de surveillance du PAB laissait beaucoup à désirer. Il reposait principalement entre les mains des organismes de l’ONU et restait cantonné aux niveaux officiel et administratif, bien que ce ne soit pas le manque de surveillance qui soit en tant que tel responsable de l’échec du PAB. Après tout, pour ne retenir qu’un exemple, les flux d’APD font l’objet d’un suivi permanent et très attentif de la part du Comité d’aide au développement (CAD) et de son secrétariat. C’est plutôt le manque d’élan et de volonté politique qui s’est avéré être un obstacle. Le PAI propose désormais d’effectuer un examen biennal et à mi-parcours des progrès accomplis (à la différence d’un seul examen à mi-parcours pour la précédente décennie). Comme le PAB, il spécifie les mesures à prendre aux niveaux national, régional et mondial. Il appelle l’ensemble du système de l’ONU, des institutions de Bretton Woods et des partenaires du développement à s’impliquer pleinement dans ce processus. Mais il invite également les parlementaires, la société civile et la communauté des entreprises à prendre part à la mise en œuvre et au suivi du programme. Il est douteux que cette nouvelle ouverture s’avère une panacée pour remédier aux failles actuelles de la mise en œuvre, mais ces intervenants non traditionnels pourraient jouer un rôle décisif pour mieux sensibiliser la communauté internationale aux problèmes des PMA, contribuant ainsi à une mise en œuvre effective.

Enfin et surtout, l’évolution du climat international donne naissance à de puissantes nouvelles initiatives. Les plateformes internationales comme le G20 pourraient jouer un rôle important pour se faire les porte-paroles et le moteur de politiques orientées vers les PMA, sachant notamment qu’ils ont déjà placé le développement sur le devant de la scène. Le Plan d’action pluriannuel du G20 sur le développement  en est un des mécanismes. L’un des neuf piliers de ce plan est le partage des connaissances, et l’OCDE a été chargée de partager son expertise acquise au cours de 50 années de production et de partage de connaissances. Se repositionnant à l’heure actuelle comme un intermédiaire de savoir entre puissances établies et puissances émergentes, et travaillant déjà en direction des pays en développement par l’intermédiaire du Centre de développement de l’OCDE et du groupe de travail sur l’efficacité de l’aide, pour ne citer que deux exemples. L’OCDE pourrait se servir de sa future Stratégie sur le développement pour relayer les messages en provenance de de PMA IV vers les acteurs internationaux dont les actions sont les plus déterminantes en ce qui concerne les PMA.(2)

Auteur :
Anna Batyra est l’ancienne coordinatrice du Réseau pour le financement du développement (DeFiNe) de l’OCDE au sein du Centre de développement de l’OCDE. Les opinions exprimées dans cet article sont celles de l’auteur et ne reflètent pas nécessairement celles de l’organisation.

1 Lin, J.Y. (2011): « New Structural Economics: A Framework for Rethinking Development. »The World Bank Observer, 26 (2): 193-221.
2 OCDE (2011): « Cadre pour une stratégie de l’OCDE pour le développement. » Disponible sur http://www.oecd.org/dataoecd/7/54/48107167.pdf

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