diciembre de 2009

Inicio del segundo tiempo en Copenhague

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Varias decenas de miles de activistas marcharon en las calles de Copenhague, Dinamarca este viernes pasado, llamando a los países a tomar acciones más determinantes para enfrentar el cambio climático. La creciente presión pública en torno a la Conferencia de Copenhague ha motivado de igual manera a los gobiernos y activistas. Dicho impulso es bienvenido, pues los ánimos estaban muy bajos luego de una serie de reuniones de alto nivel, incluyendo el G-8 y G-20, las reuniones bilaterales entre los EE.UU. y China, y la Cumbre de APEC, las cuales fallaron en mostrar la decisión política necesaria hacia un acuerdo incluyente y responsable.

La confirmación de que alrededor de 120 jefes de Estado estarían asistiendo a las reuniones de alto nivel ha ayudado a mejorar las perspectivas. No obstante, a una semana después del comienzo de la conferencia más grande sobre cambio climático, la brecha entre las posiciones de las Partes en los asuntos clave respecto a mitigación y ayuda financiera, entre otros, permanecen presentes.

Conflicto en torno a Kioto

Las tensiones persisten en torno a la continuidad del Protocolo de Kioto, a pesar de que por cerca de tres años se han llevado a cabo las negociaciones respecto a la segunda fase del instrumento internacional, que iniciaría en 2013. Aunque los países en desarrollo insisten en reforzar el Protocolo, los países desarrollados están debatiendo sobre cómo se realizarían las nuevas reducciones a las emisiones, alegando que éstas deben ser parte de un nuevo acuerdo.

Sin embargo, sin una indicación clara sobre la fecha de inicio del ‘nuevo acuerdo’, los países en desarrollo se han resistido a dejar de lado al Protocolo de Kioto a pesar de que han reconocido que es una herramienta insuficiente para abordar la problemática del cambio climático. Por el momento ven el nuevo acuerdo como complemento de Kioto, y por lo tanto insisten que si no hay avances respecto a esa negociación, los países en desarrollo no deben esperar mucho del nuevo acuerdo.

Pero el hecho de que jefes de Estado y de gobierno están asistiendo a la Conferencia imprime cierta voluntad y un poco de certidumbre para se produzca un acuerdo, aunque sus aristas y efectividad están por ser descubiertas.

Dificultades evidentes

La semana pasada ha sido muy complicada debido a la proliferación de borradores de texto como bases para un acuerdo final. El primero de ellos es el borrador que las Partes han estado confeccionando durante los dos últimos años, y que equivale a 200 páginas. En el cuarto día de reuniones los presidentes de las dos negociaciones, es decir, del Protocolo de Kioto y de la Acción de Cooperación a Largo Plazo, de donde provendría un posible acuerdo de Copenhague, presentaron por iniciativa propia dos textos que provocaron reacciones diversas. Ese mismo día el Grupo Africano y la Alianza de Pequeñas Islas (AOSIS, por sus siglas en inglés) introdujeron sus propuestas para el ‘nuevo acuerdo’. También se tuvo conocimiento de dos textos adicionales, uno preparado por el gobierno danés, y otro por el grupo de grandes países en desarrollo, que incluyen a Brasil, Sudáfrica, China e India.

A pesar del cúmulo de textos que fueron circulados en el Bella Center, donde tiene lugar la conferencia, algunos de ellos han probado ser particularmente controversiales. Los ánimos se caldearon en el segundo día de la conferencia cuando el documento conocido como ‘el texto danés’ fue filtrado al público (y algunas delegaciones de los países en desarrollo). Dicho texto, que fue elaborado en consulta con otros países desarrollados, fue ampliamente criticado por la obligatoriedad de la reducción de emisiones para los países en desarrollo, entre otras cosas. Aparentemente los daneses estaban esperando circular el texto a mitad de esta semana, aunque la insatisfacción general por la falta de ambición respecto a los países desarrollados podría relegarlo completamente. Según se ha informado, solamente los EE.UU. están de acuerdo con él.

Además de la división conocida entre Norte-Sur, han surgido rumores respecto a la fisura en el históricamente unificado G-77 más China (un grupo de 132 países en desarrollo que comparten su posición y generan un importante bloque de negociación). Esto debido a que se produjo un desacuerdo con una propuesta presentada por Tuvalu a pesar del apoyo preexistente de la AOSIS.

Pero todavía podría haber algunas esperanzas en Copenhague pues los presidentes de los dos grupos de negociación presentaron versiones menos densas de los textos con la intención de que los países puedan considerarlos como la base para las decisiones finales. La presentación sucedió el viernes, apenas un día antes de que los ministros llegaran a Copenhague. No obstante muchos países estaban disgustados de que los presidentes hayan introducido un texto sin solicitud aparente. Pero debido a que la proliferación de textos se está saliendo de control, es muy probable que los textos de los presidentes tomen ventaja. La AOSIS y el Grupo Africano también dieron a conocer sus propuestas, sin que de momento se sepa cómo van a ser consideradas o incorporadas.

Se complican temas comerciales

Varios aspectos de las negociaciones sobre cambio climático tienen un impacto sobre el comercio y el desarrollo. Éstos a su vez se han convertido en puntos centrales de contención en las presentes negociaciones, como:

Financiamiento

De acuerdo con el Banco Mundial, entre US$ 140 mil y US$ 175 mil millones serán necesarios anualmente para ayudar a los países en desarrollo a reducir sus emisiones al nivel requerido para evitar que la temperatura global ascienda a más de 2°C. Grandes sumas también se ameritarán para lograr los costos de adaptación al cambio climático: alrededor de US$ 30 a US$ 100 mil millones, dependiendo de la fuente. Sin embargo, el financiamiento contemplado hasta este momento no ha alcanzado estos montos. El viernes pasado la Unión Europea (UE) prometió US$ 10 mil millones para los próximos tres años, los cuales se destinarían a un fondo ‘fast-track’. Esto es más de lo que originalmente se esperaba de la UE, aunque sigue siendo mucho menor de los fondos solicitados por los países en desarrollo. Los EE.UU. no desean comprometer niveles superiores de ayuda para el financiamiento a largo plazo, pues podrían no ser aprobado por el Congreso de ese país.

Medidas en frontera

Uno de los temas que ha probado ser muy difícil en estas negociaciones son las medidas unilaterales de comercio. A pesar del temor de los EE.UU. respecto a que la reducción de emisiones dañará a la industria de su país atrayéndola a otros países con marcos legales ambientales más laxos, grupos de interés impulsan la protección a través de medidas en frontera. Cuestionado en Copenhague en torno a si los EE.UU. considerarían las sanciones como parte de su política de cambio climático, el secretario de comercio de EE.UU., Gary Locke, comentó: “es muy importante que tengamos un campo de acción para las compañías estadounidenses”.

Pero los aranceles o las eventuales medidas en frontera han sido fuertemente repelidos por los países en desarrollo, quienes las perciben como mecanismos proteccionistas incompatibles con las medidas multilaterales de comercio. El G-77 más China está tratando de un incluir lenguaje que impida el uso de ese tipo de medidas para propósitos de cambio climático. Los grupos de negociación que tratan el tema de “visión compartida” y “las consecuencias económicas y sociales de las medidas de respuesta” están tratando este asunto.

Durante el sábado en la noche ya se había logrado acuerdo sobre el párrafo introductorio, aunque la sustancia del asunto aún tenía ser resuelta. La mayoría de los países desarrollados, notablemente los EE.UU. y la UE, prefieren hacer referencia al artículo 3.5 de la Convención de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, que toma lenguaje del Artículo XX del GATT. Así, el artículo 3.5 indica: “Los medidas para combatir el cambio climático, incluyendo las unilaterales, no deben constituir un medio de discriminación arbitrario o injustificable o una restricción encubierta al comercio internacional…”

Agricultura

Las discusiones en torno a los enfoques sectoriales de cooperación en el sector agrícola siguen avanzando, aunque no por ello han dejado de generar preocupaciones comerciales para las Partes. De momento el texto se mantiene entre corchetes, pero el lenguaje prevé restricciones para la creación de estándares internacionales o “cualquier otra medida que pueda afectar adversamente el desarrollo sostenible y resultar en barreras o distorsión al sistema internacional de comercio de bienes y productos del sector agrícola”. Principalmente el lenguaje operativo promoverá la cooperación e investigación, el desarrollo y la transferencia de tecnología para la mitigación en el sector, incluyendo aquellos que podrían apoyar la adaptación.

A diferencia de la versión de hace un mes, el nuevo texto toma en cuenta la relación entre agricultura y seguridad alimentaria, así como los intereses de los pequeños agricultores y el conocimiento tradicional, que son asuntos de particular importancia para los países en desarrollo más pobres.

Combustibles búnker

Otro de los asuntos relacionados con el comercio son las regulaciones sobre combustibles para el transporte marítimo y de aviación, conocidos como ‘combustibles búnker’. Un impuesto a estos combustibles claramente tendrá implicaciones para el comercio mundial: alrededor del 80% de los productos son transportados por barco. Aunque los combustibles para los barcos y las aerolíneas no estuvieron abarcados por el Protocolo de Kioto, sí podrían formar parte de un nuevo acuerdo sobre cambio climático. Son varias las propuestas que en tal sentido se barajan, desde establecer un impuesto - que es apoyado por Australia, Noruega, Brasil e India -, a que dicho asunto sea debatido ante la Organización Marítima Internacional.

Arranca segunda semana

Los ministros llegaron este fin de semana y se han estado reuniendo en pequeños grupos para tratar algunos de los asuntos pendientes más difíciles. Aunque no hay un programa oficial durante los próximos días, se espera que se lleven a cabo sesiones en grupo, las cuales serían organizadas por Connie Hedegaard, la ministra danés de clima y energía que preside la Conferencia. Es posible que un grupo selecto de Jefes de estado se reúna el miércoles o el jueves con el objetivo de acercar un acuerdo.

ICTSD estará informando el próximo 21 de diciembre sobre los avances en los temas comerciales, el resultado final, así como las perspectivas a futuro de las negociaciones, pues se considera que muchos de los detalles serán resueltos en la próxima cita que se den las Partes en diciembre de 2010 en México.