Processus d’ajustement de la production et du commerce menés par le secteur privé: Enseignements du programme en faveur du rhum des Caraïbes

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La compétitivité des entreprises du secteur privé est cruciale pour permettre aux pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) de tirer profit des opportunités accrues d’accès aux marchés et de s’adapter à la concurrence croissante des importations résultant des accords de libre-échange. Malheureusement, le soutien des bailleurs au secteur privé s’est souvent avéré inefficace et les procédures ordinairement stato-centrées du Fonds Européen de Développement (FED) semblent parfois inappropriées. Pourtant, dans certains cas, la Commission européenne (CE) a fait preuve d’un esprit d’ouverture remarquable pour trouver des solutions et définir des mécanismes d’aide au secteur privé - un excellent exemple étant le Programme de développement intégré du secteur du Rhum des Caraïbes, doté d’un montant de 70 millions d’euros. Á la lumière de la récente décision controversée de la CE de cloturer les fonds devant être versés aux producteurs de rhum de la région, cet article examine les forces et les faiblesses de ce programme afin d’en tirer des leçons pour d’autres secteurs et dans l’ensemble des pays ACP

Le Programme en faveur du rhum des Caraïbes: origines et structure

Le programme en faveur du rhum trouve ses origines dans la décision unilatérale de l’UE de libéraliser l’accès à son marché du rhum dans le cadre d’un accord UE/Etats-Unis. Cette décision a suscité chez les producteurs de rhum des Caraïbes une certaine inquiétude quant à l’érosion de leur accès préférentiel au marché de l’UE. Un dialogue entre les parties prenantes de l’UE et des Caraïbes s’est rapidement établi et a abouti en décembre 1999 à une déclaration conjointe ACP-UE sur le rhum énonçant les principaux éléments d’un « programme sectoriel intégré destiné à aider les exportateurs de rhum ACP à se développer » et visant à « aider l’industrie ACP du rhum à s’extraire de la production de masse de rhum brut (en vrac) pour passer à une production de produits de marque à plus grande valeur ajoutée.»[1]

En vigueur depuis 2003 et financé à partir du 8ème FED, le programme est structuré autour de quatre éléments complémentaires, détaillés dans le tableau ci-dessous.

1. Système de partage des coûts (CSGS) (€ 46,6M)

- Destiné à renforcer la compétitivité du rhum des Caraïbes en encourageant la production et l’exportation de rhum de marque et de qualité à plus forte valeur ajoutée

- Implique le cofinancement par la CE d’activités spécifiques entrant dans quatre catégories :

1. Modernisation et investissements

2. Traitement des déchets et protection de l’environnement

3. Distribution et commercialisation

4. Services de développement d’entreprises. Cette « fenêtre » a aidé les entreprises à développer leurs plans d’entreprise - un soutien précieux, car ces plans représentaient une condition préalable requise pour toute demande de financements.

- Une fois les projets présentés pour financement approuvés, les entreprises candidates étaient tenues de préfinancer les activités et de respecter les modalités de passation de marchés adéquates pour bénéficier d’un remboursement.

2. Programme de développement d’une Marque de rhum des Caraibes (€16,9M)

- Destiné à favoriser la mise en place d’une marque ‘Rhums Authentiques des Caraïbes’ afin de permettre aux producteurs de rhum des Caraïbes de différencier leurs rhums ‘de qualité’ de la masse des rhums bruts.

3. Soutien institutionnel à la WIRSPA (€3,45M)

- Ce soutien a transformé l’association en secrétariat à temps plein comprenant une Unité de gestion de programme (UGP).

4. (4) Assistance technique (€2,1M)

- Assistance de long et court terme.

Ces éléments semblent dans l’ensemble avoir honoré leurs promesses en offrant - quant pleinement optimisés - un moyen relativement rapide d’engager et décaisser des fonds[2] pour soutenir les processus d’ajustement de la production et du commerce du rhum basés sur le secteur privé et axés sur le marché. Exemple fructueux de soutien au secteur privé, le programme en faveur du rhum contient donc des enseignements précieux pour d’autres secteurs et/ou dans d’autres pays ACP.

Plaidoyer et leadership soutenus

Le Programme de développement du secteur du rhum des Caraïbes démontre tout d’abord l’importance d’un engagement des dirigeants de l’industrie à la fois relativement tôt dans le processus de négociation et de façon continue. Dans les Caraïbes, l’association des producteurs de rhums et de spiritueux des Caraïbes (WIRSPA) est restée active tout au long du processus. Ces efforts ont nécessité la mobilisation de ressources tant financières qu’humaines, ainsi que le recrutement d’un conseiller basé en Europe, ce qui a facilité de manière notable l’identification d’alliés au sein de diverses institutions.

Garantir ‘l’appropriation’ du programme par l’industrie dans un climat de dialogue

Deuxièmement, pour qu’un programme d’ajustement de la production et du commerce soit tiré par le marché, et pour qu’il soit commercialement viable à long terme, il est essentiel d’intégrer les connaissances et contributions du secteur privé dans la conception, la gestion et la mise en œuvre du programme. Dans le cas du programme en faveur du rhum des Caraïbes, la prise de décision a été confiée à un Comité de Pilotage du Programme comprenant des représentants de l’industrie du rhum, le Secrétariat du CARIFORUM, la CE et des experts indépendants. Dans ce climat général de dialogue, la WIRSPA était responsable de la gestion quotidienne du programme, ce qui a réduit la charge de travail incombant aux autorités publiques dont le rôle devrait être limité à celui de facilitateur. De plus, l’intégration de l’Unité de Gestion de Programme (UGP) au sein du Secrétariat de la WIRSPA a non seulement aidé à identifier rapidement les problèmes (en évitant ainsi des retards excessifs), mais a également soutenu l’engagement actif des producteurs de rhum tout au long du processus étant donné le crédit et la confiance dont jouit l’association auprès des compagnies bénéficiaires. Ceci dit, même s’il est essentiel que l’industrie faisant l’objet d’un ajustement ‘s’approprie’ le programme d’ajustement, recourir à des experts externes peut s’avérer bénéfique car cela permet d’apporter de nouvelles idées et garantir un suivi indépendant.

Traiter en amont des questions relatives à la passation de marchés et aux approvisionnements

Un autre enseignement majeur dérivant de l’expérience caribéenne est l’importance de traiter des questions relatives à la passation de marchés et aux approvisionnements durant la phase de conception du programme, par exemple au travers de l’élaboration de manuels de procédures spécifiques. Dans le cadre du système de partage des coûts (CSGS) du programme en faveur du rhum, il était possible de déroger aux règles normales de passation de marchés et d’approvisionnements du FED à condition que le processus respecte les bonnes pratiques commerciales. En outre, lorsque commercialement justifié, l’approvisionnement de biens et services pouvait se faire en dehors de la zone géographique normale ACP-UE. Ces exceptions ont largement favorisé l’efficience et la compétitivité.

Déterminer le niveau de cofinancement

De plus, un système de partage des coûts efficient nécessite un niveau de cofinancement par l’UE suffisamment élevé pour inciter les opérateurs privés à s’engager de manière proactive dans les processus d’ajustement du commerce et de la production. En 2008, l’augmentation du cofinancement de l’UE à 65% (en conjonction avec un soutien accru en matière d’assistance technique) en faveur des activités du volet «protection environnementale » du programme en faveur du rhum a stimulé l’approbation de projets relevant de ce volet. La hausse des niveaux de cofinancement européen pourrait donc inciter les entreprises à entreprendre un certain nombre d’activités qui, autrement, n’auraient pas pu prétendre à un accès immédiat aux ressources financières des entreprises. C’est là une source d’enseignements intéressante pour d’autres secteurs.[3]

De plus, les procédures de mise en œuvre de toute initiative exigeant des entreprises un financement ‘préalable’ devraient être simples et efficientes afin de permettre un remboursement rapide des dépenses engagées.

Injecter de la flexibilité

En Outre, lorsque le programme d’ajustement comprend un système de partage des coûts à volets multiples, il est nécessaire que soit garantie la possibilité de réaffecter les fonds entre volets sans retards excessifs afin de répondre à la demande. Dans les Caraïbes, au fur et à mesure de la mise en œuvre du programme en faveur du rhum, il est progressivement devenu apparent que la demande de financement au titre du volet ‘modernisation et investissements’ dépassait de manière substantielle l’affectation initiale. Dans le cadre de ce programme, parce que ceci exigeait l’adoption de clauses additionnelles aux accords initiaux, il a fallu plus d’un an pour rééquilibrer les affectations financières initiales entre les différents volets, soulignant la nécessité d’introduire plus de flexibilité au sein du processus. Une solution possible pourrait consister à définir une somme d’affectation plancher fixe pour chaque volet qui ne représenterait qu’un pourcentage des fonds alloués (par exemple 60%), ce qui permettrait un transfert rapide des fonds restants vers les domaines où la demande est plus forte. Ceci pourrait largement faciliter la mise en œuvre de programmes d’ajustement dans un contexte de marché incertain.

Prévoir suffisamment de temps pour les activités de commercialisation

Enfin, sans soutien effectif en matière de commercialisation, les ajustements de la production présentent à eux seuls peu d’avantages. Toutefois, la conception (y compris la garantie d’une adhésion des parties prenantes) et la mise en œuvre consécutive d’initiatives de commercialisation complexes et innovantes prennent beaucoup plus de temps que les programmes conventionnels de coopération au développement. En outre, par définition, les activités de commercialisation et de promotion tirées par le marché doivent être sensibles à l’évolution des conditions du marché. Il est donc crucial que les calendriers de mise en œuvre des mesures de commercialisation et de promotion soient dictés par les réalités économiques sur le terrain, et non par la stricte application des procédures des bailleurs. Cet aspect semble malheureusement être le seul sérieux point noir du programme.

Une fin précoce ?

Bien que, dans l’ensemble, le programme de soutien en faveur du rhum puisse être considéré comme un exemple de réussite en matière d’assistance aux processus d’ajustement de la production et du commerce au titre du FED, le manque de temps pour le mener à terme est en train de compromettre les progrès réalisés jusqu’ici. La campagne de commercialisation vient de commencer à décoller et la mise en place de l’appellation « Rhum Authentique des Caraïbes » dans les marchés cibles nécessitera un engagement soutenu. Pourtant, la CE a annoncé le mois dernier sa décision de n’envisager aucun amendement supplémentaire à l’accord de financement. accord de financement,[4] bien que 8 à 10 millions d’euros de financement alloués au programme soient toujours disponibles.

Si, formellement, une seconde prorogation du calendrier pour ce programme n’est plus possible en vertu des règles du programme, l’octroi d’une dispense spéciale par les autorités européennes pertinentes semblerait justifié au vu de l’importance potentielle de ce programme en tant que ‘modèle’ pour les futurs programmes d’ajustement de la production et du commerce basés sur le marché et le secteur privé dans l’ensemble des pays ACP. Un climat de confiance et de dialogue a été établi entre les parties prenantes de l’UE et des pays ACP pour mettre en place ce programme novateur. Ces graines continueront-elles à porter leurs fruits ? L’avenir nous le dira.

Cet article est le résumé d’un document de recherche rédigé par Paul Goodison et Corinna Braun-Munzinger et publié par le Centre Européen de Gestion des Politiques de Développement (ECDPM) et le Centre technique de coopération agricole et rurale ACP-UE (CTA) dans le cadre de la série « Aid for Trade and Agriculture » (Aide au Commerce et Agriculture».

[1] Acte final de l’Accord de Cotonou.

[2] Vers la fin de la période du programme, le délai entre la présentation d’une demande et la pleine mise en œuvre des activités de soutien a, dans certains cas, été réduit à une durée de trois mois seulement.

[3] Dans le secteur du sucre, par exemple, un niveau accru de cofinancement de l’UE pour les activités de transition liées à la prestation de services sociaux, pourrait encourager les entreprises de ce secteur, qui s’étaient désengagées de la prestation de ce type de services (à la suite de la baisse du prix fixé de manière administrative par l’UE pour ses importations de sucre brut en provenance des pays ACP) à redéfinir leurs priorités.

[4] Initialement, la date de clôture était fixée au 31 mars 2010, mais la WIRSPA semble avoir récemment reçu la permission de continuer les paiements pendant une période d’encore trois mois.