PontesVolume 4Número 1 • fevereiro de 2008

O “novo regionalismo asiático”: maior integração ou mais um spaghetti bowl?


Este é mais um artigo sobre as políticas de bilateralização comercial que têm proliferado no atual cenário do comércio internacional. Após um ano, esta série da publicação Pontes encerra-se com um estudo sobre a política comercial e de integração na Ásia, região cuja importância política e econômica tem crescido a passos rápidos nos últimos anos.

A participação da Ásia no comércio internacional é cada vez mais significativa. Muitos dos atuais países emergentes são asiáticos e suas políticas comerciais tornam-se cada vez mais influentes no rumo das negociações comerciais multilaterais. Recentemente, alguns países asiáticos têm negociado acordos bilaterais com países de fora da região, o que demonstra uma maior atuação e preocupação com o comércio extra-zona. Essas negociações certamente terão impacto nas relações comerciais de diversos países ocidentais, o que desperta ainda mais o interesse e a atenção sobre a atual política comercial da Ásia. Alguns exemplos dessa nova tendência são as negociações chinesas para a celebração de acordos de livre comércio com o Peru e com o Chile (ver Pontes Quinzenal, v. 3, n. 2, 08 fev. 2008). A Coréia do Sul também demonstra-se cada vez mais interessada em negociar preferências comerciais com países ocidentais, como os Estados Unidos da América (EUA), com o qual celebrou acordo de livre comércio no ano passado (ainda pendente de aprovação no Congresso estadunidense).

Diante de tal panorama, o presente artigo apresenta o processo de integração da região asiática e a estratégia comercial de seus países na celebração de acordos comerciais com países ocidentais.

Integração econômica na Ásia: um processo recente

O processo de integração da região asiática é um pouco mais tardio se comparado ao início dos processos de integração europeu e latino-americano. A origem da integração regional institucional na Ásia deu-se com a criação da Associação das Nações do Sudeste Asiático (ASEAN, sigla em inglês)1, em 1967. A ASEAN foi criada com objetivos predominantemente políticos e com uma agenda que enfatizava a cooperação em diversas áreas, como cultura, saúde e economia. Na década de 90, os países membros da associação decidiram buscar o estabelecimento de uma comunidade econômica, que deverá ser implementada em 2020.

Outro processo de integração iniciado na Ásia foi a Associação da Ásia Meridional para a Cooperação Regional (SAARC, sigla em inglês), formada em 1985 por Bangladesh, Butão, Índia, Ilhas Maldivas, Nepal, Paquistão e Sri Lanka. Como a ASEAN, a SAARC também foi criada principalmente por razões políticas, com uma agenda ampla de cooperação regional. Esse tem sido um processo mais problemático, pelo fato de se concentrar em uma região bastante marcada por conflitos armados, o que dificulta ou impede o bom relacionamento entre os países e o avanço do processo de integração.

Foi na década de 90, porém, que os países asiáticos passaram a firmar os conhecidos acordos preferenciais de comércio, com vistas a promover ações concretas para a liberalização comercial. Neste sentido, no âmbito das duas associações regionais foram criadas a Área de Livre Comércio da ASEAN (AFTA, sigla em inglês), em 1992, e a Acordo Preferencial de Comércio da SAARC (SAPTA, sigla em inglês), em 1995.

Antes disto, uma busca pela liberalização comercial paralela à Organização Mundial do Comércio (OMC) já despontava: em 1989 foi fundada a Cooperação Econômica do Pacífico Asiático (APEC, sigla em inglês), constituída inicialmente pelos países que formavam a ASEAN à época, juntamente com Austrália, Canadá, Coréia do Sul, Nova Zelândia e EUA. Em 1991, Hong Kong, China e Taiwan também se tornaram membros, e, posteriormente, Chile, México, Papua Nova Guiné, Peru, Rússia e Vietnã associaramse ao grupo. Essa iniciativa contava com a participação de membros dos dois lados do Pacífico, cuja aspiração era criar um “regionalismo aberto”2.

Desde os anos 90, há uma grande tendência no mundo para a criação de áreas preferenciais de comércio, ou seja, para a celebração de acordos comerciais entre poucos países, já que tais negociações comerciais são relativamente mais rápidas do que as complexas negociações multilaterais que ocorrem no âmbito da OMC. Especialmente no que tange aos países em desenvolvimento (PEDs), as negociações de acordos de livre comércio bilaterais ou entre poucos países são ainda mais sedutoras, pois permitem o estabelecimento de alianças estratégicas que melhoram posições de barganha nas negociações multilaterais. Além disso, os acordos bilaterais ou plurilaterais são, em geral, mais facilmente aceitos em termos políticos pelos Estados do que os acordos multilaterais. Isso porque taia acordos permitem que os países continuem protegendo setores econômicos sensíveis, sobre os quais os governos sofrem pressões da indústria doméstica (em grande parte das vezes, o setor agrícola)3.

Essa tendência não deixou de atingir a Ásia: desde a década de 90, países que até então se mostravam predominantemente multilateralistas passaram a buscar acordos comerciais com um ou poucos parceiros, tanto dentro como fora da região. Desde 1998, o número de propostas comerciais na região do Pacífico Asiático tem multiplicado. Em 2004, o número já era superior a 30, variando desde acordos bilaterais até estudos para formação de grandes blocos econômicos4.

O “novo regionalismo asiático”

No Leste Asiático encontram-se os países asiáticos que se destacam entre as maiores economias do mundo: Japão, China, Coréia do Sul, Taiwan e Hong Kong. Até 2000, esses países estavam envolvidos apenas em negociações multilaterais, ou seja, não participavam das áreas de livre comércio da região ou não tinham concluído acordos comerciais.

A partir do final dos anos 90, os países do Leste Asiático passaram a demonstrar maior interesse pela celebração de acordos comerciais, fenômeno chamado de “novo regionalismo asiático”. Suas características básicas são: (i) a participação em negociações comerciais de países que antes não eram membros de áreas preferenciais de comércio; (ii) o fato de os paíse serem membros de mais de um acordo de comércio regional; (iii) o grande número de acordos inter-regionais; e, finalmente, (iv) a característica bilateral de muitos desses novos acordos.

Identifica-se como as principais causas para o desenvolvimento de acordos comerciais na região: (i) a crise econômica asiática de 1997-1998; (ii) a perda de credibilidade de organismos regionais5 e do sistema multilateral de comércio; (iii) a ampliação dos blocos econômicos em outras regiões do mundo; e (iv) a competição entre os países da região asiática6.

China, Japão e Coréia do Sul: principais atores do novo regionalismo asiático

O Japão, até 2002, não havia participado de qualquer acordo comercial bilateral, apostando somente nas negociações multilaterais da OMC. Naquele ano, entretanto, decidiu assinar um acordo preferencial com Cingapura. Neste primeiro acordo, o Japão evitou tratar de assuntos sensíveis para sua economia, como a abertura comercial do setor agrícola, que, apesar de não ser um setor competitivo para o país no comércio internacional, tem representação significativa internamente. O setor agrícola japonês mostrou-se forte o suficiente para influenciar o posicionamento do governo nas negociações comerciais em geral – o que para o caso da América Latina, onde o setor é forte e bastante competitivo e os compromissos de abertura do mercado no setor costumam configurar as principais reivindicações desses países em negociações internacionais – traz sérias dificuldades. Cingapura, entretanto, exportava um volume mínimo de produtos agrícolas para o Japão, o que permitiu que o assunto agrícola fosse pouco abordado nas negociações entre os dois países.

Desde a celebração do acordo com Cingapura, o Japão tem realizado consultas e negociações com outros países para aumentar seus acordos bilaterais. Na América Latina, o país negocia acordos comerciais com México e Chile. Na Ásia, já avalia a viabilidade de realizar diversos outros acordos7. No caso da Coréia do Sul, o primeiro acordo de livre comércio celebrado foi com o Chile, em 2003. Esse acordo entrou em vigor em 2004 e visa à total liberalização e eliminação de tarifas em todos os setores após 16 anos. O acordo permitiu que a Coréia do Sul ganhasse experiência na celebração de futuros acordos bilaterais e facilitou as negociações do país com os EUA, Cingapura, entre outros8.

A estratégia China é outra que merece especial atenção. Uma vez que se tornou Membro da OMC em 2001, começou apenas a partir de então a propor acordos comerciais regionais paralelos. Sua primeira proposta foi a criação de uma área de livre comércio com os países da ASEAN. As negociações para o alcance desse objetivo iniciaram-se em 2002 e, em 2004, o bloco e a China acordaram quanto à criação de uma zona de livre comércio até 2010 para os seis membros originais da ASEAN e até 2015 para os novos membros.

Além das negociações com a China, os países da ASEAN também negociam bilateralmente acordos comerciais com Japão, Coréia do Sul e Índia. As negociações entre o bloco e cada um desses países variam bastante, especialmente conforme o grau de desenvolvimento do país parceiro. A celebração de acordos comerciais com PEDs, por exemplo, pode ser mais fácil, graças à cláusula de habilitação da OMC, que permite que alguns setores sejam excluídos dos esquemas de liberalização dos acordos comerciais entre PEDs. Por outro lado, a celebração de acordos com países desenvolvidos (PDs) é mais complexa, já que o tratado precisa estar de acordo com o artigo XXIV do Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT, sigla em inglês) da OMC, ou seja, a liberalização deverá cobrir substancialmente todo o comércio bilateral.

Apesar das negociações da ASEAN com os demais países serem bilaterais, vislumbrase a criação de um grande bloco econômico regional, já que desde 1997 são realizadas reuniões de cúpula anuais – denominadas ASEAN+3 – referente ao diálogo conjunto do bloco com a China, o Japão e a Coréia do Sul. O objetivo é chegar a uma coordenação econômica regional mais ampla. De qualquer forma, acredita-se que a concretização de três áreas de livre comércio (ASEAN-China, ASEAN-Japãp e ASEAN-Coréia) seja mais provável. O estabelecimento de uma área comercial entre China, Japão e Coréia do Sul não só é mais difícil por causa da oposição de alguns setores contra uma liberalização comercial nesses termos, como também pelas diferenças históricas ainda persistentes na região9.

Perspectivas para as relações Ásia-América Latina

Especificamente no que tange às relações dos países asiáticos com os países latinoamericanos, pode-se visualizar uma tendência de aproximação cada vez maior. Isso porque a nova tendência na política comercial asiática não deixou de atingir a América Latina.

Ao final da década de 90, foi estabelecido o Foro de Cooperação América Latina – Ásia do Leste (FOCALAL), do qual fazem parte 33 Estados asiáticos e latino-americanos. Trata-se de um mecanismo de concertação multilateral entre as regiões e cujo principal objetivo é fortalecer a cooperação entre a América Latina e a Ásia a fim de possibilitar uma ação conjunta das regiões em diversas questões10. Apesar de o FOCALAL não tratar especifica e unicamente de temas ligados à liberalização comercial, ele sinaliza um desejo de aproximação econômica das regiões.

Ainda, individualmente e em matéria comercial, como pôde ser observado anteriormente, cada vez mais países da América Latina negociam com países asiáticos a celebração de acordos comerciais. O Chile, já conhecido por sua política de liberalização bilateral, pode ser considerado pioneiro nessa corrida por relações mais próximas com a Ásia a partir do mencionado acordo com a Coréia do Sul. O país também negocia com a China e estreita suas relações com diversos outros países da Ásia. Além disso, Chile, Peru e México são membros da APEC, o que os torna mais próximos de futuros acordos comerciais com os países asiáticos.

O Brasil também tem buscado uma maior aproximação com os países da Ásia desde o final da década de 90. Em especial com China11, Índia e outros PEDs, o Brasil tem criado uma rede de relacionamento com vistas a uma atuação conjunta em prol da atenção ao desenvolvimento no sistema multilateral.

O desenvolvimento acelerado pelo qual passam os principais atores comerciais da Ásia não deve passar despercebido pelos países latino-americanos que desejam cada vez mais se posicionar no cenário comercial internacional. Resta saber se essas novas parcerias poderão fortalecer o posicionamento da região no sistema multilateral de comércio como um todo.

Tendências e perspectivas

Os países asiáticos têm celebrado acordos comerciais entre si, ou seja, entre países geograficamente próximos, geralmente formados a partir de uma extensão de organismos já estabelecidos anteriormente por razões predominantemente políticas, como é o caso do AFTA e do SAPTA. Com o passar dos anos, novos países têm aderido a tais acordos – já celebrados e em vigor. Ao mesmo tempo, surgem novos acordos, em especial os celebrados pelos principais atores asiáticos: Japão, China e Coréia do Sul.

Além dos acordos celebrados intra-zona, há de se notar também uma tendência asiática em buscar acordos com blocos ou países não pertencentes ao continente. Nesse sentido, a nova política comercial da Ásia já reflete e continuará a influenciar a política externa das demais regiões do mundo, o que se verifica na América Latina, onde diversos países celebraram ou negociam a celebração de acordos comerciais com países asiáticos.

Esses novos acordos representam uma grande mudança na política comercial do Sudeste Asiático: até o final da década de 90, os atores quase não possuíam acordos comerciais celebrados e davam preferência às negociações multilaterais, ao contrário do continente ocidental, que já celebrava acordos preferenciais há mais tempo. A crise asiática ao final da década de 90 deixou claro que a simples interdependência entre os países da região não foi suficiente para manter a região livre de instabilidades, mas evidenciou a necessidade de uma maior e verdadeira integração regional.

As novas negociações e acordos bilaterais na Ásia apresentam, porém, os já conhecidos sintomas de um spaghetti bowl asiático. Isso porque cada acordo negociado bilateralmente tende a tratar de forma diversa os mesmos assuntos, a depender do parceiro comercial. Algumas normas são mais rígidas, outras mais brandas, o que cria uma rede conflitante entre os países de um mesmo bloco. Seria o modelo asiático capaz de prevenir a confusão do spaghetti bowl? Ou trata-se de mais uma cópia dos modelos ocidentais?

1 Os países que originalmente formavam a ASEAN eram Indonésia, Malásia, Filipinas, Cingapura e Tailândia. Posteriormente, associaram-se ainda Brunei, Vietnã, Miamar, Cambodia e Laos. Para maiores informações sobre o bloco, acesse: .

2 Durante a 5ª Reunião Ministerial da APEC, em 1993, desenvolveu-se a idéia da criação de uma área de livre comércio do pacífico asiático até 2020. A idéia do “regionalismo aberto”, mais desenvolvida após a crise asiática de 1997-1998, é de que o regionalismo não deve ser visto como um assunto de interesse de apenas uma região, mas sim como uma tendência global das três regiões continentais, a fim de não reduzir o bem-estar global (in: BCHIR, Heide e FOUQUIN, Michel, Economic integration in Asia: bilateral free trade agreement versus Asian single market, 2006. Disponível em: . Acesso em: 15 fev. 2008.

3 MIYAZAKI, Sílvio. Uma visão abrangente dos processos de integração econômica no pacífico asiático. In: AMARAL JR., Alberto do e RATTON SANCHEZ, Michelle. Relações Sul-Sul: países da Ásia e o Brasil. São Paulo: Aduaneiras, 2004, p. 90.

4 Idem, pp. 94-95.

5 O enfraquecimento da coesão da ASEAN e a impaciência com a APEC como veículo condutor da liberalização comercial, foram determinantes para o aumento da busca por acordos bilaterais pelos países asiáticos.

6 Idem nota 3, p. 97.

7 Maiores informações sobre as negociações comerciais bilaterais do Japão estão disponíveis em: .

8 Informações disponíveis no sítio eletrônico do Ministério de Relações Exteriores da Coréia do Sul. Disponível em: .

9 Idem nota 7, p. 101.

10 Maiores informações sobre o FOCALAL estão disponíveis em: ou . Sobre a última reunião ministerial do FOCALAL ver Pontes Quinzenal, v. 2, n. 11, 10 set. 2007.

11 Para maiores informações sobre a relação China-Brasil, ver BARBOSA, Alexandre de Freitas e MENDES, Ricardo Camargo, As relações econômicas entre Brasil e China: uma parceria difícil, 2006. Disponível em: . Acesso em: 15 fev. 2008.