Puentes • Volumen 9 • Número 1 • marzo de 2008

El sector agrícola centroamericano de cara a la negociación del AdA con la UE


Actualmente Centroamérica (CA) se encuentra inmersa en la negociación de un Acuerdo de Asociación (AdA) con Europa. La importancia, tanto económica como socio-demográfica, del sector agrícola para el Istmo, plantea que si bien el impacto esperable es menor que el del acuerdo comercial con los Estados Unidos (CAFTA-DR), éste no es nada desdeñable.

La presente reseña pretende plantear algunos probables puntos de conflicto entre ambos bloques en el marco de la negociación y algunos posibles impactos para el agro centroamericano. El argumento central es que, si bien el sector agropecuario no es un interés central para la Unión Europea (UE), sí lo es para el Istmo centroamericano y que el AdA se inserta claramente dentro de la estrategia de liberalización comercial que viene impulsando la región desde la década de los noventa y, por lo tanto, podría acarrear un conjunto de efectos nocivos para las zonas rurales centroamericanas.

El sector agrícola centroamericano: importancia e intereses

Desde la década de los ochenta la región ha venido aplicando un modelo de desarrollo destinado a la ‘promoción de las exportaciones’, profundizando los niveles de integración y participación del Istmo en la economía global. A grandes rasgos, el nuevo modelo en gestación se ha caracterizado por la conformación de un nuevo sistema económico dominado por la industria maquiladora (especialmente textil), el turismo, la producción agroindustrial no tradicional y un creciente peso de las remesas familiares. Es dentro de esta estrategia que se han venido firmando tratados de libre comercio con un número significativo de socios comerciales.

En lo que respecta a la agricultura, este sector es uno de los de mayor importancia para Centroamérica, debido tanto a su dinamismo comercial con el resto del mundo, como a su importancia socio-productiva. Durante 2005, el valor total de las exportaciones agrícolas significó un aporte cercano al 21.5% del total del producto interno bruto (PIB) regional para ese año. Por otra parte, al menos un 30% de la población regional ocupada se encuentra en el sector de ‘agricultura y pesca’, de la cual un 82% se refiere al empleo generado por la agricultura en pequeña escala o tradicional. Además, las zonas rurales regionales concentran alrededor de la mitad de la población centroamericana1.

En lo que respecta al comercio, la UE es sumamente importante al ser el segundo destino externo de los productos del sector primario de la región. Así, cualquier estrategia coherente donde sea importante la exportación de dicho tipo de productos, necesariamente debe buscar mecanismos que le permitan consolidar y mejorar su acceso a estos mercados.

Desde el lado centroamericano pueden definirse dos listas de intereses, una ofensiva y otra defensiva. La ofensiva está definida con gran cercanía a la lógica de desarrollo regional, basada en la promoción de una reducida variedad de bienes para exportar junto al mantenimiento o apertura en el acceso de los pocos mercados de destino.
En la lista ofensiva centroamericana se contabilizaría el banano, donde CA es altamente competitiva, al punto de que Costa Rica es el tercer exportador a nivel mundial. Sin embargo, CA no cuenta con ingreso eficiente al mercado europeo debido a las altas barreras arancelarias y los subsidios dados a la producción bananera en España, Portugal y en los territorios isleños del Caribe francés.

Luego está el azúcar de caña, una de las principales exportaciones agrícolas de CA al mundo. El acceso de este bien a la UE se encuentra limitado por la existencia de enormes subsidios y fuertes políticas proteccionistas destinadas a favorecer la producción de azúcar refinada de la UE (de la cual es el principal exportador a nivel mundial). El caso de la carne es similar al de la caña, ya que también es considerada como base de la política de soberanía alimentaria de la UE, razón por la cual tiene un mercado cerrado frente a la exportación de otros productores internacionales más competitivos, como Nicaragua.

Entre los intereses defensivos se ubican: el sector lácteo para Costa Rica, donde la producción es realizada por varias cooperativas que cuentan con influjos comerciales de pequeños y medianos productores de leche. Este modelo productivo depende del alto proteccionismo que goza el sector. La liberalización de este sector podría perjudicar a muchos productores, debido a los precios más bajos de la altamente subsidiada producción láctea europea.

Un segundo grupo de productos que se verían afectados en la medida de su poca competitividad son la papa y la cebolla para Costa Rica y el maíz para el resto de la región, en los cuales Europa es altamente competitiva. La producción centroamericana, aunque no tiene gran valor de exportación a nivel regional, sirve de fundamento para grupos importantes de agricultores nacionales.

Posibles conflictos agrícolas en la negociación

Un par de elementos antes de caracterizar los posibles conflictos:

    El agro no es la prioridad de la UE frente al AdA con Centroamérica. El actual modelo de desarrollo de la UE pretende elevar sus tasas de crecimiento económico mediante el impulso a sectores productivos con un valor agregado cada vez más alto; lo que se traduciría primordialmente en el mejoramiento de la competitividad de los sectores de servicios e industrias, que son las piedras angulares de la economía europea.
    A pesar de ello, el agro cuenta con una gran importancia socioeconómica para el bloque por razones de soberanía alimentaria y la sostenibilidad de sus regiones rurales. De ello se puede deducir una estrategia comercial altamente proteccionista.

A la hora de comparar estos intereses europeos con los centroamericanos, se pueden ubicar dos grupos de posibles conflictos. Los ‘conflictos muy probables’ incluyen productos donde las pretensiones de un bloque podrían enfrentarse más fuertemente con las del otro. Se reconocen tres: primero el banano, donde el historial conflictivo dado y la importancia de la producción del bien en el marco del modelo de desarrollo centroamericano, auspician que CA buscará una apertura de mercados frente a una muy probable reticencia europea a permitirla. En esa misma tendencia encontramos al azúcar. Finalmente, pero de forma inversa (sensible para CA), se reconocen los sectores lácteos.

Como ‘conflictos probables’ se consigna la información de productos en donde la posibilidad de un conflicto es menor, pero siempre presente. Aquí, el caso del sector cárnico podría ser importante, especialmente en lo que respecta la carne de res nicaragüense y la porcina europea, que son altamente competitivas.

Como corolario, es importante tomar en cuenta otros tres aspectos para el análisis. Primero, el interés europeo en el AdA, que más que comercial es de carácter geoestratégico y geoeconómico. En términos generales, la UE plantea tres criterios básicos para la elección de las contrapartes con las cuales se pretende firmar acuerdos comerciales bilaterales: mercado potencial (tamaño y crecimiento económico), nivel de protección en contra de los intereses de exportación de la UE (arancelaria y no arancelaria) y potencial impacto que pueda tener para los intereses europeos la existencia de acuerdos comerciales con competidores directos de la Unión. Al respecto, es evidente que CA sólo cumple con los dos últimos, pero aún más importante, que el tercer elemento es el fundamental.

Un segundo aspecto tiene que ver con el momento específico en el cual se está llevando a cabo la negociación. Europa debe ser sumamente cuidadosa con la forma en la cual lleva a cabo las negociaciones con CA en temas tales como el banano, el azúcar y la carne de res, ya que esta negociación podría sentar los precedentes para otras negociaciones más complicadas que tiene actualmente en curso. Con respecto al banano, en la negociación con los países andinos, la UE debe de encontrarse con Ecuador y Colombia, primer y cuarto exportadores mundiales, respectivamente. Lo mismo sucede en el caso del azúcar, donde la UE aún tiene que negociar con el MERCOSUR, donde se encuentra Brasil, primer exportador a nivel mundial. Una situación similar se podría encontrar en el caso de la carne de res, donde el trato que se le otorgue a CA al respecto podría sentar un precedente incómodo en el marco de las negociaciones UE-MERCOSUR, donde se encuentran Brasil y Argentina, segundo y quinto productor mundial, respectivamente. Así, todo parece indicar que el espacio de maniobra de la UE en el marco de las negociaciones con CA es relativamente limitado, lo que si se combina con el hecho de que estos son algunos de los temas más importantes para el Istmo, plantea un escenario sumamente complejo.

Finalmente, la UE ha dejado patente también que en el caso de negociar acuerdos preferenciales con países o bloques que ya han firmado acuerdos con competidores globales directos suyos, el piso mínimo de negociación será el trato recibido por su competidor. En otras palabras, para el caso centroamericano, el piso mínimo de negociación europeo es lo que ya el Istmo le otorgó a los EE.UU. en el CAFTA-DR.

Comentarios finales

El sector agrícola centroamericano muestra una realidad contradictoria. Por un lado es uno de los ejes de acumulación más importantes del Nuevo Modelo Económico centroamericano, como lo muestra la importancia de algunos productos agropecuarios en las exportaciones (alrededor del 43% de las exportaciones totales), mientras que por otro, casi la mitad de los hogares pobres de la región se encuentran en zonas rurales y los hogares dedicados a la agricultura familiar muestran una incidencia de pobreza del 76%2, la mayoría de ellos dedicados a la producción de granos básicos para subsistencia y para los mercados internos. Esta contradicción plantea su alta sensibilidad en el marco de las negociaciones comerciales.

Somos de la opinión de que en tanto que el AdA no se diferencia significativamente de los acuerdos comerciales que ha venido negociando la región, y el tema de la paridad CAFTA-DR lo evidencia, sus impactos y resultados serán los mismos o cuando menos muy similares. Así, sería de esperar que sectores sensibles para Centroamérica, como lácteos y carne de cerdo, reciban la apertura de los mercados regionales a la altamente subsidiada producción europea, lo que deja a nuestros productores en una posición de clara desventaja.

Por otra parte, es de esperarse que el AdA tenga como resultado la ‘creación’ de comercio directo entre la UE y los países centroamericanos, y si la unión aduanera centroamericana no se materializa, se reduciría el intercambio comercial entre ellos mismos (‘desviación de comercio’). El resultado evidente sería el debilitamiento progresivo del Mercado Común Centroamericano y, por tanto, de los distintos productores avocados hacia el mismo. Esto es especialmente preocupante, si se considera que alrededor de un 75% de las empresas que exportan al Mercado son PYMES de capital centroamericano3.

* Investigador del Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad de Costa Rica y miembro de la Comisión de Estudios Alternativos (CEPA). El artículo es una reseña de: León, A.; Ramírez, A. y Dinarte, R. 2007. El sector agrícola centroamericano de cara al Acuerdo de Asociación con la Unión Europea: posibles escenarios. Comisión de Estudios Políticos Alternativos (CEPA), San José. Disponible en www.southcentre.org/Events/2007Dec_TDP_LAC_Background_material_CEPA_study_Spanish.pdf

1 Trejos, J. 2006. Problemas y Políticas de Empleo en Centroamérica. En: Serie Macroeconomía del Desarrollo. CEPAL, Santiago.
2 Ídem.
3 SIECA. 2007. La Unión Aduanera Centroamericana. Secretaría de la Integración Económica Centroamericana, Guatemala.