PontesVolume 4Número 2 • abril de 2008

Medidas antidumping e liberalização comercial


by Welber Barral and Ana Carolina Peres

O Sistema Multilateral de Comércio apregoa a abertura comercial dos países que se engajam nas trocas internacionais. A partir desta lógica básica, qualquer entrave que tenha por efeito impedir o comércio internacional e a concorrência estrangeira nos mercados internos traduzir-se-ia em uma medida protecionista. A complexa realidade do comércio internacional, no entanto, não permite a simples oposição maniqueísta entre livre comércio e protecionismo. Uma das áreas do comércio em que a existência desta oposição pode ser levada à prova diz respeito às medidas antidumping.

São inúmeras as situações que podem levar uma empresa a vender seus produtos a preços menores no mercado externo do que no mercado interno, sem que isso necessariamente configure prática de dumping1 com intuito predatório. Além disso, é mais comum do que se imagina a existência de setores nos quais a discriminação de preços é a regra, como no caso das empresas localizadas em países que mantêm barreiras tarifárias elevadas ou daqueles setores intensivos em capital ou de bens perecíveis. Mais difícil, porém, que a elaboração de uma teoria geral para condenar o dumping é a tentativa de explicar, por meios econômicos, a racionalidade das medidas antidumping.

As considerações econômicas, entretanto, geralmente se limitam às conseqüências da aplicação das medidas de defesa comercial sobre a concorrência em um dado setor do mercado nacional e costumam não considerar o papel desempenhado pelos instrumentos de defesa comercial para a promoção do livre comércio e para a abertura comercial do conjunto da economia nacional.

Esse papel pode ser mais bem compreendido a partir de uma análise histórica. As medidas antidumping surgem no início do século XX, quando, ao invés de promover uma elevação generalizada na tarifa aduaneira aplicável à sua pauta de importações, os governos optavam por uma solução pontual e seletiva, sem que houvesse maior prejuízo para a abertura comercial promovida com a redução das tarifas. Esse fundamento pode ser encontrado na frase do Ministro das Finanças do Canadá, William S. Lieding que, em 1904, afirmou que não era científico enfrentar casos especiais e temporários de dumping com uma elevação generalizada e permanente de tarifas e que o método próprio seria a imposição de direitos especiais sobre bens a preços de dumping2.

Em 1947, o Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio (GATT, sigla em inglês) incorporou a possibilidade de aplicação de direitos antidumping em seu Artigo VI. A introdução de um instrumento defensivo em um sistema multilateral liberal explica-se não só como meio de limitação da ingerência estatal no comércio, mas também como moeda de troca para que os setores produtivos nacionais aceitassem sem maiores protestos as políticas públicas de abertura comercial3.

Após cinco rodadas de negociações comerciais multilaterais, que tiveram por objetivo a redução das tarifas aduaneiras, tornou-se cada vez mais generalizada a percepção de que as novas barreiras nãotarifárias tomaram o lugar das tarifas como obstáculos inibidores ao livre fluxo do comércio. Do mesmo modo, cresceu a preocupação com os efeitos que as medidas antidumping poderiam trazer ao comércio internacional, quando, em sua administração e aplicação, as mesmas pudessem ter efeitos protecionistas, reduzindo o valor dos esforços feitos desde o GATT-47 para a remoção de barreiras comerciais.

Assim, a partir de 1964, a evolução da disciplina multilateral antidumping foi direcionada a estabelecer disciplinas comuns para as autoridades investigadoras nacionais, tornando a sua aplicação mais transparente e previsível. Esse movimento resultou na assinatura, durante a Rodada Kennedy, do primeiro Código Antidumping, que foi aprimorado uma primeira vez na Rodada Tóquio, em seguida, na Rodada Uruguai, incorporado como parte do empreendimento único (single undertaking).

No caso do Brasil, os relatórios do Secretariado da Organização Mundial do Comércio (OMC) para o Mecanismo de Revisão de Políticas Comerciais da Organização descrevem o país como um grande usuário (active user) das medidas antidumping, apontando, contudo, a tendência decrescente da utilização do instrumento pelo país4. De fato, a prática nacional não permite enquadrar o país entre os que se valem das medidas antidumping de forma protecionista. Quando observados os números notificados à OMC, de janeiro de 1995 a junho de 2007, o Brasil é, empatado com a China, o 8º país que mais iniciou investigações antidumping (138). Sua posição, porém, é inferior no ranking dos países que aplicaram medidas definitivas (com 67 medidas). A análise desses números absolutos, contudo, é pouco significativa quando se considera a representatividade do impacto de tais medidas nas trocas comerciais. Conforme dados do Departamento de Defesa Comercial, as medidas de defesa comercial impostas pelo Brasil, no ano de 2005, corresponderam, em valores, a menos de 0,02% das importações totais do período5.

Comparando-se a aplicação de medidas definitivas vis-à-vis o número de investigações iniciadas, o percentual de ações antidumping que efetivamente culminaram com a aplicação definitiva de direitos é um dos mais baixos do mundo (49%), estando o Brasil atrás de todos os dez maiores usuários das medidas, à exceção da Austrália6. Esses números parecem evidenciar que a aplicação de direitos antidumping no Brasil dá-se de forma bastante criteriosa e não permitem concluir que a utilização nacional do instrumento efetive-se de forma abusiva ou protecionista. Corrobora tal percepção o fato de que, entre janeiro de 1995 e outubro de 2007, o Órgão de Solução de Controvérsias recebeu apenas dois pedidos de consultas a respeito de direitos antidumping aplicados pelo Brasil, contra 30 pedidos referentes ao mesmo tema contra os Estados Unidos da América (EUA)7.

É certo que existem particularidades do sistema de defesa comercial do Brasil que contribuem para a existência de padrões de análise mais rígidos em relação às regras multilaterais e à prática internacional. No que se refere às regras procedimentais, o Brasil, de maneira sistêmica, garante prazos e prorrogações superiores ao previsto no Acordo Antidumping para a apresentação de resposta aos questionários, o que contribui para o incremento do contraditório e da ampla defesa. Ademais, em todos os casos são realizadas verificações in loco na indústria doméstica, de forma a validar os dados fornecidos para a análise de dano.

No que se refere às regras materiais, enquanto o Acordo Antidumping permite que sejam iniciadas investigações que contem com dados de apenas 25% da produção nacional, no Brasil somente são analisadas petições com dados de danos relativos a um percentual de 50% da produção brasileira. Ademais, quando do cálculo dos direitos a serem aplicados, o Brasil sempre avalia a conveniência da aplicação da regra do direito inferior (lesser duty rule), de maneira que os direitos antidumping podem ser aplicados em patamares inferiores à margem de dumping existente, se esse patamar for suficiente para eliminar o dano à indústria doméstica.

Finalmente, uma vez encerrada a investigação com uma determinação positiva da existência de dumping ou subsídios, danos à indústria doméstica e nexo de causalidade, a aplicação de direitos pela Câmara de Comércio Exterior (CAMEX) é precedida de análise do interesse nacional. Em pelo menos oito casos nos último cinco anos, a CAMEX decidiu pela suspensão de direitos ou aplicação em prazos inferiores aos recomendados pelo Departamento de Defesa Comercial.

Apesar dos argumentos acima apontados, é certo que tanto as regras da OMC como a prática brasileira ainda podem ser aprimoradas quanto a questões procedimentais, de devido processo, contraditório e transparência e, em termos materiais, para reduzir a discricionariedade das autoridades investigadoras em todo o mundo, com vistas a trazer ainda mais segurança jurídica e evitar a utilização abusiva dos instrumentos de defesa comercial. Esse tem sido o posicionamento do Brasil no âmbito do Grupo Negociador de Regras, onde o país busca conciliar sua situação ambígua entre grande usuário e alvo recorrente de medidas antidumping aplicadas por outros países.

Pode-se concluir, a partir dessa breve descrição, que as regras multilaterais sobre medidas de defesa comercial não necessariamente se limitam a efeitos protecionistas. Ao contrário, sua existência permite atender a demandas pontuais e garante o contínuo avanço dos ganhos com a consolidação e a redução tarifária.

No caso do Brasil, a análise histórica da utilização das medidas de defesa comercial evidencia que o país tem-se valido do instrumento de forma bastante criteriosa em relação às regras multilaterais e em consonância com o interesse nacional. Nesta lógica, a continuidade da liberalização comercial passa pelo fortalecimento dos instrumentos da defesa comercial, com regras mais claras e transparentes, que permitam democraticamente a tomada de decisões do governo com relação à defesa da indústria brasileira. Um sistema de defesa comercial sólido certamente é preferível a uma política comercial fundada em decisões unilaterais sobre elevação tarifária, preços mínimos de importação e acordos de restrição voluntária de exportações, cujo processo decisório nunca é precedido de consulta pública nem da análise do interesse de todos os setores envolvidos.

* Secretário de Comércio Exterior.

** Coordenadora Geral do DECOM. As opiniões manifestadas são pessoais e não refletem o posicionamento institucional da Secretaria de Comércio Exterior.

1 Segundo o Artigo 2.1 do Acordo Antidumping, considera-se haver prática de dumping, isto é, oferta de um produto no comércio de outro país a preço inferior a seu valor normal, no caso de o preço de exportação do produto ser inferior àquele praticado, no curso normal das atividades comerciais, para o mesmo produto quando destinado ao consumo no país exportador. Não se trata, portanto, do conceito econômico de dumping, que implica em vendas efetuadas abaixo do custo.

2 “(…) it was unscientific to meet special and temporary cases of dumping by a general and permanent raising of the tariff wall and that the proper method was (…) to impose special duties upon dumped goods.” Apud STEWART, Terence P. The GATT Uruguay round. A negotiation history (1986-1992). Boston: Kluwer, 1993, p. 1390.

3 Neste sentido, Jackson afirmou que a defesa comercial é uma “interface” entre as demandas de setores específicos da indústria nacional e o interesse na continuidade da liberalização comercial. JACKSON, John. The world trading system: Law and policy of international economic relations. MIT Press: Cambridge (MA), 1994. p.224

4 O último resultado da Revisão de políticas comerciais do Brasil, de 2004, aponta que “Brazil remains an active user of antidumping measures, notwithstanding the fall in the number of investigations initiated since 2000.” O documento WT/TPR/S/140 encontra-se disponível em: www.wto.org. Acesso em: 24 abr. 2008.

5 Relatório DECOM 2006, p. 16.

6 A razão medidas aplicadas/investigações iniciadas para os 10 maiores aplicadores de direitos antidumping é a que segue: Índia (73%), EUA e UE (65%), Argentina (71%), África do Sul (60%), Turquia (100%), China (70%), Canadá (62%), México (87%) e Austrália (38%). Os dados estatísticos da OMC sobre investigações iniciadas e medidas aplicadas por notificação encontram-se disponíveis em: . Acesso em: 10 abr. 2008.

7 Dados compilados a partir do documento WT/DSB/W/362/Add.1. Disponível em: . Acesso em: 24 abr. 2008.