PontesVolume 4Número 2 • abril de 2008

Inflação dos Alimentos: a nova crise mundial


Queda do presidente no Haiti, panelaços na Argentina, protestos marcados por mortes no Egito, Camarões e Moçambique. Os eventos citados têm em comum uma razão: são exemplos da onda de tensões e conflitos gerada pela elevação dos preços dos alimentos em todo o mundo.

O encarecimento dos alimentos, drasticamente acentuado na última década, tem alarmado tanto a população quanto dirigentes e líderes do mundo todo. Contrariando as previsões otimistas dos anos 70, quando a produção agrícola trazia vislumbres de uma era na qual a comida seria mais farta e acessível, hoje milhões de pessoas enfrentam mais dificuldades para servir a mesa.

Uma característica distintiva da crise é sua universalização. Segundo dados da Organização para Agricultura e Alimentação das Nações Unidas (FAO, sigla em inglês), o preço geral dos alimentos aumentou por volta de 75% desde a virada do século. O índice geral de preços elaborado pela instituição teve variação de 37% entre 2006 e 2008. Os dados servem para demonstrar quão brusca foi a mudança frente ao quadro de estabilidade desfrutado nos decênios anteriores e explica, em parte, o tom de alarme que permeia as manchetes sobre o tema.

A elevação doméstica de preços é ainda mais problemática, já que por vezes afeta produtos sensíveis ao consumo local. No Egito, por exemplo, o pão – alimento básico da dieta nacional – aumentou 50% no início do ano, obrigando a população a enfrentar filas diárias para comprar o produto subsidiado pelo governo.

O que distingue a situação atual da volatilidade normal do mercado é o fato de praticamente todas as principais commodities alimentares sofrerem aumento, somado à tendência de continuidade na elevação dos preços mesmo após a dissipação dos choques de curto prazo. As previsões não são animadoras. Para Josette Sheeran, diretora do Programa Mundial para Alimentação (WFP, sigla em inglês), os preços devem continuar a subir até 2010. A estimativa da FAO para a estabilização é ainda menos otimista: 2017.

Tema em pauta: causas em foco

A preocupação com o problema ganhou destaque nas reuniões dos fóruns multilaterais e regionais desse ano. Em Davos, Suíça durante a reunião do Fórum Econômico Mundial, os líderes de três instituições de peso no cenário econômico alertaram para a necessidade de estudar o fenômeno do aumento nos preços dos alimentos e advertiram para os riscos envolvidos: o Secretário-Geral das Nações Unidas, Ban Ki-Moon, o Presidente do Banco Mundial, Robert Zoellick, e o Diretor da Organização Mundial do Comércio (OMC), Pascal Lamy, mostraram-se preocupados com o potencial surgimento de uma nova geração privada do acesso a alimentos.

Mais recentemente, na Conferência da FAO para a América Latina e Caribe realizada em Brasília entre 14 e 18 de abril e na reunião de primavera do Fundo Monetário Internacional (FMI) e Banco Mundial (BIRD), a discussão do tema acirrou-se: foi permeada por declarações mais veementes e acusações por parte de alguns delegados. O Diretor-Gerente do FMI, Dominique Strauss-Kahn, observou que a escalada dos preços coloca em risco o que foi alcançado pelos países em termos de controle de inflação, além de ameaçar a estabilidade política. Na Conferência da FAO, o relator da ONU para o direito à alimentação, Jean Ziegler, apontou o uso e a produção de biocombustíveis como fator primordial no aumento de preços, qualificando os programas de incentivo à produção como crime contra a humanidade.

Apesar do ataque generalizado aos biocombustíveis, vários especialistas e a própria FAO reconhecem que esse é apenas um dos fatores que concorrem para o aumento dos preços1. Em termos de oferta, as últimas safras sofreram redução em nível global e os estoques mundiais encontraram baixa recorde. As colheitas de 2005 e 2006 diminuíram 7% em relação a 2004 em sete dos principais países exportadores, que respondem por metade da produção mundial. Ainda que em 2007 a valorização tenha promovido a recuperação dos cereais, os demais produtos agrícolas sofreram redução ainda maior.

As mudanças climáticas também têm influenciado a alta nos preços dos alimentos, ao agravarem as condições e a disponibilidade de recursos naturais. Exemplo disso são as fortes secas na Austrália e na Argentina – dois grandes exportadores de trigo –, que contribuíram para a redução da oferta do produto no mercado mundial.

A redução no nível dos estoques mundiais, especialmente de cereais, também tem impacto significativo no mercado. Tal declínio, com média anual de 3,4% desde 1995, decorre em grande medida da própria liberalização do comércio – daí coincidir com a conclusão da Rodada Uruguai do GATT. Em decorrência dessa abertura, os estoques foram afetados pelo alto preço de armazenamento de produtos perecíveis, pelo aumento no número de países aptos a exportar e pelos avanços nas tecnologias de comunicação e transportes. Com os estoques baixos, o impacto causado pela redução produtiva – como ocorrido em 2005 e 2006 – é maior, já que os preços tendem a sofrer maior volatilidade.

O aumento no preço dos combustíveis e dos fertilizantes também contribui para a elevação dos custos de produção agrícola. Os adubos, que respondem por 25 a 30% do custo total, sofreram variação de 150% nos últimos cinco anos. Além disso, o custo de transporte das commodities é outro fator que pesa frente à escalada no preço do petróleo, cujo barril, que custava cerca de US$ 30 em 2003, hoje ultrapassa a casa dos US$ 100.

No lado da demanda, é significativa a influência do consumo dos países emergentes – com destaque para China e Índia – na modificação estrutural da procura por alimentos. Essas populações têm visto seu nível de vida elevar-se, o que transforma o padrão de consumo e, conseqüentemente, a estrutura da demanda mundial por gêneros alimentícios. O maior consumo de carne e laticínios afeta exponencialmente a demanda por cereais, principal insumo na produção de ração. Para cada quilo de carne bovina produzida são necessários 8,5 quilos de cereal; para a suína, de 5 a 7 quilos. A expressiva participação das economias emergentes no consumo mundial tem, assim, afetado a relação entre os diferentes tipos de produtos.

Soma-se a isso a corrida especulativa em torno do mercado de commodities: diante da crise estadunidense e da contínua depreciação do dólar, os mercados de café, trigo, soja e outros produtos básicos têm servido de refúgio ao capital. Investidores também apostam na expansão dos biocombustíveis quando buscam aplicações em commodities, corrida que colabora para o fechamento do ciclo de valorização dos gêneros alimentícios.

Quanto aos biocombustíveis, se é discutível sua alardeada condição de vilão do aumento nos preços dos alimentos, é inegável que eles detêm uma parcela de contribuição ao fenômeno. O incremento no uso desse tipo de energia promove demanda extra por cereais e óleos vegetais, que lhe servem de insumo. Some-se a isso a competição por terra, água e recursos entre esses cultivos e os de outros gêneros alimentícios. Esses são os fatores que ensejaram as críticas lançadas nos fóruns mencionados às políticas governamentais dos Estados Unidas da América e da União Européia (UE) – as quais estipulam a meta de participação dos biocombustíveis em 10% de sua matriz energética.

A despeito da polêmica que cerca o uso dos biocombustíveis e a medida de sua contribuição para o aumento nos preços dos alimentos1, especialistas ressalvam que a produção dessa fonte energética também sofre com a inflação das commodities, já que constituem igualmente sua matériaprima. Uma segunda causa apontada são os subsídios e incentivos governamentais, sem os quais a produção apenas é mantida conforme seja lucrativa em relação ao petróleo. Isso depende não só da variação deste último, mas também do próprio custo representado pelos insumos agrícolas2.

Repercussões: os diferentes interesses envolvidos

A valorização das commodities agrícolas tem efeitos distintos para os diversos atores. Países exportadores podem beneficiarse da situação mundial, bem como seus produtores. O FMI, em suas propostas, destaca o potencial de desenvolvimento representado pela atual conjuntura e sugere a promoção da agroindústria como forma associada de maximizar as possibilidades de lucro propiciadas pelo mercado.

O Brasil é um dos países que se beneficiam com o aumento dos preços. Sob a influência de forte demanda, a próxima safra caminha para um recorde histórico, com colheita prevista de 140 milhões de toneladas, o que representa aumento de 6,8% em relação ao ciclo anterior. O milho é o principal motor do incremento e seu aumento de 9,5% responde ao desvio da produção americana para o etanol. A soja, porém, continua sendo o carro-chefe da produção e exportação, com projeção de 60 milhões de toneladas a serem colhidas no ano. O arroz, cujos preços estão em franca ascensão no mercado internacional, tem projeção de elevação de 5,7%, o que significa 13 milhões de toneladas.

A produção brasileira é 30% maior do que o consumo interno, dado que reflete a tradicional vocação exportadora do país. Por esse motivo, o Brasil tem sido apontado como uma das possíveis soluções à crise. Uma das sugestões para realização desse potencial é a reversão para produção de grãos de terras hoje destinadas à pecuária. Isso poderia ser feito sem implicar na diminuição do rebanho se a atividade tomar forma mais intensiva, ou seja, pelo aumento do número de cabeças por hectare.

Nem todos os países, porém, vislumbram benefícios com o aumento nos preços dos alimentos. Para os países de menor desenvolvimento relativo (PMDRs) que dependem da importação, a situação é oposta à dos PDs: o aumento dos preços agrava a dependência e gera crises de desabastecimento e tensão social3.

A disparidade de percepção das vantagens não se dá apenas entre diferentes países ou setores de comércio, mas também tem reflexos internos. Mesmo nos países beneficiados pelo incremento nas exportações, os consumidores por vezes são afetados pela carestia dos alimentos. No Brasil, por exemplo, em contra-ponto aos ganhos do setor produtor e exportador, o consumidor enfrenta inflação nas gôndolas. O arroz e o feijão, que formam a base da dieta, ficaram 168% e 21% mais caros, respectivamente, em apenas um mês.

Em locais onde boa parte da renda per capita é gasta com alimentação, a variação dos preços traz impactos nefastos sobre o poder de compra da população e arrasta mais pessoas para baixo da linha de pobreza. No Haiti, por exemplo, onde a maior parte da população vive com cerca de US$ 2 por dia, a revolta provocada pela escassez e carestia de comida provocou a recente queda do presidente.

Acuados com a perda de popularidade decorrente da dificuldade de abastecimento, vários países têm adotado medidas econômicas e comerciais com a finalidade de combater o problema. Elas consistem em variações ou combinações de controle de preços, restrições à exportação e incentivo à importação de produtos básicos, bem como subsídios à produção e ao consumo. Mais de 30 países recorreram a esses mecanismos, entre eles Venezuela, Argentina, Rússia, Ucrânia, China e Índia. Muitas das medidas têm sérias repercussões sociais, como a dos produtores argentinos que reagiram fortemente às retenções à exportação, sentimento recentemente refletido em greves e panelaços na capital4.

As medidas modificam a equação tradicional do protecionismo agrícola no que toca ao comércio internacional, em certo aspecto na direção idealizada no bojo dos tratados da OMC, como a abertura a importações. Ainda assim, relatórios do Banco Mundial e da FAO alertam para os efeitos meramente paliativos de tais recursos. As restrições à exportação são as mais criticadas, sob o argumento de acarretarem ainda maior pressão inflacionária no mercado e impedirem a adaptação da produção, em médio e longo prazo, para responder à demanda externa5.

Em contrapartida, nos principais fóruns multilaterais as propostas têm sido direcionadas de modo a promover o potencial agrícola das regiões ainda subaproveitadas e otimizar toda a cadeia produtiva e comercial para fomentar a capacidade de resposta no lado da oferta. Em relação à demanda, sugere-se que as subvenções, reconhecidamente paliativas, sejam direcionadas aos setores mais vulneráveis da população6.

Pressões sobre a Rodada Doha

A problemática dos preços dos alimentos também repercutiu sobre as expectativas em relação ao avanço da Rodada Doha de negociações comerciais da OMC. Os subsídios concedidos por PDs a seus produtores foram novamente colocados em foco, sob a acusação de desestimularem a produção em PEDs e PMDRs, onde essa é mais eficiente.

A conjuntura atual, contudo, tende a favorecer o desbloqueio das tratativas, segundo alguns analistas. Isso aconteceria porque os PDs estariam mais inclinados a abrir mão do apoio doméstico diante do patamar elevado dos preços internacionais dos produtos agrícolas. Tais prognósticos, porém, ainda não foram verificados em Genebra, onde a maioria dos delegados não acena com mudança em suas posturas tradicionais.

Vários países, porém, manifestam maior preocupação com a liberação diante do atual cenário. Eles alegam que maior abertura, se mantidos os atuais níveis de subsídios, resultaria em prejuízo ainda maior à produção local. Eles sustentam, ainda, que a competição com os produtos subsidiados dos PDs enfraqueceria a capacidade de oferta local, o que comprometeria ainda mais a segurança alimentar.

Frente a esse quadro, a governança do comércio internacional parece desconectada da realidade no que toca a regulação para os gêneros alimentícios. Jean-Pierre Lehman, do Instituto de Administração de Lausanne, Suíça define a Rodada Doha como um grupo de países bloqueados em posições táticas e políticas rígidas, incapazes de flexibilidade, enquanto a realidade muda dramaticamente.

Assim, a esperança manifestada por Pascal Lamy, no encontro do FMI, de que o comércio volte a desempenhar o papel assumido na última crise asiática – fonte de estabilidade para governos, corporações e consumidores – ainda parece distante. Resta seu apelo à boa-vontade política dos Membros da OMC para que a conclusão da Rodada seja ao menos visível.

Mas ainda que a via comercial possibilite a eliminação das distorções, essa não será a única resposta ao manejo da crise. A situação é muito mais complexa e requer medidas em todas as esferas. A ONU, reunindo suas 27 agências, busca expandir seus programas de assistência e estimular a produção agrícola. O problema, porém, tem inúmeras implicações políticas, sociais e econômicas: perpassa antigas questões, como desigualdade de renda e má alocação de recursos, e também preocupações recentes, como as mudanças climáticas. Políticas públicas nacionais e internacionais terão de levar em conta as variadas facetas da nova crise se pretenderem combater a fome e evitar que ela se estenda ainda mais com o aumento nos preços dos alimentos.

1 O relatório da FAO, Crescimento da demanda sobre agricultura e elevação dos preços das commodities, ressalta que nenhum fator pode ser identificado como o maior responsável pela alta nos preços. Até o momento seria impossível fazer uma avaliação quantitativa da contribuição dos fatores que têm influenciado o fenômeno nos últimos anos.

2 Jane Earley é uma das analistas que defendem essa posição, sustentada no trabalho Biofuels: Food vs. Fuel Revisited, publicado em Bridges Monthly Review, No. 2, Ano 12, mar. 2008. Disponível em: .

3 Segundo dados da UNCTAD, a previsão de aumento na fatura de importação de cereais é de U$ 6,5 bi para U$ 14,6 bi para a África, U$ 7 bi para U$ 15,4 bi na Ásia, em comparação entre 2002/03 e 2007/08.

4 Para mais detalhes sobre a reação dos produtores agropecuários argentinos às medidas restritivas impostas pelo governo, ver Pontes Quinzenal, Vol. 3, No. 6, 31 mar. 2008. Disponível em: .

5 A característica comum a todas as medidas citadas é que elas terminam por prejudicar os agricultores e prover proteção indiferenciada e limitada a consumidores, sem direcioná-las aos grupos mais afetados, segundo estudo relatado no trabalho Fighting food inflation through sustainable investment, do Banco Europeu para Reconstrução e Desenvolvimento. Disponível em: .

6 Parte dessas propostas toma corpo no programa lançada pelo Banco Mundial, chamado “New Deal alimentar”. Para maiores detalhes, ver Banco Mundial lança plano alimentar, Pontes Quinzenal, Vol. 3, No. 7, 14 abr. 2008. Disponível em: