PontesVolume 3Número 3 • junho de 2007

Integração econômica ou ideológica? O papel do Parlamento do Mercosul nos rumos do bloco


*O Parlamento do Mercosul realizou sua primeira sessão plenária em meio à necessidade de tratamento de delicadas questões econômicas no bloco e a uma certa afinidade política entre os governos sul-americanos. Cabe aos novos parlamentares uma atuação incisiva e propositiva que demonstre consciência de sua responsabilidade histórica.

Nas palavras do Presidente Luis Inácio Lula da Silva, o dia 14 de dezembro de 2006 entrará para a história da integração sulamericana. Nessa data, em sessão solene do congresso brasileiro, em Brasília, foi oficialmente instaurado o Parlamento do Mercosul. O evento contou com a presença dos membros da Comissão Parlamentar Conjunta e de autoridades políticas de todos os Estados Membros do Mercosul, que foram unânimes em destacar o papel do novo órgão no incremento da cidadania, da representatividade e do diálogo social no bloco. Ressaltou-se também a responsabilidade parlamentar em contribuir para o avanço da integração econômica e para a construção normativa mercosulina.

No último dia 7 de maio, em Montevidéu, Uruguai aconteceu a instalação definitiva e a primeira sessão plenária do Parlamento. Participaram da reunião dezoito parlamentares de cada Estado Membro, indicados pelos respectivos congressos nacionais. Apenas a Venezuela, ainda em processo de adesão ao Mercosul, foi representada por nove parlamentares. O Senador paraguaio Alfonso González Núnez foi eleito presidente do Parlamento e terá um mandato de dois anos. Segundo o Protocolo constitutivo, até o final deste ano os deputados deverão ter acordado sobre um critério de representação proporcional às populações dos Estados, e em 2010 serão realizadas as primeiras eleições diretas.

Mas um parlamento regional é realmente capaz de atender aos anseios de mais democracia e de mais união dos que sustentam um claro projeto político para o Mercosul? Soa questionável a capacidade de um órgão parlamentar surgir como a instituição propulsora de um bloco eminentemente presidencialista, ainda indeciso sobre a espécie e a intensidade da integração que busca. Isso porque as atribuições conferidas ao Parlamento por seu protocolo constitutivo estão aquém das funções dos parlamentos nacionais sul-americanos. A assembléia regional participará apenas consultivamente do processo legislativo, além de não deter uma função de controle plena sobre os órgãos decisório e executivo do bloco. Por outro lado, nem mesmo os parlamentos nacionais possuem uma considerável margem de influência nos sistemas políticos da América do Sul, cujo presidencialismo exacerbado confere uma posição apenas secundária ao Poder Legislativo.

Além de suscitar questões sobre sua eventual funcionalidade – ou eficiência –, o Parlamento surge como eixo central dos debates acerca da “ideologização” do Mercosul, expressão utilizada freqüentemente nesse contexto para designar a “politização” de um processo eminentemente econômico. Isso porque a criação do órgão indica uma vontade de superação da integração meramente econômica por meio da construção de instrumentos políticos e jurídicos comuns para ancorar e fundamentar o processo. Ademais, a própria existência de um locus político por excelência no bloco favorece discussões de cunho políticoideológico que ultrapassem a temática econômico-comercial. Essa situação pode impelir os deputados a delinear as diretrizes de um verdadeiro projeto para o Mercosul, necessidade continuamente adiada pelos governos da região.

A modelagem política de uma América indecisa

As tradições políticas dos Estados Membros parecem exercer uma influência considerável no quadro político mercosulino. Embora a criação do Parlamento do Mercosul pareça derivar, dentre outros fatores, de uma espécie de mimetismo com relação à integração européia, é provável que o cotidiano parlamentar regional reproduza, em certa medida, as relações de poder que se verificam nas nações do cone sul. Pode-se, portanto, apontar uma tendência de manutenção, no âmbito regional, do desequilíbrio entre os Poderes Executivo e Legislativo existentes nos países sul-americanos.

É certo que os parlamentos nacionais dos países da América do Sul não desfrutam do mesmo peso institucional de que é dotado o Executivo. Embora detenham possibilidades de intervenção ativa no jogo político, os congressistas optam, em muitos casos, por alianças com o governo, o que restringe sua esfera de ação autônoma. O presidencialismo de coalizão que se verifica em alguns países sul-americanos favorece as prerrogativas constitucionais do Executivo em detrimento dos poderes do Legislativo e provoca um comportamento conciliador e passivo nos parlamentares. É notável, por exemplo, que os presidentes da região emitam cada vez mais freqüentemente decretos com força de lei ou que detenham o monopólio da iniciativa legislativa em assuntos estratégicos, mesmo que o presidencialismo não seja um sistema que atribui ao governo a capacidade de legislar. Essa concentração das principais decisões no Poder Executivo, que se coaduna com a cultura da personificação do poder e com a histórica confusão entre assuntos públicos e privados na América do Sul, gera um processo de travamento1: ao mesmo tempo em que enfraquece a institucionalização dos congressos, enseja o desejo dos próprios congressistas de exercer cargos executivos. Caso o Parlamento do Mercosul siga a mesma lógica dos parlamentos nacionais, sua funcionalidade pode se mostrar extremamente comprometida.

Nos assuntos internacionais, onde se supõem inseridas as questões relativas à integração, o Legislativo costuma ser uma mera caixa de ressonância das decisões do Poder Executivo. A participação dos congressistas em questões relativas a acordos ou relações com outros Estados é rara, uma vez que a política externa é, ademais de uma atribuição legal, considerada uma tarefa exclusiva do presidente, que deve ser realizada por meio do ministério competente. As decisões tomadas no Mercosul, assim, sempre contaram com um baixo grau de interferência dos parlamentares nacionais ou mesmo dos membros da Comissão Parlamentar Conjunta. Efetivamente, a história da atuação parlamentar no Mercosul não oferece perspectivas de um perfil ativo dos novos parlamentares. Por outro lado, a realização de eleições diretas é um elemento novo potencialmente modificador desse quadro. O sufrágio universal, ao formar eleitores e dinamizar o processo, poderia atrair parlamentares e partidos para as questões regionais e fortalecer o próprio Parlamento.

A inseparabilidade das instâncias econômica e política

Não são raras as menções ao “excesso de ideologia” no Mercosul2. Ocorre que algumas ocultam o fato de que a opção por uma integração exclusivamente econômica é também uma escolha ideológica, no sentido de que traduz um conjunto de idéias que contempla apenas parcialmente a realidade. O aporte de elementos políticos para o debate regional, que enseje até mesmo a adoção de posições políticas em conjunto pelos países do Mercosul, poderia, ao contrário, auxiliar na construção de um processo mais vinculado aos anseios concretos dos povos latino-americanos.

A constituição do Parlamento do Mercosul parece significar uma convergência das posições governativas no sentido de que o mero aumento do comércio não é acompanhado de uma espécie de desenvolvimento automático. Se a integração não compreender, além dos acordos comerciais, políticas públicas comuns e, sobretudo, instituições que as executem de modo democrático, ela tende a se tornar rapidamente desinteressante aos Estados-membros3. Assim, a histórica falta de envolvimento dos partidos políticos sul-americanos no processo integracionista parece ter se esgotado: se o Mercosul quer seguir avançando, os partidos e os congressistas precisam incorporar de forma mais decisiva essa pauta em suas agendas. O espaço público que deve ser criado com o Parlamento representaria uma relevante esfera de atuação para os próprios grupos políticos, se houvesse a compreensão, por parte deles, de que uma considerável parcela dos problemas atuais não possui origem nem solução nos limites das fronteiras nacionais. Promissoras alternativas para a cooperação nos mais diversos setores, para o desenvolvimento conjunto e para uma reinserção internacional devem surgir se os parlamentares regionais não se mantiverem estanques, “como quem constrói estradas e não anda”4.

Entretanto, a construção de instituições comuns é pertinente quando há integração econômica, o que supõe, ao menos, uma efetiva zona de livre comércio. O Mercosul encontra dificuldades em eliminar progressivamente as exceções aos produtos abrangidos pela zona de livre circulação e à tarifa externa comum. Se as trocas comerciais são limitadas, o bloco acaba tendo um impacto restrito nas estruturas produtivas nacionais, além de se mostrar relativamente pouco importante em termos tecnológicos e quase marginal para as necessidades de modernização produtiva5. Os Membros do bloco também divergem quanto ao tratamento das assimetrias. Um acordo nesse sentido seria essencial ao equilíbrio das economias e permitiria que a integração fosse vantajosa a todos os sócios, já que a competição normal gerada pela integração beneficia, em geral, os países economicamente mais fortalecidos. Por isso, ademais dos aspectos institucionais, o aprofundamento do Mercosul passa por um trabalho de efetiva construção da união aduaneira, de coordenação de políticas macroeconômicas e de criação de políticas industriais setoriais de integração. O Bloco tem lidado com a economia por meio da política, mas talvez as necessidades de distribuir eqüitativamente os custos do processo, de efetuar um planejamento regional e de estabelecer uma lógica setorial indiquem que o caminho seja tratar de problemas políticos inclusive por meio de soluções econômicas.