PontesVolume 3Número 3 • junho de 2007

Algumas reflexões sobre a UNASUL


*O projeto de integração da América do Sul não é novo. Em 1960 foi criada a Associação Latino Americana de Livre Comércio (ALALC), cujo objetivo central era a criação de uma zona de livre comércio. Embora cercada de otimismo, a ALALC não chegou a ser implementada. Em 1980 seus Membros decidiram relançar o projeto de integração sulamericana e assim nasceu a Associação Latino Americana de Integração (ALADI), com o objetivo de criar um mercado comum latino americano.1 A ALADI incorporou as bases de negociações comerciais da ALALC e permitiu a negociação de novos instrumentos de abertura tarifária - como os acordos de complementação econômica (ACEs), que permitem aos Membros da ALADI aprofundar, bilateralmente, seus vínculos comerciais.2

Neste esforço de integração surgiu o Pacto Andino, criado pelo Acordo de Cartagena de 1969. Sua finalidade era “facilitar o processo de integração regional com vistas à formação gradual de um mercado comum latino americano”.3 O Acordo de Cartagena estabeleceu um modelo de integração supranacional, com normas de aplicação direta e com um Tribunal com poderes para sancionar os descumprimentos da normativa comunitária. Este processo de integração andino sofreu duros reveses com a saída do Chile e da Venezuela, em 1976 e 2006, respectivamente.

A tendência de formação de blocos econômicos nas décadas de 80 e 90 e o estímulo dos presidentes dos Países Membros reavivaram o Pacto Andino. Assim, em 1997, foi assinado o Protocolo de Trujillo, que criou a Comunidade Andina (CAN) e o Sistema Andino de Integração (SAI). Os órgãos mais importantes do SAI são: (i) Conselho Andino de presidentes, que estabelece as diretrizes políticas do processo de integração; (ii) Conselho Andino de Ministros de Relações Exteriores; (iii) Comissão, composta pelos ministros de Comércio (os dois últimos órgãos com atribuições legislativas); (iv) Secretaria Geral (órgão técnico e executivo); e (v) Tribunal Andino de Justiça.

O processo de integração andino passou por muitas fases de crises e de recuperação. No âmbito econômico, contribuiu para a ampliação de mercados (especialmente para produtos com valor agregado) e de atividades produtivas na região. A indústria automotora andina, por exemplo, cresceu, em grande parte, respaldada nos acordos da CAN.

A existência de uma política externa comum também contribuiu para o fortalecimento da presença andina no âmbito internacional e para uma maior aproximação e integração do bloco com o Mercosul – o que será analisado adiante.

Ainda dentro do contexto de formação de blocos econômicos acima referidos, em 1991, Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai celebraram o Tratado de Assunção e estabeleceram o Mercosul. “O objetivo primordial do Tratado de Assunção é a integração dos quatro Estados Partes, através da livre circulação de bens, serviços e fatores de produção, o estabelecimento de uma tarifa externa comum e a adoção de uma política comercial comum, a coordenação de políticas macroeconômicas e setoriais e a harmonização de legislações nas áreas pertinentes, a fim de alcançar o fortalecimento do processo de integração”.4 Com o Protocolo de Ouro Preto, reforçou-se a institucionalidade do Mercosul.

Em 2001, CAN e Mercosul estabeleceram o mecanismo de Diálogo Político e Concertação, com vistas a melhorar a inserção da região no contexto econômico mundial e à conformação de uma associação estratégica futura entre os blocos. O objetivo desta associação seria a formação de um mercado comum latino americano e o estreitamento dos mecanismos de cooperação política e diplomática.

Em conseqüência, diversos ACEs entre CAN e Mercosul foram celebrados: (i) ACE nº 36, entre Bolívia e Mercosul; (ii) ACE nº 59, assinado por Colômbia, Equador e Venezuela, de um lado, e Mercosul, de outro; (iii) ACE nº 58, entre Peru e Mercosul. Tais acordos – somados aos ACEs que todos os países da região celebraram com o Chile5 - constituem a base das negociações comerciais da Comunidade Sul Americana de Nações (CASA), agora denominada de União de Nações Sul Americanas (UNASUL). Esses acordos formam, ainda, o patrimônio histórico e a base econômica da integração regional, que está em plena fase de desgravação tarifária. Destaca-se que os acordos entre CAN e Mercosul tiveram como antecedentes os ACEs celebrados individualmente entre os Países Membros dos dois blocos na década de 80.

Como conseqüência do diálogo político entre ambos os blocos e do processo de desgravação tarifária desencadeado pelos ACEs, os Membros da CAN e do Mercosul adquiriram, respectivamente, status de países associados em uma e em outra organização. Vale dizer, todos os Membros da CAN são membros associados do Mercosul e vice-versa. O Chile também é membro associado do Mercosul (desde 1997) e da CAN (desde 2006).

O debate presidencial a respeito da integração sul americana, que se iniciou em 2005, deu novo impulso à aproximação dos países da região. Os chefes de governo conscientizaram- se de que o atual processo de integração não promove crescimento econômico suficiente para permitir a superação da pobreza e da exclusão social, indicados como principais objetivos da integração.

Embora os processos de negociação - no âmbito da ALADI, da CAN e do Mercosul - prevejam tratamento especial e diferenciado em favor dos países de menor desenvolvimento relativo, os beneficiários de tal tratamento não conseguiram deixar esta condição, e suas vulnerabilidades face aos países vizinhos ainda afetam seus níveis de competitividade. Contudo, todos os países da região, em diferentes medidas, são vulneráveis em relação à economia mundial, o que também afeta negativamente os processos de integração sul americanos.

Em virtude disso, muitos analistas consideraram necessário rediscutir os processos de integração e, com isto, o debate transcendeu o âmbito presidencial. Enfatizou-se a necessidade de concentrar esforços em temas que transcendessem o aspecto econômico da integração. Assim, criou-se um grupo de reflexão de alto nível, com representantes diretos dos presidentes dos países da região, que analisaria o futuro da integração sul americana.6 Com base nos trabalhos deste grupo, os presidentes sul americanos, durante a 2ª Cúpula Presidencial da CASA, ocorrida em Cochabamba, Bolívia, aprovaram os princípios e estruturaram os objetivos daquilo que se denominou “o modelo de integração do século XXI”. Além disso, adotaram um Plano Estratégico que institucionaliza (i) reuniões anuais dos presidentes sul americanos, (ii) reuniões semestrais dos chanceleres, (iii) reuniões setoriais de outros ministros e, (iv) Comissão de Altos Funcionários.

Na Declaração de Cochabamba, elaborada ao final da Cúpula, destacam-se os seguintes objetivos da integração sul americana: (i) superação das assimetrias, através do desenvolvimento de mecanismos concretos e efetivos para o combate das grandes desigualdades existentes entre países e regiões da América do Sul; (ii) definição de metas de desenvolvimento social e de mecanismos sistemáticos de avaliação; (iii) integração energética, com articulação de estratégias e políticas nacionais que possibilitem um aproveitamento integral, sustentável e solidário dos recursos energéticos da região e que reconheçam as assimetrias entre os países e regiões; (iv) infra-estrutura e promoção da conexão da região, a partir da construção de redes de transporte e de telecomunicação que interligue os países; (v) integração financeira, com mecanismos compatíveis com as condições específicas das políticas econômica e fiscal dos países sul americanos, que apóie a implementação dos projetos de integração; (vi) integração industrial e produtiva, que impulsione políticas comuns de desenvolvimento industrial e de inovação e que privilegie o importante papel desempenhado pelas pequenas e médias empresas e por outras formas de organização produtiva, de modo a facilitar a articulação de iniciativas regionais, tanto públicas como privadas e a aproveitar o potencial de sinergias da região; (vii) reconhecimento progressivo de direitos civis, políticos, trabalhistas e sociais para os nacionais de um Estado Membro em qualquer outro Estado Membro.7

Observa-se que os presidentes sul americanos assumiram metas ambiciosas, que transcendem a conformação de uma zona de livre comércio, em processo semelhante ao vivido pela União Européia (UE). Neste contexto – e, aparentemente, com vistas a evidenciar o compromisso de avançar no projeto de integração sul americano – os presidentes que compareceram à 1ª Cúpula Energética Sul Americana, realizada na Ilha de Margarita, Venezuela, em 16 de abril deste ano, concordaram em chamar de União de Nações Sul Americanas (UNASUL) o processo de integração na América do Sul. Os presidentes também adotaram mudanças institucionais no projeto de integração e designaram uma Secretaria Permanente, em Quito, Equador. Além disso, mudaram a denominação da Comissão de Altos Funcionários para Conselho de Delegados, que terá a responsabilidade de redigir o acordo constitutivo da UNASUL.

A UNASUL é possível?

Apesar da grande importância que os países da América do Sul deram aos processos de integração, os principais destinos de suas exportações continuam a ser países de fora da região. As balanças comerciais de quase todos os países sul americanos registram Europa, Estados Unidos da América (EUA), Japão e Coréia do Sul, dentre outros, como principais parceiros comerciais. Nota-se que a capacidade de absorção dos mercados dos vizinhos sul americanos é insuficiente para aqueles produtos gerados em economias de escala. Por exemplo, as vendas de bananas, camarões, flores, madeiras, café ou cacau pelo Equador dificilmente abririam um mercado na América do Sul que consiga captar toda a sua oferta de exportação. Além disso, muitos países têm pautas produtivas semelhantes, razão pela qual as ofertas e demandas não são complementares no interior da região. Pelo contrário, alguns países sul americanos competem entre si pelos mercados externos.

Tais realidades, contudo, não acarretam a irrelevância do dinamismo dos processos de integração, já que o comércio intrarregional ganha cada vez mais importância. Por exemplo, as exportações equatorianas destinadas à CAN correspondem a 17% do total exportado pelo país, percentual que inclui muitas exportações não tradicionais (com maior grau de valor agregado).

Contudo, é importante considerar que, em termos de exportações, os mercados extrarregionais continuarão a serem relevantes e esta realidade deverá ser levada em consideração nos projetos de integração. Em decorrência deste fato, muitos países optaram por privilegiar as negociações com parceiros comerciais extrarregionais. O Chile, país de grande dinamismo negociador, possui acordos comerciais com praticamente todo o mundo; Peru e Colômbia negociaram acordos de livre comércio com os EUA e, por sua vez, CAN e Mercosul pretendem formalizar, o mais breve possível, um acordo de associação com a UE.

A geografia sul americana também contribuiu para a criação de uma tendência, denominada por Oswaldo Sunkel, como centrífuga: os países tendem a estreitar seus vínculos mais facilmente com parceiros comerciais extrarregionais do que com países da região. Uma das razões é a limitação das conexões físicas: a construção de estradas que unifiquem os países é dificultada pela Cordilheira dos Andes; a selva amazônica e o Pantanal também dificultam a ligação entre as costas leste e oeste do continente; as empresas aéreas não são estimuladas a aumentar as freqüências de vôos; a ligação marítima, devido ao pouco volume comercializado por este meio dentro da região, não é suficientemente atrativa. Com isto, o comércio e a integração ficam prejudicados.

Assim, o desenvolvimento de uma infraestrutura que melhore as ligações na América do Sul foi considerado um fator de estímulo e de maior aproximação e intercâmbio entre os países da região. O debate sobre este tema concentra-se na Iniciativa para a Integração da Infra-Estrutura Sul Americana (IIRSA), cujo objetivo vai muito além de uma decisão política que torne a integração física executável. É fundamental que esta integração tenha como base a sustentabilidade econômica, para que possa atrair investidores, e que tenha presente, dentre outros fatores, a conservação ambiental e o impacto social de seus projetos. A coordenação destes fatores caberá aos governos, com a adoção de políticas públicas coerentes, factíveis e atrativas. Por ser um projeto regional, o essencial é determinar não apenas as diretrizes, mas, com base em projetos concretos, os mecanismos de coordenação. Esse pode ser o primeiro passo rumo à necessária interligação regional.

Ressalta-se que é fundamental elaborar mecanismos que permitam o envolvimento dos diferentes grupos de interesse que temem a abertura e a concorrência regionais. Não o fazer implica em pressões internas nos países que não permitem o avanço das agendas de integração e que pressionam pelo descumprimento das normas comunitárias. A CAN, por exemplo, aprovou decisões para a liberalização do serviço de transporte terrestre que, posteriormente, tornaram-se ineficazes, pois todos os países do bloco as descumpriram em decorrência da pressão das associações de transporte. Será necessário, pois, implementar programas que permitam a superação destas diferenças com o apoio dos grupos que se sintam afetados.

Estes fatos explicam, em parte, as limitações dos processos de integração. É inegável, contudo, que estes mesmos processos proporcionaram vínculos que poderiam, por meio de políticas adequadas de coordenação, acarretar mais sinergias. De fato, surgiram novas atividades econômicas na região. Essas, no entanto, não puderam se sustentar no tempo sem a ampliação de acesso a mercados – que não foi cumprida pelos processos de integração. Ainda com essas dificuldades, a conformação de blocos regionais trouxe maior relevância aos países da região em suas relações externas.

É consenso na região que a integração econômica e comercial tenha como fundamento a convergência entre CAN e Mercosul, cuja base é dada pelos ACEs vigentes. Embora tais acordos prevejam mecanismos de desgravação tarifária, é essencial a criação de um foro de negociação uniforme para outras matérias que estão ligadas ao comércio, tais como medidas sanitárias e fitossanitárias, barreiras técnicas ao comércio, regras de origem, procedimentos aduaneiros, compras governamentais e, principalmente, comércio de serviços. Os ACEs n. 58 e n. 59 e as negociações implementadas pelo Chile para aprofundar seus acordos comerciais abordam tais assuntos, mas seria mais conveniente concentrar esforços em um único foro de negociação, para evitar duplicidade de normas.

A criação de foros de negociação e a abertura comercial não são suficientes para trazer a um país os benefícios do desenvolvimento econômico e social. É muito importante que também no interior destes países sejam adotadas políticas adequadas e uma gestão administrativa estatal que dê seguimento às negociações e às obrigações que derivam destas políticas. Caso contrário, os descumprimentos normativos prejudicarão as bases da integração e refrearão o processo. Disso decorre a importância do desenvolvimento de capacidade de gestão governamental ligada ao comércio exterior e à integração.

A possibilidade de construir um gasoduto que satisfaça as necessidades de abastecimento deste produto nos países da costa atlântica da América do Sul pode ser um grande avanço. As alianças estratégicas para implementar políticas energéticas – que permitam o desenvolvimento de programas de cooperação dentro da região – poderiam constituir as bases de uma integração que transcenda os aspectos meramente comerciais e gere interesses comuns com resultados positivos e relevantes para o desenvolvimento comunitário.

As alianças e planejamentos de desenvolvimento que tenham como norte o desenvolvimento comunitário poderiam favorecer a integração. A facilitação da livre circulação de pessoas e do fornecimento de serviços, junto com a implementação da seguridade social e de outros direitos relevantes, também favoreceria a integração.

Todavia, estes projetos não se realizarão sem se levar em consideração o interesse do setor empresarial, que busca possibilidades favoráveis e permanentes e garantia jurídica a seus investimentos. Esse processo também depende de uma ativa participação e compreensão dos temas referidos por parte da sociedade civil. Um ator chave para alcançar este objetivo é o setor acadêmico, que pode proporcionar um melhor conhecimento destas matérias e contribuir com a esquematização de programas e projetos favoráveis ao processo de integração.

A UNASUL será possível na medida em que conseguir desenvolver canais de cooperação que permitam superar as assimetrias e proporcionar capacidade de gestão a cada um dos governos da região em relação a todos os temas apontados.

Finalmente, será necessário estabelecer mecanismos – judiciais ou arbitrais – para dirimir as controvérsias que possam surgir entre os países envolvidos no processo de integração. A CAN como o Mercosul contam com sistemas de categorias diferentes: o do Mercosul fundamenta-se na arbitragem e o da CAN em um Tribunal que aplica a normativa supranacional e aos quais os cidadãos podem recorrer para defender interesses individuais. Ainda assim, os ACEs estabeleceram normas para a solução de controvérsias comerciais em âmbito interestatal.

Nos projetos de integração que envolvam investimentos conjuntos, será muito importante definir mecanismos que satisfaçam e garantam o cumprimento dos direitos e obrigações derivados destes projetos. Os países sul americanos terão de levar em consideração, também dentro do marco da integração, qual grau de independência será reconhecido nesse processo, que tipo de mecanismo de solução de controvérsias será o mais recomendável e quais serão os direitos de ação que se outorgarão às pessoas privadas (indivíduos ou empresas).

A Secretaria da UNASUL, novo organismo decorrente do processo de integração sul americano, teria de converter-se em um coordenador dos programas e projetos que poderão dar início à nova agenda de integração do século XXI. Recorda-se que o longo processo de integração da UE se iniciou com a Comunidade do Carvão e do Aço. A América do Sul tem a vantagem de já ter percorrido um bom pedaço desse caminho, mas a integração continental necessita de maior credibilidade, respaldada em projetos factíveis e sustentáveis ao longo do tempo. A tarefa será identificar oportunidades e, levando-as em consideração, gerar os consensos necessários para desenvolver novos projetos. Os governos, por sua vez, terão de comprometer-se além dos aspectos políticos, com a consecução de ações concretas para atrair os verdadeiros artífices da integração: a sociedade civil, na qual se inclui o setor empresarial, os trabalhadores, o setor acadêmico e a sociedade em geral.

* Diplomata, Conselheira na Embaixada do Equador nos EUA.

1 Tratado de Montevidéu, art. 1º: Pelo presente Tratado, as Partes Contratantes dão prosseguimento ao processo de integração encaminhado a promover o desenvolvimento econômico-social, harmônico e equilibrado, da região e, para esse efeito, instituem a Associação Latino Americana de Integração (doravante denominada “Associação”), cuja sede é a cidade de Montevidéu, República Oriental do Uruguai. Esse processo terá como objetivo, a longo prazo, o estabelecimento, em forma gradual e progressiva, de um mercado comum latino americano.

2 As modalidades de acordos existentes na ALADI são: (i) Acordos Regionais, em que se incluem os Acordos de Preferência Tarifária Regional; (ii) Acordos de Alcance Parcial; e (iii) Acordos de Complementação Econômica.

3 Art. 1º do Acordo de Cartagena (tradução livre do espanhol).

4 Página eletrônica do Mercosul: www.mercosur. org.uy.

5 ACE nº 35 com Mercosul; ACE nº 22 com Bolívia; ACE nº 24 com Colômbia; ACE nº 32, com Equador; ACE nº 38 com Peru; e ACE nº 23 com Venezuela.

6 Recomenda-se a leitura das conclusões do Grupo de Reflexão. Este trabalho está disponível na página eletrônica da CAN na Internet: www.comunidadandina.org.

7 Excerto da Declaração Presidencial de Cochabamba, disponível na página eletrônica da CAN na Internet (ver nota 6 supra).