PuentesVolumen 9Número 2 • mayo de 2008

El comercio y el desarrollo sostenible: hacia un nuevo consenso


*El artículo plantea que la controversia en torno a la relación entre comercio y desarrollo sostenible ha adquirido un nuevo ímpetu, y da las razones de ello. Asimismo, revisa anteriores estrategias de desarrollo e identifica posibles elementos para un nuevo consenso. En seguida explica en qué consiste la dimensión de desarrollo en el contexto de la OMC, y finalmente brinda conclusiones.

La relación entre comercio mundial, crecimiento económico y desarrollo sostenible, ha sido fuente de discusiones controvertidas en las últimas décadas. Las posiciones de economistas neoliberales y las instituciones de Bretton Woods por un lado, y los políticos de desarrollo e instituciones internacionales como la UNCTAD (Conferencia de Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo) o el PNUD (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo) por el otro, han estado divididas. El choque entre las teorías económicas y la evidencia empírica ha dado lugar a un proceso de aprendizaje, a menudo a costa de los países en desarrollo (PED).

Recientemente el debate en torno al vínculo entre comercio y desarrollo ha vuelto a ganar ímpetu, y el supuesto de que “la liberalización del comercio es positiva para el desarrollo” ha sido ampliamente cuestionado. Este proceso de replanteamiento de ideas ha estado encabezado por académicos y ONG1, y al que últimamente se han sumado las instituciones de Bretton Woods, así como algunos economistas conservadores. En este sentido, cabe resaltar que el Director General de la OMC, Pascal Lamy, proclamó a inicios de su mandato en 2005 el “Consenso de Ginebra”, al cual describió como una convicción de que el comercio sólo podría favorecer el desarrollo si los costos y desequilibrios del ajuste que la liberalización del comercio ocasiona entre ganadores y perdedores, eran abordados adecuadamente2.

¿Cómo explicar este cambio de mentalidad? ¿Qué podemos aprender de los anteriores paradigmas de comercio y desarrollo? ¿Qué conlleva la dimensión de desarrollo en el contexto de la OMC?

1. ¿Cómo explicar este cambio de mentalidad?

Este cambio radical de pensamiento fue motivado por las siguientes razones:

Primero, la percepción que las personas tienen acerca de la globalización ha cambiado. En una encuesta mundial de opinión realizada por el Servicio Mundial de la BBC, la mayoría de los encuestados consideró que la globalización económica estaba creciendo demasiado rápido y que los beneficios y las cargas se estaban repartiendo de manera injusta3.

Aunque los resultados de las encuestas siempre generan controversia, en este caso, estaban respaldados por datos del Banco Mundial, los cuales indican que los niveles de desigualdad en los ámbitos nacional y global han aumentado. Esto quiere decir que el crecimiento económico no se ha traducido significativamente en mayores niveles de desarrollo para el conjunto de la población de PED. Principalmente pareciera que la globalización en sí misma no es problemática, sino la incompetencia de la gobernanza nacional y mundial para regularla de una manera por la que sus beneficios sean capaces de distribuirse de forma justa.

Segundo, la proliferación de acuerdos preferenciales de comercio e inversión a nivel bilateral y regional ha estimulado la discusión sobre los efectos de la liberalización. Estos acuerdos se pactan cada vez con mayor frecuencia entre países desarrollados (PD) y PED (“Acuerdos Norte- Sur”); incluyen aspectos más problemáticos y condiciones más estrictas que los acuerdos de la OMC (“OMC Plus”); y sus impactos se sienten de manera más directa y rápida. Por tal razón es que la UNCTAD, por ejemplo, basándose en evidencia empírica, ha advertido a los PED que ponderen bien los costos y beneficios esperados antes de concluir tales acuerdos con el objeto de no debilitar las posibilidades de desarrollo4.

Tercero, la Ronda de Doha de la OMC fue bautizada como la “Ronda del Desarrollo”, lo cual generó altas expectativas entre los PED. Al mismo tiempo, economías emergentes como Brasil, India o China cambiaron los patrones de comercio y desarrollo sostenible, así como la dinámica de toma de decisiones en las negociaciones multilaterales de comercio. Un ejemplo que se puede destacar en este sentido es la conformación de poderosas coaliciones como el G-20.

Más aún, la capacidad técnica y analítica de las ONG ha mejorado y han surgido estudios detallados que destacan los impactos que tendría un posible Acuerdo de la Ronda de Doha. Los estudios más críticos pronostican que bajo las circunstancias actuales las ganancias agregadas a nivel global serán modestas, y que hasta habrá pérdidas para los PED más pobres5.

Cuarto –y esto es tal vez lo más importante–, existe una mayor conciencia y comprensión de fenómenos globales como el cambio climático, la seguridad energética, la seguridad alimentaria, la migración o los conflictos violentos, y sus interrelaciones. El comercio mundial y los patrones actuales del crecimiento económico son parte de la causa de esos problemas y deberían formar parte de sus soluciones para contribuir al desarrollo sostenible.

2. Paradigmas de comercio y desarrollo sostenible: lecciones aprendidas y pasos futuros

Dadas estas circunstancias globales, hay una imperiosa necesidad y al mismo tiempo una voluntad considerable por parte de muchos actores, para repensar los vínculos entre comercio y desarrollo sostenible. El término “comercio” se ha vuelto mucho más amplio, y ya no solamente abarca el intercambio transfronterizo de bienes, sino que también incluye una serie de sectores “no comerciales” como los servicios, la inversión o los derechos de propiedad intelectual. El término “desarrollo sostenible”, definido ampliamente, abarca por lo menos a cinco dimensiones, a saber: la política, la económica, la social, la ambiental y la cultural.

¿Qué podemos aprender de las estrategias de desarrollo del pasado?; ¿Cómo sería una estrategia progresista de desarrollo?; ¿Qué papel deberían desempeñar las políticas comerciales?

Las estrategias de desarrollo económico han estado caracterizadas por un movimiento pendular entre el proteccionismo y un Estado fuerte por un lado, y la apertura y confianza en las fuerzas del mercado por el otro. Las limitaciones de políticas de industrialización de sustitución de las importaciones que fueron impulsadas en varios países latinoamericanos durante los décadas de 1960 y 1970 como parte del concepto de “desarrollismo”, se tornaron evidentes. Mientras la protección de las industrias incipientes puede ser una herramienta útil para el desarrollo si se aplica en forma temporal, lo entorpece cuando se utiliza como una política a largo plazo.

Por consiguiente, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI) proclamaron el “Consenso de Washington” en las décadas de 1980 y 1990, el cual marcó un cambio radical de enfoque, pasando del ‘Estado dirigista’ al ‘Estado orientado al mercado’. De acuerdo con la teoría neoliberal, se recomendaba el comercio y la liberalización financiera, la privatización y la flexibilidad del mercado laboral. Sin embargo, los programas de ajuste estructural provocaron grandes distorsiones en muchos PED y no abordaron los costos del ajuste social; no tomaron en cuenta factores específicos de cada país, pues aplicaron un enfoque de “solución única”, y socavaron el que los países tomaran las riendas.

En contraste, los Tigres Asiáticos (como Taiwán, Singapur o Corea del Sur) demostraron de manera admirable cómo el comercio podía convertirse en una herramienta eficaz para el desarrollo económico y social. En ese sentido, impulsaron políticas heterodoxas aplicadas por un fuerte “Estado desarrollista”.

Tomando en cuenta esas experiencias anteriores y el debate científico de los últimos años, se pueden extraer las siguientes conclusiones generales, las que podrían formar parte de un nuevo consenso:

Primero, el comercio y su liberalización no son un fin en sí mismo, sino que necesitan ser parte integral de una estrategia exhaustiva de desarrollo basada en el concepto de desarrollo humano sostenible. Por lo tanto, los países deberían adoptar una estrategia de comercio que esté motivada por el objetivo de lograr un desarrollo sostenible, y no una estrategia de desarrollo motivada por el objetivo único de aumentar el crecimiento económico y el comercio.

Segundo, si bien el crecimiento económico puede ser impulsado por la liberalización del comercio, finalmente es la “calidad” de éste la que determina el valor real que tiene para el desarrollo. Uno de los enormes desafíos consiste en superar el dilema persistente del “crecimiento sin empleos” y de los “trabajadores pobres”, y en su lugar promover un crecimiento económico que genere empleos más decentes y productivos para reducir la pobreza.

Tercero, el crecimiento económico es sólo uno de los factores del desarrollo sostenible. Si éste logra conciliarse con las dimensiones política, social, ambiental y cultural, de manera que todas juntas formen un círculo virtuoso, entonces parece posible llegar a largo plazo a un camino exitoso hacia el desarrollo.

Cuarto, no existe un enfoque de “solución única”. Cada país debe encontrar su propia estrategia coherente, así como su “punto medio” entre los extremos que van desde la liberalización prematura hasta la protección a largo plazo. Un factor crucial para el éxito es que exista una composición justa entre las políticas y su implementación, a través de una secuencia adecuada. Asimismo, es de suma importancia que las políticas sean originarias de ese país, y que estén basadas en una visión común y valores compartidos por la mayoría de la sociedad. Por consiguiente, debe garantizarse un grado mínimo de justicia social, la que requiere mecanismos de redistribución para asegurar la legitimidad de las políticas.

3. ¿Qué constituye la dimensión de desarrollo en el contexto de la OMC?

Esta sección se basa en las ideas elaboradas por el jefe de la delegación sudafricana ante la OMC, Faizel Ismail, quien distingue cuatro áreas que reflejan las opiniones de muchos PED6:

3.1 Comercio justo

El sistema multilateral de comercio, en su forma actual, está sesgado en contra de los intereses de los PED. Ismail lo explica por el hecho de que los PED no estuvieron involucrados activamente en rondas anteriores, y por consiguiente, la estructura arancelaria y las normas comerciales reflejaron los intereses de los PD. Por ejemplo, los aranceles elevados y la progresión arancelaria se aplican a los productos clave de exportación de los PED, como el cacao, el café o los textiles. Además, los PD invierten grandes cantidades en ayuda interna y subvenciones a la exportación en el sector agrícola, lo cual reduce los precios mundiales de mercado y socava las ventajas comparativas de los PED.

En tal sentido, los PD podrían hacer una valiosa contribución para aumentar las posibilidades de crecimiento de los PED de la siguiente forma: En primer lugar, eliminando las distorsiones globales con la abolición de sus programas de ayuda a la agricultura; y en segundo lugar, abriendo aún más sus mercados a los productos clave de los PED, es decir, limitando las diversas prácticas proteccionistas.

3.2 Fortalecimiento de capacidades

Muchos PED no pueden sacar provecho de las oportunidades mejoradas de acceso a los mercados debido a limitaciones de la oferta, tales como capacidades insuficientes de producción, falta de infraestructura o acceso limitado al financiamiento. Además, la liberalización del comercio suele conducir a costos de ajuste representados por pérdida de ingresos arancelarios o mayor desempleo, lo cual hace que los gobiernos se muestren reacios a liberalizar sus mercados.

La OMC ha reconocido que tiene la responsabilidad de considerar estas inquietudes y para ello emprendió la iniciativa de Ayuda para el Comercio en 2005. Si bien esta iniciativa ha sido ampliamente bienvenida, existe el riesgo de que pueda usarse como influencia para obligar a los PED a firmar un Acuerdo de la Ronda de Doha que se quede corto en lo concerniente a cumplir su objetivo principal, es decir, equilibrar las normas comerciales multilaterales. Asimismo, al buscar soluciones expeditas sin mucha reflexión, existe el peligro de que vuelva a convertirse en un proceso impulsado por los demandantes (PD), lo cual debilita a los PED.

3.3 Normas equilibradas

Los PED reciben un “trato especial y diferenciado” en la aplicación de acuerdos de la OMC, a través de condiciones más favorables o períodos de implementación más largos, por ejemplo. Aunque estas excepciones son importantes, no son suficientes si las normas en sí mismas no son justas.

¿Qué criterios deberán cumplirse para contar con normas justas de comercio multilateral? De acuerdo con Ismail, deben tomarse en cuenta de manera adecuada los costos y beneficios esperados. El Acuerdo sobre Aspectos de Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC), por ejemplo, provocó altos costos de implementación para los PED sin que produjera beneficios. Los instrumentos que en su momento utilizaron los PD durante su camino al desarrollo, ahora se encuentran restringidos por los acuerdos de la OMC. Si bien los PED exigen contar con un margen de actuación, por definición, pierden parte de dicho margen al celebrar acuerdos multilaterales.

Más aún, las flexibilidades incorporadas en los acuerdos de la OMC rara vez se utilizan debido a la falta de capacidades para hacerlo; pero también por la presión de los PD por no usarlas, según se informó para el caso de las flexibilidades del Acuerdo sobre los ADPIC7. En consecuencia, solamente normas multilaterales equilibradas serán capaces de reestablecer su legitimidad (y la de la OMC), y ser consideradas como favorables para los PED.

3.4 Buena gobernanza

La OMC forma parte del sistema global de gobernanza económica, el que también incluye al Banco Mundial, el FMI y algunos organismos del Sistema de Naciones Unidas. Las organizaciones han sido cada vez más criticadas por sus procesos de toma de decisiones, caracterizados por falta de transparencia e inclusión. Aunque la OMC ha mejorado en esas áreas, son necesarias más reformas. Si bien las coaliciones de los PED, como el G-20 o el G-33, han venido influyendo cada vez más en las decisiones, los grandes actores económicos, como EE.UU. o la UE, siguen dominando el proceso, a través de la promoción de sus intereses comerciales.

A largo plazo, el proceso de negociación en la OMC deberá reconsiderarse. Al respecto, se ha cuestionado si el enfoque de negociación mercantilista realmente tiene el potencial de abordar adecuadamente los desafíos económicos mundiales; o si por el contrario, es necesario un enfoque de gobernanza responsable basado en valores comunes.

4. Conclusión

Los fenómenos globales y los poderes emergentes han cambiado las interrelaciones entre comercio y desarrollo sostenible, y sus patrones. Asimismo, ha quedado claro que si deseamos que el comercio se convierta en una herramienta para el desarrollo, éste debe formar parte de una estrategia exhaustiva de desarrollo humano sostenible.

Recientemente se le volvió a recordar a la OMC su Preámbulo, el que afirma que las relaciones comerciales “deben tender a elevar los niveles de vida, a lograr el pleno empleo […] de conformidad con el objetivo de un desarrollo sostenible”. Al mismo tiempo, el concepto de “dimensión social de la globalización” de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) se ha vuelto cada vez más popular y ha influido en el debate sobre políticas en otras organizaciones internacionales.

Sin embargo, a pesar de que el clima internacional parece propicio, se necesitan ideas mucho más progresistas y un cambio fundamental en las estructuras de gobernanza a nivel nacional, regional y multilateral, para lograr que el comercio realmente sea un instrumento eficaz para el desarrollo sostenible. En este sentido, la UNCTAD podría jugar un papel importante debido a que su mandato inicial consistía en el desarrollo de nuevas ideas en el ámbito de comercio y desarrollo. Aún queda por ver si lo logrará y si se cumplirá el deseo que expresara el Secretario General de la UNCTAD durante la Conferencia celebrada en Accra, del 20 al 25 de abril. En esa oportunidad Supachai Panitchpakdi dijo que mientras que las décadas de los años ochenta y noventa habían estado orientadas en “lograr los precios correctos”, ahora existe la obligación de “lograr el desarrollo correcto”. Esto último es necesario, pero al mismo tiempo es mucho más difícil debido a la creciente interdependencia de factores y a la exigencia de encontrar soluciones que sean multilaterales.

* Gerente del Programa de Comercio y Desarrollo en la Oficina de Ginebra de la Friedrich-Ebert-Stiftung (FES).

1 Por Kwa, Aileen. (2007). Rethinking the Trading System. FES Occasional Paper No. 32. Ginebra.

2 Lamy, Pascal. (2006). Humanising Globalization. (Discurso en Santiago de Chile, el 30 de enero de 2006).

3 BBC World Service. (2008). Widespread Unease about Economy and Globalization – Global Poll. 10 de abril de 2008, http://www.worldpublicopinion.org/pipa/pdf/feb08/BBCEcon_Feb08_ rpt.pdf.

4 UNCTAD. (2007). Trade and Development Report 2007. Ginebra.

5 Polaski, Sandra. (2006). Winners and Losers. Impact of the Doha Round on Developing Countries. Carnegie Endowment for International Peace. Washington.

6 Ismail, Faizel. (2007): Mainstreaming Development in the WTO. Developing Countries in the Doha Round. Jaipur.

7 Oxfam International. (2006). Patents Versus Patients. Five years after the Doha Declaration, Oxfam Briefing Paper No. 95.