Passerelles • Volume 9 • Numéro 4 • Septembre 2008

Après le fiasco : Repenser le Mécanisme de sauvegarde spéciale pour l’agriculture les pays en développement

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Dans l’environnement actuel de hausse des prix mondiaux de produits alimentaires de base important - la FAO a qualifié la situation de crise - il est paradoxal que la dernière tentative visant à maintenir à flot le bon navire du Cycle de Doha se soit finalement soldée par un naufrage sur les hauts-fonds du Mécanisme de sauvegarde spéciale si redouté.

L’idée fondamentale qui sous-tend le Mécanisme de sauvegarde spéciale (MSS), un remplaçant amélioré de l’ancienne Clause de sauvegarde spéciale, est de permettre aux pays en développement de rehausser les tarifs au-delà des niveaux consolidés pour protéger les agriculteurs contre la chute des prix intérieurs résultant de la concurrence des importations. Toutefois, la question de savoir quelle serait la conception exacte d’un MSS acceptable a bloqué le débat.

Il y a dans un cas du débat de nombreux pays en développement, sensibles à la vulnérabilité de leurs nombreux agriculteurs, essentiellement pauvres ; dans l’autre campagne, il y a les pays exportateurs de produits agricoles, des pays tant développés qu’en développement qui recherche l’accès au marché et la prévisibilité dans les règles commerciales. Le débat s’est concentré en grande partie sur les conditions dans lesquelles le MSS pourrait être invoqué et sur le point de savoir jusqu’à quel niveau les droits de sauvegarde pourraient s’élever.

La plupart des pays acceptent l’idée d’utiliser une brusque augmentation des quantités d’importation comme seuil de déclenchement pour activer le mécanisme, mais sont ensuite en désaccord sur le point de savoir quelle devrait être le niveau exact de cette brusque hausse des importations. Comme l’a noté le Directeur général de l’OMC, Pascal Lamy : « Ceux qui craignaient que la sauvegarde n’entraîne une perturbation des échanges normaux souhaitaient une sauvegarde aussi élevée que possible. Ceux qui craignaient que la sauvegarde ne soit pas opérationnelle si elle était trop pesante voulaient un niveau de déclenchement bas. » (voir page XXX pour la proposition de MSS de Lamy).

Il y a peut-être des problèmes plus profonds dans le Cycle de Doha, mais le MSS était certainement la cause directe de l’échec des négociations de juillet. Il y aura lieu de le prendre en compte pour sauver les discussions. Alors que divers gouvernements réfléchissent à leurs prochaines positions sur le MSS, nous aimerions soumettre quelques commentaires sur l’idée de base.

Nous trouvons curieux qu’au cours des dernières négociations, les Ministres se soient concentrés presque exclusivement sur un déclenchement fondé sur le volume des importations ; même Lamy a exclu le MSS fondé sur les prix de sa proposition de compromis. Toutefois, pour les agriculteurs des pays en développement, un MSS fondé sur les prix semblerait plus approprié pour se protéger contre des cas de baisse exceptionnelle des prix mondiaux. Après tout, l’idée même d’une sauvegarde pour les pays à faible revenu - où l’agriculture fournit souvent de l’emploi à près des trois-quarts de la force de travail et où les ressources fiscales sont limitées - avait été proposée pour limiter la vulnérabilité de ces pays à la possibilité de chutes rapides et ruineuses des prix mondiaux des produits agricoles qui autrement pourraient résulter de l’abaissement des niveaux tarifaires élevés consolidés.

Les déclenchements fondés sur le volume pour le MSS sont à postériori - que le déclenchement soit élevé ou faible - et de nombreux pays en développement ne disposent pas de ressources pour surveiller en temps réel les entrées ou les brusques poussées d’importations. De plus, les importations peuvent ne pas être liées à la baisse des prix, par exemple en cas de récoltes nationales insuffisantes. Un déclenchement fondé sur une hausse des importations serait incompatible avec le principe de protection des secteurs potentiellement compétitifs.

Ce qui devrait préoccuper les décideurs, ce n’est pas de tout faire supporter par les consommateurs, mais d’atténuer les dommages potentiellement graves pour les recettes d’agriculteurs par ailleurs compétitifs et pour les agriculteurs pauvres des pays ne disposant pas des ressources fiscales et de la capacité institutionnelle nécessaires pour offrir des secours. En cas de sécheresse, par exemple, les prix intérieurs pourraient enregistrer une hausse alors que les importations augmenteront également. Ceci justifierait-il l’imposition de droits additionnels sur la base du maintien d’un prix plancher pour protéger un secteur viable ? Un déclenchement fondé sur le volume n’indiquerait pas de manière fiable le préjudice causé au secteur, qui est - du moins en principe - l’événement ultime à vérifier. Les prix internationaux chutent en prévision de hausses des approvisionnements mondiaux qui pourraient entrer en concurrence avec la production intérieure, même si les importations sont ‘manifestement négligeables.’ Les baisses de prix aux frontières pourraient entraîner la chute des prix intérieurs même préalablement à de brusques poussées d’importations - et de fait même sans celles-ci.

Réorientation vers le déclenchement fondé sur le prix

Un déclenchement fondé sur les prix semblerait mieux prendre en compte la question du préjudice causé aux agriculteurs des pays en développement, mais comporter certaines difficultés techniques - en particulier eu égard à la crédibilité et à la transparence d’une MSS largement appliqué - qu’il faudrait aplanir dans une négociation. Nous avons discuté, ailleurs, de manière plus détaillée, de la conception possible d’un MSS fondé sur les prix,[1] mais pour résumer : les règles qui déclenchent les sauvegardes devraient être spécifiées en termes de cas de baisse des prix bien définis et devraient être uniformes pour tous les pays et faire l’objet d’un contrôle par l’OMC.

Contrairement à l’ancienne clause de sauvegarde spéciale, un MSS déclenché par les prix ne serait pas subordonné à la tarification du cycle d’Uruguay et ne serait pas lié à un prix de référence à une date spécifique. Or dans le cadre d’un MSS fondé sur les prix, les prix de référence spécifiques devraient être révisés périodiquement par le Secrétariat de l’OMC pour suivre les évolutions à long terme des conditions de prix sur les marchés mondiaux. Il devrait y avoir une notification détaillée au Secrétariat indiquant le choix de produits et la base de données utilisée dans la détermination des prix de référence.

Il y aurait lieu de négocier sur le point de savoir où placer le déclenchement fondé sur les prix - à 10, 15 ou autre pourcentage inférieur aux tendances à long terme des prix de référence mondiaux. Tant que le mécanisme de réactualisation des prix de référence est transparent et reflète fidèlement les tendances à long terme du marché, l’écart de déclenchement exact en pourcentage entre le prix de référence et le prix aux frontières est moins crucial. Néanmoins, plus cet écart est faible, plus fréquemment le MSS serait déclenché et arrêté, et plus il ressemblerait au ‘prélèvement variable’ proscrit. En outre, en raison de ces changements fréquents, le MSS deviendrait pesant à administrer, tant au niveau pays que par le Secrétariat de l’OMC.

Pour accroître davantage la transparence, le Secrétariat de l’OMC devrait aider tous les pays qui projettent de recourir à la sauvegarde dans l’établissement d’un système de calcul des prix de références et des surtaxes, y compris la possibilité d’externaliser des opérations vers des tierces parties. Nous avons conclu - bien qu’il y ait des possibilités d’alternatives - qu’une estimation statistique des tendances des prix de référence permettrait d’éviter la plupart des difficultés associées à des moyennes mobiles ou au recours d’une période de base arbitraire. Néanmoins, une tendance estimée laisse intact, bien sûr, le problème de tous les prix de référence : c’est une variable prédéterminée inexacte des futures conditions à long terme des marchés.

Produits visés

Qu’il s’agisse d’un déclenchement fondé sur le volume ou sur les prix, il devrait y avoir un accord sur les produits visés. En pratique, et dans l’esprit du libre-échange, l’application du MSS devrait être limitée à un nombre restreint de produit à toute période, bien que l’instrument puisse être disponible pour tout produit.

Alors qu’un pays pourrait établir ses propres priorités eu égard à la définition des ‘produits sensibles’, l’application simultanée du MSS à un grand nombre de produits par pays serait peu réalisable pour ce qui est de la surveillance par l’OMC et de la gestion des données par des pays particuliers.

En règle générale, l’application du MSS sur un nombre restreint de produits de manière simultanée aiderait à éviter son utilisation abusive et à maintenir sa concentration sur des produits politiquement sensibles où l’absence de protection serait autrement un obstacle à la libéralisation des échanges. La proposition récente du G-33 visant à établir un nombre illimité de produits pour les pays les moins avancés (PMA) - et 30% pour les petits pays vulnérables’ - semblerait aller au-delà de ce qui nous apparaît comme un ensemble raisonnable de produits politiquement sensibles et solliciterait à l’excès la capacité de surveillance de l’OMC, tout en sapant la crédibilité de l’ensemble du système MSS.

Faire baisser la pression

Le déclenchement fondé sur les prix offre un avantage supplémentaire dans le contexte de la question litigieuse clé dans les dernières négociations. Le débat sur le point de savoir s’il faudrait permettre au tarif MSS de dépasser les limites tarifaires antérieures au Cycle de Doha perdrait probablement de son intensité, en particulier si une mesure corrective fondée sur les prix ne permettait aux pays que de compenser une partie de la baisse des prix. Ceci avait été proposé dans le texte de Falconer du 10 juillet. Les exportateurs seraient assurés de préserver les opportunités de marché en périodes de prix normaux ou en hausse, dans le même temps, les agriculteurs en concurrence avec les importations seraient toujours protégés contre des baisses de prix exceptionnelles.

Les hausses de tarifs de sauvegarde pourraient être mises en œuvre pratiquement de manière automatique - et transparente - et, les négociateurs s’étant déjà entendus sur tout nouveau MSS, sans nécessité de tester le préjudice ou de négocier une indemnisation (comme c’était le cas en ce qui concerne l’ancienne sauvegarde générale). Certains pays pourraient souhaiter insister sur l’adhésion au principe selon lequel aucun tarif après Doha ne devrait excéder les taux consolidés antérieurs à Doha, et pourraient donc toujours souhaiter insister sur une limitation des hausses tarifaires déclenchées par les volumes d’importation ou par les prix aux frontières. Cependant, il y a certainement une différence quantitative, si non qualitative, entre le dépassement des taux consolidés antérieurs à Doha en période de prix mondiaux exceptionnellement faibles et le dépassement de ces limites dans des conditions de marché normales.

Et contrairement aux déclenchements fondés sur le volume, une restriction sur la durée d’application d’un MSS déclenché par les prix semblerait également contradictoire à cette fin. Pour ce qui est des déclenchements fondés sur le volume des importations, une limite sur la durée de la sauvegarde serait logique pour assurer la transmission des tendances à long terme des prix du marché et éviter la perturbation de l’évolution naturelle des échanges. Les délais permettraient aux conditions de marché normales de ressortir durant les périodes de transition. Toutefois, pour un déclenchement fondé sur les prix, qui (de façon crédible) suit les tendances des prix mondiaux, ces problèmes sont minimisés. Un déclenchement fondé sur les prix assure certes une protection temporaire contre les périodes de baisse des prix, mais s’adapterait aux tendances à long terme. Ainsi, le droit d’appliquer un MSS déclenché par les prix pourrait être de durée illimitée, et pourrait être maintenu tant que les prix mondiaux sont exceptionnellement faibles. Si une forte baisse des prix mondiaux faisait réellement partie d’une tendance à long terme, ceci serait reflété à terme par l’évolution du prix de référence et le MSS ne s’appliquerait plus.

L’opinion qui prévaut actuellement à Genève, comme nous la percevons, est qu’un déclenchement par le volume est l’option préférée. Même dans la présentation d’un MSS fondé sur les prix, les volumes d’importation peuvent entre en jeu pour bloquer l’application de la sauvegarde, si leurs niveaux sont ‘manifestement négligeables’ par rapport à la production et à la consommation intérieures.[2] Ceci nous apparaît comme une restriction singulière si le but du MSS est de protéger les agriculteurs nationaux contre des prix exceptionnellement bas transmis des marchés mondiaux. Les prix intérieurs pourraient suivre la baisse des prix aux frontières sans changements simultanés dans les importations : les prix peuvent chuter sur le potentiel des importations, que les volumes des importations aient ‘manifestement’ augmenté ou non. Imposer une condition observée liée au volume à un MSS déclenché par les prix revient à maintenir un type de test de préjudice à priori, ce qui est, à notre avis, une restriction non recevable sur ce qui devrait être une politique d’assurance contre la baisse des prix pour les agriculteurs des pays pauvres.

Adapter le déroulement des négociations

Du point de vue de ceux qui ont l’habitude de traiter des preuves juridiques et de ceux qui perçoivent les sauvegardes comme comparables à des mesures antidumping, les déclenchements fondés sur le volume sont en effet plus aisés à comprendre. Ils sont attrayants pour les négociateurs. En outre, ils ne sont applicables qu’après coup. Les déclenchements fondés sur les prix visant à atténuer les cas où les prix mondiaux sont exceptionnellement bas sont mieux adaptés à la fois la prise en compte du but sous-jacent des sauvegardes en faveur des pays pauvres, et au suivi de l’évolution des marchés mondiaux. Ce à quoi il y a lieu de réfléchir durant cet intervalle dans les négociations, c’est de voir comment présenter un mécanisme de déclenchement fondé sur les prix qui, tout en étant attrayant pour les économistes généralement moins au courant de la diplomatie, manque de charisme pour les négociateurs. Nous estimons toutefois qu’il est possible d’avancer de bons arguments qui inscrivent le MSS fondé sur les prix dans le contexte de la protection de ‘la garantie des moyens de subsistance et des modes d’existence’ des agriculteurs des pays en développement - défendus avec tant d’ardeur par le Ministre indien Kamal Nat - et que les Ministres pourraient trouver plus convaincants.

[1] A. Valdés and W. Foster. Juillet 2005. The New SSM: A Price Floor Mechanism for Developing Countries. ICTSD Issue Paper No. 1. Genève.

[2] Secrétariat de l’OMC. 5août 2008. An Unofficial Guide to Agricultural Safeguards. Genève.

One response to “Après le fiasco : Repenser le Mécanisme de sauvegarde spéciale pour l’agriculture les pays en développement”

Durand JLouis 1st February 2009 at 18:19
PLUS LES PRIX SONT “LIBRES” PLUS LA FAMINE AVANCE

pourquoi ?

1. Les prix mondiaux des céréales concernent la concurrence entre 4 compagnies privées contrôlant 90% des échanges. Ces compagnies sont les seules en fin de compte qui sauront faire leur affaire de “certaines difficultés techniques”. Tout est là: faire passer le pouvoir économique comme un sous produit d’une diffiulté technique…
2. Les marchés financiers interviennent massivement sur le niveau de prix du fait de la spéculation à la hausse ou à la baisse.
3. Tenir le prix des céréales comme un indicateur fiable du niveau de déclenchement des mécanismes de sauvegarde en négligeant ces deux faits indiscutables relève de l’aveuglement ou de la complicité avec les actionnaires des entreprises qui ont depuis des années de gigantestques profits sur ce commerce tandis que les paysans s’appauvrissent et que la famine accuse ses ravages.

Il est urgent de sortir les échanges agricoles de l’OMC.