Passerelles • Volume 9 • Numéro 4 • Septembre 2008

Implications des dispositions sur le commerce et les services dans l’APE du CARIFORUM : recommandations pour l’Afrique australe

by Nkululeko Khumalo

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Après plusieurs années de négociations avec la Commission européenne, un certain nombre de pays d’Afrique, des Caraïbes et du Paciﬁque (ACP) ont paraphé, ﬁn 2007, des Accords de partenariat économique (APE) et des textes intérimaires. Les discussions avaient été menées au titre de l’Accord de Cotonou, qui cherche à remplacer les préférences à l’exportation non réciproques octroyées par l’UE aux pays ACP par des arrangements commerciaux de libre-échange négociés au niveau régional, à compter de janvier 2008, aﬁn de mettre le régime commercial en conformité avec les règles de l’OMC.

Pour ce qui est de la libéralisation du commerce des services, seuls les pays du CARIFORUM ont négocié un cadre de libéralisation général. A ce titre, il est impératif d’avoir une bonne compréhension des dispositions de leur texte d’APE et des implications du texte, car il y a de fortes chances que la Commission européenne cherche à obtenir des engagements similaires des autres groupes ACP. Cet article donne un bref aperçu d’une étude qui analyse les dispositions de l’APE du CARIFORUM sur le commerce des services et en examine les implications dans les négociations en cours sur les APE, menées entre la Commission européenne et le groupe APE de la Communauté de développement de l’Afrique australe (Southern African Development Community - SADC).

L’APE intérimaire SADC-UE

Seuls le Botswana, le Lesotho, le Mozambique et le Swaziland participeront à la seconde phase des discussions sur les APE qui impliquent la libéralisation du commerce des services. L’Afrique du Sud a clairement spéciﬁé dès le départ qu’elle n’approuvera pas un accord comprenant la libéralisation du commerce des services et des disciplines sur des questions de nouvelle génération telles que l’investissement. La Namibie a paraphé l’APE intérimaire à contrecœur, peu satisfaite de certaines dispositions sur le commerce des biens, alors que l’Afrique du Sud refusait carrément de prendre part aux négociations sur les services.

Dans l’APE intermédiaire SADC-Commission européenne, les parties s’engagent à : négocier une libéralisation progressive ayant une portée sectorielle substantielle sur une période de trois ans, à la suite de la conclusion de l’APE complet ; empêcher toute introduction de nouvelles mesures plus discriminatoires envers des tierces parties pour tous les secteurs des services, comme spéciﬁé dans l’article V.1.b (ii) de l’Accord général sur le commerce des services (AGCS) ; et convenir d’un programme de libéralisation pour un secteur des services dans chaque État participant à l’APE de la SADC, d’ici le 31 décembre 2008. En outre, la Commission européenne a convenu d’appuyer la constitution de capacités visant au renforcement du cadre réglementaire des États participant à l’APE de la SADC.

Le texte de l’APE intérimaire est quelque peu vague, ce qui rend difﬁcile une perception exacte de ce à quoi les deux parties se sont engagées. Par exemple, on n’est pas très sûr du sens de la phrase « d’ici décembre 2008, les Parties achèveront les négociations sur la libéralisation des services ». Cela signiﬁe - t - il qu’elles auraient obtenu un plan de libéralisation des services pour les États participant à l’APE de la SADC d’ici cette date, ou simplement qu’elles auraient achevé les négociations sur les modalités ? Le texte omet également d’indiquer la nature de l’engagement de libéralisation correspondant contracté par la Commission européenne. On ne sait pas très bien quelle est la date de démarrage de la période de trois ans pour la libéralisation substantielle - est-ce au moment où l’APE intérimaire est paraphé ou après le 31 décembre 2008 ?

Les délais sont peut-être peu réalistes, mais ce qui semble important pour la Commission européenne, c’est que l’accord lie les pays participant à l’APE de la SADC à un cadre de libéralisation spéciﬁ que. En outre, les dispositions de l’APE intérimaire ne sont pas sufﬁsamment détaillées en ce qui concerne la ﬂexibilité dont disposeront les pays de l’APE de la SADC qui négocient un chapitre de la libéralisation des services.

Obligations aux ﬁns de l’AGCS

Il est toutefois signiﬁcatif que les parties se soient engagées au respect mutuel des droits et des obligations découlant de l’AGCS. Et ceci, parce que les dispositions de l’AGCS, en particulier l’article XIX (qui permet aux pays en développement d’ouvrir moins de secteurs, de libéraliser moins de types de transactions, d’élargir progressivement l’accès à leurs marchés en fonction de la situation de leur développement et lorsqu’ils accorderont l’accès à leurs marchés à des fournisseurs de services étrangers, d’assortir un tel accès de conditions d’accès au marché) et l’article V (qui traite de l’intégration économique et prévoit les prescriptions plus ﬂexibles régissant les accords commerciaux régionaux pour les pays en développement) permettent davantage de ﬂexibilité et favorisent les intérêts des États SADC parties à l’APE - à la condition que les négociateurs y aient recours le plus largement possible.

Les discussions sur les APE offrent également une opportunité de tester les dispositions de l’article IV de l’AGCS - qui énonce des mesures pouvant être prises pour accroître la participation des pays en développement au commerce mondial. Les pays SADC parties à l’APE devraient prendre l’initiative de rechercher les moyens de mettre en œuvre des dispositions favorables.

De plus, les dispositions de l’Accord de partenariat de Cotonou sont d’une très grande importance pour fournir le contexte adéquat des discussions. Elles prévoient également des obligations spéciﬁques telles que le respect du principe du traitement spécial et différencié.

Pour ce qui est des intérêts offensifs, les pays de la SADC participant à l’APE souhaiteraient recourir à l’APE pour : attirer des investissements européens, rehausser la concurrence aﬁ n de stimuler l’efﬁ cience et la capacité d’offre tout en améliorant l’environnement des affaires, et de favoriser les consommateurs, constituer la capacité réglementaire aﬁ n de maximiser les avantages de la libéralisation, et s’assurer un accès au marché de l’UE dans le Mode 4 -(mouvement des professionnels indépendants, non lié à la présence commerciale, main-d’œuvre semi-qualiﬁée, non qualiﬁée).

Tous les pays SADC participant à l’APE sont Membres de l’OMC et sont engagés dans le cycle actuel de négociations sur l’AGCS. En raison de réformes unilatérales, le niveau des engagements AGCS contractés par les pays de la SADC ne reﬂète pas l’étendue effective de la libéralisation dans ces économies. Au niveau régional tous les pays SADC participant à l’APE font partie du groupe de 14 membres et la plupart d’entre eux sont également membres d’autres organisations d’intégration régionale.

En avance

Par rapport à d’autres communautés économiques régionales en Afrique orientale et australe, la SADC est la plus avancée pour ce qui est de promouvoir la libéralisation du commerce des services. Les pays de la SADC visent à libéraliser leurs propres secteurs des services en premier lieu, aﬁn de renforcer l’intégration économique nationale, à adopter des positions coordonnées par rapport aux pays tiers et à améliorer leur participation et leur inﬂuence au niveau multilatéral. En accord avec cet objectif, les pays de la SADC ont récemment décidé d’avoir un Protocole distinct sur le commerce des services, actuellement en cours de rédaction.

Les pays de la SADC ont également tenté de s’engager dans une intégration qui aide à faciliter le commerce des biens et services à l’échelle de la région. Pour ce faire, ils ont introduit divers protocoles et mémorandums d’accords qui contiennent des dispositions visant à encourager la libéralisation du secteur des services et à harmoniser les régimes réglementaires.

Les discussions sur les APE devraient donc s’appuyer sur la libéralisation réalisée de manière unilatérale et à travers désengagements régionaux. Elles devraient également renforcer la libéralisation réalisée au titre d’instruments régionaux - en particulier les mécanismes de développement de la capacité commerciale - et la libéralisation multilatérale aux ﬁns de l’AGCS.

Il y a toutefois le risque de voir les négociations APE perturber le processus d’intégration régionale, en fonction de l’envergure du chapitre des services qui pourrait être convenu.

Enseignements de l’APE du CARIFORUM

L’étude de cas sur l’APE de la SADC examine les implications potentielles pour les pays participants, d’un chapitre d’APE - du type de celui du CARIFORUM - sur les services dans trois secteurs, à savoir : les télécommunications, les services ﬁnanciers (bancaires) et le tourisme.(2)

En règle générale, les quatre pays SADC analysés dans l’étude sont activement engagés dans la réforme de leurs secteurs des services. Ceci est essentiellement un moyen d’assurer la fourniture de services de qualité, à un coût abordable, sur le marché intérieur et d’attirer l’investissement étranger direct.

Télécommunications
Dans les télécommunications, les dispositions de l’APE UECARIFORUM reﬂètent le Document de référence sur les télécommunications de l’AGCS (TRP), mais dans certains cas, vont au-delà de ces obligations. À la condition de bénéﬁcier de délais de transition appropriés et de la constitution de capacités réglementaires, les pays SADC parties à l’APE peuvent réussir à souscrire à des dispositions du type énoncé dans le Document de référence sur les télécommunications. Toutefois, tous auraient des difﬁcultés à aller au-delà de ces dispositions. Chaque pays est à un stade de développement différent et il semblerait donc approprié que chacun contracte des engagements qui reﬂètent ces différences.

Services ﬁnanciers

Dans les services ﬁnanciers, les pays SADC parties à l’APE pourraient s’engager à réaliser le niveau de libéralisation qu’ils ont entrepris de manière unilatérale. Ils pourraient rechercher une compensation pour ce faire et lier tout accès au marché additionnel à l’offre de constitution de capacités et à la création ou au renforcement d’organes chargés de la concurrence.

Tourisme
Pour le tourisme, le texte du CARIFORUM fournit les principes du cadre réglementaire pour tous les services de tourisme libéralisés. Par contre, l’AGCS ne contient pas de disciplines par secteur pour le tourisme. L’ensemble de cette section constitue donc un « AGCS Plus ».

Le secteur du tourisme est généralement plus ouvert que les autres secteurs des services. Cependant, la croissance du tourisme en Afrique australe est également entravée par des contraintes imposées dans les pays d’origine des touristes ou dans les marchés d’exportation. C’est un domaine où l’APE du CARIFORUM semble avoir enregistré une nette amélioration par rapport à l’AGCS. Les pays SADC parties à l’APE devraient accepter ces dispositions réglementaires, qui visent à empêcher les pratiques anticoncurrentielles et la domination abusive - en particulier par des réseaux touristiques. Toutefois, ces pays auraient à renforcer largement leurs capacités aﬁ n d’établir des organes en charge de la concurrence en mesure d’imposer des disciplines aux acteurs puissants du tourisme. La coopération avec l’UE serait cruciale, pour ce faire. Il semble donc que, dans ce cas, la charge réglementaire paraisse acceptable, à condition qu’une assistance soit offerte.

Le déﬁ à relever pour les pays de l’APE de la SADC

Dans les trois secteurs des services, le déﬁ à relever pour les pays de l’APE de la SADC serait de voir comment établir leurs besoins spéciﬁques dans le cadre de l’article IV de l’AGCS et de l’Accord de partenariat de Cotonou, pouvant aboutir au transfert de technologie et à la constitution de capacités.

Il est clair, dans l’ensemble, que les délais ﬁxés dans le texte de l’APE intérimaire sont trop ambitieux et que les pays de la SADC ne devraient permettre qu’on les pousse à contracter des engagements avant d’en comprendre pleinement les implications. Ils devraient être en mesure d’identiﬁer leurs intérêts spéciﬁques - qui résident essentiellement dans la constitution de capacités commerciales et réglementaires - et de garantir que les résultats des négociations concordent avec leurs objectifs. Après tout, la Commission européenne afﬁrme que les APE représentent une opportunité de développement pour les pays ACP.

En conséquence, les engagements contractés par les pays SADC parties à l’APE devraient, idéalement, être liés et subordonnés au respect, par la Commission européenne de son engagement à appuyer la constitution de capacité. Le respect de cet engagement par la Commission européenne devrait, à ce titre, être mesurable et devrait être surveillé. A cet égard, les négociations sur la facilitation des échanges dans le Cycle de Doha, qui permet de lier les engagements à l’acheminement du soutien à la constitution de capacité et de lier le règlement des différends à l’acheminement de ce soutien, pourraient être un modèle utile à explorer.

1. Nkululeko Khumalo est chargé de recherche senior : Politique commerciale, South African Institute of International Affairs (SAIIA).

2. Pour lire l’étude de cas dans son intégralité, veuillez consulter : www.gtz.de/en/dokumente/en-epa-cariforum-and-beyond-services-implicationssouthern-africa-2008.pdf