Passerelles • Volume 8 • Numéro 5 • Novembre 2007

L’APE et le partenariat Europe-Afrique : nouveau départ ou faux départ ?


Les accords intérimaires annoncent la couleur…

En réalité, si L’UE accorde un rythme de libéralisation pouvant s’étendre sur une longue période, plus de 20 ans dans certains cas, affichant ainsi sa volonté théorique de laisser aux pays signataires une période de transition relativement longue, l’analyse de certains accords intérimaires révèle un niveau d’ambition beaucoup plus élevé que ce que la Commission européenne laisse paraître. Pour nombre de produits, le désarmement tarifaire commence dès le 1er janvier 2008, et l’essentiel de cette libéralisation s’effectue dès les premières années.

En Afrique de l’ouest, la Côte d’Ivoire libéralisera 80.8% de ses importations en provenance de l’Europe. Les produits européens entrant sur le territoire ivoirien sont réparti en quatre groupes A, B, C et D. Pour le premier groupe, le désarmement tarifaire commence dès le 1er janvier 2008 et se poursuit jusqu’en 2012. Pour le groupe B, les produits seront libéralisés entre 2013 et 2017, tandis que les produits du groupe C seront libéralisés jusqu’en 2022. Les produits du groupe C ne seront pas libéralisés2.

Le Ghana a pour sa part paraphé un accord intérimaire qui lui impose une libéralisation de l’ordre de 80,1% de ses importations en provenance de l’UE d’ici la fin de la période de transition, qui s’étendra sur 15 ans. 72.81% des importations seront libéralises d’ici les 10 prochaines années.

Dans la région SADC, le désarmement tarifaire de 86% des lignes tarifaires du Botswana, du Lesotho et du Swaziland au profit des produits européens s’effectuera dans les trois premières années. Seules trois lignes seront libéralisées après 10 ans. Aucune ligne ne connaîtra une période de transition égale à 25 ans.

En Afrique Orientale, la portée de la libéralisation dans la Communauté Est Africaine est de l’ordre de 82%. 62% de lignes tarifaires de cette communauté connaitront une libéralisation au bout de 2 ans. Cette portée sera élargie à 82% des lignes dans les 15 ans. Seule 2% des tarifs seront libéralisés après 25 ans.

L’ensemble des ces accords intérimaires comporte des clauses de « rendezvous » pour l’ouverture de négociations sur les services et l’investissement, en dépit du mandat des Ministres du commerce de l’Union africaine qui ont décidé d’aligner leurs positions sur l’APE sur celles du groupe africain, des PMA et des ACP à l’OMC.

Dans l’ensemble des accords intérimaires actuellement signés, l’UE a obtenu que les tarifs soient gelés sur les produits qui seront soumis à la libéralisation, que cette libéralisation intervienne immédiatement ou dans 20 ans. (Art. 15 accord UE-Côte d’Ivoire ; Art. 23 SADC ; Art. 13 ESA). De plus aucun nouveau droit de douane ne sera introduit à partir de la date d’entrée en vigueur de l’accord, à savoir théoriquement le 1er janvier 2008. L’impact d’une telle décision sur la marge de manoeuvre des Etats africains en matière de politique commerciale est évident. Le tarif étant traditionnellement un instrument de politique économique, sa consolidation prive les Etats ayant signé un accord d’étape de toute possibilité de jouir des flexibilités que leur offrent leurs engagements multilatéraux, y compris à l’OMC.

Au même moment, les APE intérimaires ne comportent aucune clause destinée à amener l’UE à supprimer les subventions au profit de ses agriculteurs sur les produits soumis à la libéralisation dans les pays africains signataires. L’inclusion par la CE d’une clause NPF dans les accords intérimaires est de nature à compromettre toutes les chances des pays africains de garder le contrôle sur leur politique d’ouverture de leurs marchés en ce sens que l’UE a obtenu que tous les avantages qui seront accordés par les pays ACP signataires aux partenaires commerciaux majeurs (Chine, Brésil, Etats-Unis et Japon) leur soient automatiquement accordés (Art. 17.2, Accord Côte d’Ivoire-UE ; Art. 28 SADC, Art. 15 ESA). Une telle clause n’est ni une obligation pour la compatibilité avec l’OMC, ni une composante de l’accord de Cotonou.

En dépit du fait que ces accords intérimaires sont signés dans la précipitation la plus totale, en l’absence de toute évaluation, par des pays qui ne les ont pas négociés, l’accord ne comporte pourtant pas de clause de révision du schéma (portée et rythme de la libéralisation) qui pourrait permettre d’atténuer les chocs auxquels ces pays ne manqueront pas de faire face. Seul l’accord signé par la région Pacifique comporte une clause de modification des engagements tarifaires lorsque de sérieuses difficultés seront observées.

L’OMC : un alibi pour une option libre-échangiste

Aux termes de l’article 24 du GATT, les parties s’engageant dans un accord de libre-échange doivent libéraliser « l’essentiel » de leurs échanges commerciaux dans un délai « raisonnable ». Dans les négociations APE, la Commission européenne a interprété cette règle pour tenter d’imposer aux régions ACP une libéralisation autour de 80%, dans un délai pouvant atteindre 25 ans pour certains produits sensibles. L’UE s’abrite ainsi derrière une prétendue contrainte de l’OMC pour imposer à diverses régions ACP le remède de cheval d’un libre-échange bilatéral sous le prétexte fallacieux que ces pays n’ont pas réussi à tirer profit des préférences commerciales non réciproques dont ils bénéficient depuis plus de 30 ans. Or, même s’il est vrai que la part des pays ACP, de l’Afrique en particulier, a considérablement chuté dans les importations européennes, de nombreuses études montrent que l’APE devrait davantage élargir le gap commercial entre l’Afrique et l’Europe en faveur de cette dernière plutôt que de le résorber. Le désarmement tarifaire qui sera engendré par la signature de l’APE devrait provoquer un afflux massif de produits européens, pour la plupart subventionnés, sur les marchés africains et causer d’importants chocs dans les secteurs agricoles et industriels. Dans le sens inverse, l’ouverture des marchés européens aux exportations africaines continuera sûrement, à se heurter à la dure réalité des règles d’origine et des normes sanitaires et phytosanitaires qui gênent déjà très considérablement l’accès des produits africains au marché européen.

L’impact d’un tel scénario sur les économies ACP pourrait être lourd de conséquences. En Afrique Subsaharienne par exemple, où l’importation de produits en provenance d’Europe représente près de 40% du total des importations, une élimination des droits sur les produits européens réduiraient de façon significative les recettes douanières et exposerait les Etats à des contraintes budgétaires qui ne seront pas sans dangers pour les investissements dans les secteurs sociaux, les infrastructures et les services publics etc.

Du côté de l’Europe, on avance souvent l’idée selon laquelle la libéralisation pourrait bénéficier aux consommateurs, en particuliers urbains, qui devraient ainsi accéder à une large gamme de produits bon marché. On n’oublie cependant qu’un tel choix est pour le moins contreproductif à long terme car il saperait durablement tous les efforts nationaux ou régionaux en matière d’industrialisation, de développement rural ou de souveraineté alimentaire. Nulle part dans le monde, le développement ne s’est basé sur une politique d’importation tout azimut qui aurait négligé le renforcement et la protection des capacités productives internes. Et l’Europe le sait bien pour l’avoir expérimenté tout au long de son évolution économique et sociale. L’Asie l’a suivi dans cette voie. L’Afrique devrait alors refuser que ce droit lui soit privé.

Il est pourtant désormais établi que l’OMC ne constitue en rien une contrainte insurmontable dans la recherche d’une alternative à l’APE3. L’Europe ne peut pas s’ériger en défenseur des « règles » de l’OMC relatives à l’organisation des Accords commerciaux régionaux, alors que dans d’autres domaines, ces mêmes règles sont allégrement violées, y compris par elle-même.

De plus, il est bien curieux de voir l’empressement avec lequel on tente de signer un APE pour, dit - on, être en conformité avec les règles de l’OMC alors que les négociations en vue de l’établissement de ces règles sont aujourd’hui dans l’impasse la plus totale, du fait justement de la détermination de puissances comme l’Europe, à ne rien lâcher sur leurs intérêts commerciaux bien compris. Qui plus est, alors que l’APE cherche à être en conformité avec l’article 24 du GATT qui organise les accords commerciaux régionaux, cet article lui-même devrait faire l’objet d’un réexamen, comme l’ont demandé les pays ACP en 2005, pour intégrer des composantes de Traitement spécial et différencié dans tout accord entre pays développés et pays en développement.

Les alternatives ignorées par l’Union européenne

De nombreuses analyses ont démontré qu’il existe différentes façons de rendre les futures relations commerciales UEACP compatibles avec les règles de l’OMC tout en préservant les économies des pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique d’une faillite lente mais certaine.

Mais l’Union européenne a ignoré les alternatives à l’APE. Pourtant, aux termes de l’article 37.6 de l’Accord de Cotonou, l’UE est appelée à étudier toutes les alternatives possibles, pour les ACP non PMA non signataires d’APE, afin de les pourvoir d’un nouveau cadre commercial, qui soit équivalent à leur situation existante et conforme aux règles de l’OMC.

Le rejet de toutes les propositions, y compris parmi les plus réalistes et les plus pertinentes, pour trouver une solution à la situation des pays non PMA au premier janvier 2008, a été la principale stratégie européenne pour accentuer la pression sur ces derniers. La commission européenne a refusé de répondre à la demande que lui a adressée l’Afrique de l’ouest d’introduire une demande de prorogation de la dérogation auprès de l’OMC, et a rejeté toute possibilité d’accorder le Système généralisé de préférence renforcé (SPG+), se fondant sur l’argument selon lequel une telle demande aurait dû être formulée en 2006 et que les prochaines ne seront accordées qu’en 2009. Cet argument a été jugé discriminatoire par rapport au principe NPF de l’OMC par des experts et avocats spécialistes des règles commerciales multilatérales. Les non PMA seraient tout à fait fonder à introduire une action en règlement des différends contre l’Union européenne, si une telle décision n’était pas elle-même une autre source de représailles de la part de l’Europe.

Il est démontré qu’un SGP+ aurait été une alternative confortable qui permettrait aux pays non PMA d’avoir un niveau élevé d’accès au marché européen, au-delà de l’expiration de Cotonou, sans être obligés d’ouvrir les leurs en retour. Cette option serait compatible avec les règles de l’OMC. En dehors du sucre et de la banane, qui sont exportés à travers le protocole sur les produits de base, le SGP+ donnerait aux non PMA un accès en franchise de droits de douane au marché de l’UE à un niveau similaire à celui prévu au titre de Cotonou. En Afrique de l’ouest, le Nigeria par exemple aurait un niveau d’accès SGP+ de 94,11% contre 100% de Cotonou ; le Ghana aurait 94,71% et la Côte d’Ivoire aurait 100%, sucre et banane non compris. Ce sont deux de ces pays (Ghana et Côte d’Ivoire) qui ont signé un accord intérimaire avec l’UE, créant ainsi un précédent dangereux pour l’intégration de la région. Le Nigeria a officiellement demandé à l’UE l’éligibilité au SGP+.

L’APE comme cheval de Troie de la nouvelle stratégie européenne

La détermination et l’aveuglement de l’Europe à imposer un accord de libreéchange aux pays africains cache bien plus qu’une simple obligation de respecter les règles de l’OMC. Il est difficile de ne pas voir les présupposés idéologiques et la stratégie économique et commerciale de contrôle des marchés africains à moyen et long terme qui se cache derrière ces accords. Les négociateurs africains comme les décideurs politiques seraient bien naïfs de ne pas voir que l’APE est la composante majeure ou la pierre angulaire d’une nouvelle stratégie européenne en Afrique qui se déploient désormais en compétition avec les partenaires commerciaux majeurs de l’Afrique comme la Chine, l’Inde, le Brésil et les Etats-Unis. La tendance au déclin du commerce entre l’Europe et l’Afrique dans ses formes traditionnelles et postcoloniales est une donnée de structure. S’étant laissée endormir par le confort de ses positions commerciales usurpées, ses situations de monopole et sa mainmise quasi complète sur les moyens de production et de commercialisation dans la plupart des pays africains, l’Europe s’est réveillée brutalement pour constater une réalité : « il lui faudra désormais payer un juste prix pour consommer et elle devra le faire en compétition avec d’autres ».

L’APE est l’étape africaine de la mise en oeuvre de la « Global Europe », nouvelle stratégie européenne de reconquête de son paradis perdu. Dans cette stratégie, la suppression des droits de douane sur les marchandises (produits agricoles et industriels) n’apparaît pour ainsi dire que comme la porte d’entrée. Ce qui intéresse en réalité l’Europe, c’est la libéralisation des investissements et le marché du commerce des services. Tous s’accordent aujourd’hui pour dire que l’Afrique devrait être, dans un avenir tout proche, le principal pôle de la croissance mondiale. Elle devrait dépasser le milliard de consommateurs, tous les foyers de conflits seraient éteints, sa population sera mieux formée et en meilleure santé. C’est cette Afrique de demain qui intéresse l’Europe qui, d’ores et déjà, s’attelle à l’enfermer dans le corset d’un accord contraignant lui ôtant toute initiative et toute marge de manoeuvre politique pour mettre en oeuvre les meilleures politiques de développement.

Un impact déjà visible sur l’intégration

En Afrique, l’APE a déjà fait sa première victime. C’est l’intégration politique et économique. A causes des pressions multiformes exercées par l’Europe sur les Etats, de nombreux pays africains ont paraphé des accords d’étape contre la volonté explicite de la communauté d’intégration à laquelle ils appartiennent et qu’ils ont difficilement contribué à construire : (Burundi, Kenya, Ouganda, Rwanda et Tanzanie) en Afrique de l’Est (Botswana, Lesotho, Mozambique et Swaziland) en zone SADC ; (Côte d’Ivoire et Ghana) dans la région Cedeao. Le propos n’est pas blâmer tel ou tel autre pays ayant paraphé un accord intérimaire. Nombre d’entre eux n’avaient plus aucun choix du fait, entre autres, de leur manque de capacités techniques et institutionnelles et de la faiblesse du soutien politique de leurs pairs de la région.

Les accords intérimaires de la Côte d’Ivoire et du Ghana portent, à n’en pas douté, un coup qui laissera un profond traumatisme au processus d’intégration régional en accentuant d’une part la fracture Uemoa/Cedeao et d’autre part en érodant considérablement le climat de confiance mutuelle et de solidarité indispensables à la construction de l’intégration.

Même si, à cause de la levée de bouclier de divers acteurs nationaux et régionaux contre les APE, l’Europe ne réussira pas à obtenir son APE complet et global à la date du 31 décembre 2007 avec l’ensemble de la région, conformément à son agenda initial, elle a créé un précédent qui va augmenter la vulnérabilité de la région et accentuer sa faiblesse dans la suite des négociations.

Les ministres ouest africains ont tenté de sauver ce qui reste de leur cohésion lors du comité ministériel de suivi (CMS) tenu le 17 décembre à Ouagadougou. Ils se sont opposés à la volonté de la Côte d’Ivoire de faire endosser à l’ensemble de la région l’accord qu’elle a paraphé avec l’UE et ont donné mandat à la Cedeao pour mettre en cohérence les deux accords intérimaires, tout en reprenant le processus de négociation pour lui donner une empreinte régionale. Le chronogramme qu’ils ont proposé à cet effet devrait amener les négociations avec l’Europe à se poursuivre jusqu’en juin 2009, date de signature de l’APE prévu par la Cedeao. La région attend maintenant la réaction de l’Europe, dont le Président de la Commission, José Manuel Baroso, visitera les pays de la région en février pour discuter des nouvelles propositions sur les APE.

Ne pas franchir le rubicond

Le véritable objectif qui doit justifier le refus de signer l’APE que l’Europe propose aux pays africains, c’est de reconquérir, sinon de rester maître, des leviers et des mécanismes de la décision sur les politiques commerciales, économiques et de développement.

Dans le monde de demain, tel qu’il se profil à l’horizon, tout pays ou groupe de pays qui perdra le contrôle sur ses moyens de décision politique et économique subira toutes les contraintes du marchés mondial sans bénéficier de ses avantages.

Pour l’Afrique, à partir du moment où on s’accorde sur le fait que l’avenir du continent se trouve dans l’intégration totale et non pas dans des stratégies nationales séparées, on doit, au-delà la négociation de l’APE, s’orienter vers la construction sincère et déterminée d’un projet de développement africain à moyen et long terme. Les déclarations d’intentions se sont répétées sans jamais se concrétiser, témoignant ainsi du manque de volonté politique des décideurs africains. Ce projet devrait commencer par l’adoption et l’application de politiques régionales et de réglementations communes dans les domaines du commerce des marchandises, des services, de l’investissement et de la concurrence, des infrastructures etc. Plus concrètement, l’adoption d’une monnaie unique, d’un tarif extérieur commun (TEC) sont largement à la portée des régions africaines et doivent être des préalables incontournable pour la entre la région et un partenaire extérieur.

Avant de s’ouvrir il faut se construire et se consolider, sinon on est construit conformément à la volonté des autres. La Chine a bien compris cet impératif économique et ne s’est ouverte à la libéralisation commerciale selon des règles multilatérales qu’en 2001, date de son adhésion à l’OMC. Le Vietnam n’a rejoint l’OMC qu’en 2006.

Ces deux pays ont aujourd’hui les taux de croissances parmi les fortes au monde. Ces derniers, plus que L’Europe, sont les exemples que nous pouvons suivre sur les questions de stratégies commerciales.