Passerelles • Volume 8 • Numéro 5 • Novembre 2007
Produits sensibles : le texte des modalités de juillet expliqué de manière simple
Reflétant les divergentes persistantes dans les positions des Membres de l’OMC, le pilier de l’accès au marché a été bien moins développé que ceux du soutien interne ou de la concurrence à l’exportation dans le projet de modalités agricoles mis en distribution, en juillet, par le Président Crawford Falconer.
Dans le paragraphe 13 de la Déclaration de Doha, les Ministres des pays Membres de l’OMC s’engageaient à mener des négociations générales visant à apporter ‘des améliorations substantielles à l’accès au marché pour les produits agricoles. Ces améliorations sont en train d’être mises en pratique au travers d’une formule de réduction tarifaire ‘étagée’ générale au titre de laquelle les droits tarifaires consolidés les plus élevés subissent les abaissements les plus profonds, les pays en développement bénéficiant de réductions plus faibles. Le droit tarifaire qui en résultera sera le droit maximal autorisé pour un produit particulier et un pays particulier dans les disciplines futures de l’OMC.
Reflétant le compromis atteint en juillet 2004 parmi les Membres de l’OMC (Bridges Year 8 N° 7, page 3), le Président Falconer proposait deux écarts principaux par rapport à la formule de réduction générale : les produits ‘sensibles (à la disposition de tous les Membres de l’OMC) et les produits ‘spéciaux’, que seuls les pays en développement peuvent désigner pour répondre aux besoins en matière de sécurité alimentaire, de garantie des moyens d’existence et de développement rural. Cet article porte uniquement sur les produits sensibles.
Contrairement aux produits ‘spéciaux’, les produits sensibles n’ont pas à se conformer à des critères particuliers. Ils seront désignés de manière autonome par les pays développés ou par les pays en développement et feront l’objet d’abaissements tarifaires moindres que ceux requis par la formule générale. Toutefois, la réduction tarifaire plus faible doit être compensée par une expansion du contingent tarifaire équivalente pour le produit visé. Les deux principales questions qui se posent pour les produits sensibles sont le nombre de produits qui pourraient être désignés et le traitement à accorder à ces produits.
Comment les produits sensibles seront-ils choisis ?
Alors que les pays seront en mesure de décider les produits qu’ils souhaitent désigner comme ‘sensibles’ indépendamment de tout critère objectif, le nombre de lignes tarifaires qu’il est possible de choisir sera limité. Dans la proposition du Président Falconer, ce nombre va de 4 à 6% pour les lignes tarifaires passibles de droits (c’est-à-dire celles qui ne sont pas déjà en franchise de droits) pour les pays développés et entre 5,2 et 7,8% pour les pays en développement. Les estimations faites en Argentine montrent certains exemples de ce que cela implique pour l’UE, les États-Unis, le Japon, la Chine, l’Inde et l’Afrique du sud (voir tableau cidessous).
Le Président Falconer a proposé deux cas dans lesquels les Membres pourraient choisir un plus grand nombre de produits sensibles. Le premier a trait à des situations où plus de 30% des lignes tarifaires d’un pays (comme énoncé dans sa liste d’engagements au titre de l’OMC) entrent dans l’étage le plus élevé de la formule. Ici, le Membre serait tenu de réduire de manière significative les droits tarifaires pour un grand nombre de produits agricoles protégés, ce qui signifie qu’il aurait besoin d’une exemption plus large. dont les engagements en matière de droits tarifaire à l’importation sont consolidés au niveau à six chiffres du ‘système harmonisé’ (SH) de la classification tarifaire utilisée à l’OMC. C’est un point important parce que le niveau à six chiffres comprend des catégories larges de produits et ne permet la protection que d’un nombre restreint de secteurs.
Dans de tels cas, le nombre de produits pouvant être choisis serait rehaussé de 6 à 8% pour les pays développés, et de 8 ou 10,6% pour les pays en développement. Il reste à finaliser ces chiffres.
Selon de nombreux Membres de l’OMC, notamment le Groupe de Cairns et le G-20, comme il a déjà été convenu que la compensation pour la désignation d’un produit sensible est l’expansion du contingent tarifaire (et non la ‘création’ d’un contingent tarifaire), seuls les produits qui font actuellement l’objet de contingents tarifaires dans la liste d’engagements d’un pays sont éligibles pour être désignés comme sensibles.
Par ailleurs, des Membres tels que l’UE soutiennent que tout produit peut faire l’objet de contingents indépendamment de son statut actuel en matière de contingent tarifaire. Ce point manque toujours de clarté, même si la proposition de Falconer semble pencher pour le premier point de vue.
Comment seront-ils disciplinés ?
Deux aspects sont importants, ici : (i) de combien faudrait-il abaisser la réduction tarifaire requise pour les produits sensibles ; et (ii) l’ampleur de la compensation nécessaire pour contrebalancer l’écart par rapport à la formule.
En ce qui concerne la première question, les droits tarifaires consolidés pour les produits sensibles seront réduits dans une moindre mesure que ceux des marchandises qui relèvent de la formule.
Le Président Falconer a proposé un abaissement d’un à deux tiers de la formule de réduction tarifaire qui serait applicable aux produits sensibles des pays développés et des pays en développement Membres (paragraphes 56 et 57). Cet écart a toutefois un prix ; plus il est grand, plus la compensation requise est élevée.
Le prix à payer, c’est l’expansion du contingent tarifaire. Ceci mène à la seconde question, qui est le point le plus épineux, en raison de la complexité de l’identification des moyens de mettre en oeuvre ce concept et en particulier, et du choix des critères à développer pour garantir que l’écart par rapport à l’abaissement tarifaire est dûment compensé.
Les pays développés ayant des intérêts agricoles protectionnistes s’attendent à accorder une compensation minimale en contrepartie des abaissements tarifaires plus faibles alors logiquement, les exportateurs de produits agricoles espèrent une contribution beaucoup plus ambitieuse.
Ainsi, l’UE soutient que l’écart ne devrait être que partiellement compensé pour être compatible avec le concept de produits sensibles. Un écart pleinement compensé n’offrirait aucun gain pour la désignation d’un produit sensible et la création d’une telle catégorie n’aurait donc pas de sens, selon l’argumentation de l’UE.
Les exportateurs de produits agricoles compétitifs ripostent que le mandat du Cycle de Doha visant la réalisation ‘d’améliorations substantielles’ dans l’accès au marché ne peut être mené à bien que par une pleine compensation pour une réduction tarifaire plus faible.
La règle générale proposée par le Président Falconer pour la compensation par le contingent tarifaire dans les pays développés est une expansion de 4 à 6% de la consommation intérieure si l’écart est de deux-tiers de ce qui serait requis par la formule générale, et de 3 à 5% si l’écart équivaut à un tiers (paragraphe 58). L’expansion aurait à être étendue à tous les Membres de l’OMC sur la base de la nation la plus favorisée (paragraphe 64).
Toutefois, l’application de cette règle entraîne une difficulté technique car les données sur la consommation intérieure ne sont accessibles qu’à un niveau (par exemple la viande bovine, la chair de volaille ou le fromage) qui regroupe de nombreuses lignes tarifaires au niveau six ou huit du SH.
Des Membres importateurs tels que l’UE et le G-10 font valoir qu’ils n’aimeraient désigner que quelques lignes tarifaires sur toutes celles incluses dans un secteur particulier, de sorte que tout critère devrait être reposer sur la consommation intérieure concernant des lignes tarifaires individuelles. Cette approche est appelée ‘désignation partielle’.
L’Union européenne a proposé que l’on se fonde sur la part des importations dans les lignes tarifaires du niveau à six ou huit chiffres du SH d’un secteur donné pour déterminer la part de la consommation.
Toutefois, cette méthode ne prend pas en compte le fait que les lignes tarifaires les plus fortement protégées sont susceptible d’avoir une part plus faible des importations et perpétueraient donc les distorsions existantes dans la liste tarifaire d’un Membre : l’approche ‘de la désignation partielle’ réduit nettement l’avantage découlant de l’expansion du contingent tarifaire pour les Membres de l’OMC exportateurs importants de produits agricoles.
Ces derniers, qui comprennent le Groupe de Cairns, plaident en faveur d’une approche ‘sectorielle’.
En d’autres termes, ils souhaitent que tous les produits qui figurent dans un secteur donné soient désignés comme ‘sensibles’, ce qui signifierait que l’expansion du contingent tarifaire serait requise pour chacun d’entre eux.
La proposition de Falconer ne résout pas ce problème. Le niveau SH de la désignation des produits sensibles était un des principaux sujets de discussion durant les consultations menées en septembre par le Président et aucune décision n’a encore été prise.
Flexibilités dans l’expansion du contingent tarifaire
Les implications du projet de texte de Falconer deviennent plus complexes lorsqu’il propose une série d’exceptions à la formule de réduction tarifaire générale qui menace d’en réduire l’efficacité. Les trois premières aboutiraient à une compensation plus faible pour un écart par rapport à la formule. Les deux autres pourraient mener à des hausses, mais seraient difficiles à mettre en oeuvre.
La première exception est prévue pour les cas où les importations hors contingent représentent plus de 50% de celles incluses dans le contingent tarifaire (paragraphe 60).
Dans de telles circonstances, le Président Falconer a proposé de réduire d’un quart l’expansion du contingent tarifaire si les droits consolidés actuels excèdent 50% et d’un cinquième si les taux consolidés actuels sont inférieurs à 50%. Cette situation pourrait survenir eu égard aux importations américaines de viande bovine, aux importations européennes de blé, de viande bovine et de volaille et aux importations mexicaines de blé et de maïs.
La seconde exception prend en compte des situations où les contingents tarifaires existants représentent déjà 10% ou plus de la consommation intérieure et où l’écart minimal est utilisé (paragraphe 61).
Dans de tels cas, l’expansion du contingent tarifaire pourrait être réduite à 2,5 ou 3,5% de la consommation intérieure. Si un contingent tarifaire représente 20% ou plus de la consommation intérieure, l’expansion pourrait être limitée à 2 à 3%. Cette réduction pourrait concerner les contingents tarifaires pour le blé, l’arachide et le lait en poudre écrémé au Japon, le tabac au États-Unis et le maïs en Chine.
La troisième exception est un type de sauvegarde en cas de brusque poussée des importations hors contingent (du double ou du triple de celles dans le contingent tarifaire) à la suite de la mise en oeuvre des engagements de réduction tarifaire convenus dans le Cycle de Doha (paragraphe 62). Dans de tels cas, le nouveau contingent tarifaire pourrait être réduit d’une proportion allant jusqu’à un demi.
Les quatrième et cinquième exceptions (paragraphe 59) concernent un engagement en matière d’expansion additionnelle du contingent tarifaire pour deux catégories spécifiques de Membres.
La première catégorie comprend les pays qui choisissent de désigner un pourcentage plus élevé de leurs lignes tarifaires comme sensibles, une option ouverte aux Membres qui ont plus de 30% de leurs droits d’importation dans l’étage supérieur. La seconde concerne les pays qui ont toujours plus de 5% de leurs lignes tarifaires excédant 100% après la mise en oeuvre des engagements de réduction au titre du Cycle de Doha.
Dans les deux cas, les Membres en question devraient garantir une ‘expansion moyenne globale plus élevée du contingent tarifaire’ (4,5 ou 6,5% de la consommation intérieure). Cette problème technique car la consommation intérieure des produits dans le cadre de divers contingents tarifaires est exprimée en différentes unités de mesure, ce qui rend difficile l’élaboration de ‘l’expansion moyenne globale du contingent tarifaire’.
Toutes ces exemptions sont plus généreuses pour les pays en développement. Le Président Falconer a proposé de nouveaux contingents tarifaires s’élevant à deux-tiers de ceux requis des pays développés Membres et a spécifié que l’autoconsommation de la production de subsistance ne serait pas incluse dans le calcul de la consommation intérieure (paragraphe 63).
En dépit du traitement complexe et détaillé élaboré par l’Ambassadeur Falconer pour les produits sensibles, il reste à négocier de nombreux aspects.
Le résultat de ces négociations, conjointement avec la réglementation des produits ‘spéciaux’ et le mécanisme de sauvegarde spéciale (voir page XXX) indiquera ce que l’on pourra attendre du Cycle en matière d’amélioration de l’accès au marché pour les produits agricoles.