PuentesVolumen 8Número 6 • diciembre de 2007

Potenciando la cooperación ambiental en los acuerdos comerciales


by Carlos Murillo

La inclusión del tema ambiental en los acuerdos comerciales representa un reto para los países en desarrollo (PED) en la medida en que asumen compromisos que deben acatarse y que su incumplimiento tiene consecuencias monetarias y comerciales, pero sobre todo porque se reconoce que estos países cuentan con difi cultades para implementar una gestión ambiental que garantice el cumplimiento efectivo de la legislación ambiental y el uso adecuado de los recursos naturales, con lo que la cooperación internacional cobra renovada importancia.

El ambiente y el comercio en AL

No obstante los importantes avances que en el campo de la normativa ambiental ha hecho la región, persisten debilidades como el bajo nivel de aplicación de la legislación ambiental, su dispersión, la falta de fi nanciamiento, y las limitaciones en la coordinación interinstitucional. El resultado de esa debilidad institucional ambiental y las prácticas productivas depredadoras han dado como resultado que Latinoamérica sea aquejada de una fuerte degradación ambiental.

¿Por qué cooperación en comercio?

El comercio internacional ha crecido a un ritmo mucho mayor que el crecimiento de la producción mundial en los últimos 50 años. Sin embargo, no todos los países se han benefi ciado de igual manera y la brecha entre los países más ricos y los más pobres se ha ensanchado. Es por eso que en la Reunión Ministerial de Doha (2001) los ministros se comprometieron a realizar esfuerzos para extender los benefi cios del comercio a los países más pobres.

Es así como se reconoce el costo elevado de promover y crear las condiciones necesarias para el comercio y las difi cultades que ello plantea a los países menos avanzados. El énfasis entonces es Aid for Trade, ayuda para el comercio. Desde esta perspectiva, subsiste el supuesto de que el comercio es un motor para el desarrollo pero, a diferencia de la noción generada en la década de los ochenta, se considera necesario ayudar a los países más atrasados para que puedan aprovechar las oportunidades que puede ofrecerles el comercio.

El objetivo de la ayuda para el comercio es “asistir a los países en desarrollo a crear la capacidad de oferta y la infraestructura relacionada con el comercio que necesitan para poder aplicar los acuerdos de la OMC y benefi ciarse de ellos”

Stiglitz y Charlton (2006) mencionan que de todos los propósitos para la cooperación al comercio, el más relevante, sostenible y consecuente con el espíritu de la Declaración de Doha es el relacionado con la creación de las condiciones para un efectivo acceso a los mercados.

De acuerdo a datos de la OMC y OECD, se espera que la ayuda ofi cial al desarrollo alcance los USD130 mil millones para 2010, un aumento de USD 50 mil millones con respecto a 2004 y el doble de lo gastado en el año 2000 (OECD,2006).

Esta preocupación por el desarrollo ha llevado a que el proceso de negociación se revise con la intención de mejorar programas tan impor tantes como el trato especial y diferenciado (TED), y la asistencia técnica que han sido instrumentos centrales en la cooperación multilateral.

Autores como Özden y Reinhardt (2006) apuntan como uno de los factores de la insatisfacción con lo acordado en el tema de TED a la forma en que se administran dichas disposiciones. Estas dejan las preferencias unilaterales fuera de la esfera de las obligaciones de GATT/ OMC, dejando a merced de las fuerzas de la política económica de los países desarrollados la implementación y efectividad de los programas preferenciales.

Más aún, en una gran mayoría de casos, los productos respecto a los cuales los PED tienen una ventaja comparativa son excluidos del programa, mientras que en otros casos el cabildeo de los grupos locales de los países desarrollados ejercen su infl uencia y los PED pierden su elegibilidad cuando sus exportaciones alcanzan un porcentaje signifi cativo del mercado de ese producto.

Cooperación ambiental y comercio

¿Cómo debemos ver el tema de la cooperación ambiental en el marco de los acuerdos comerciales? Se debe partir del hecho de que estos acuerdos se dan como resultado de una negociación comercial y que el tema ambiental forma parte integral del acuerdo comercial. La inclusión del tema ambiental en los acuerdos comerciales tiene, entre otros, el propósito de reconocer los posibles impactos ambientales de la promoción del comercio y lo que es más importante prevenir posibles externalidades negativas que estos puedan causar. Se reconoce el daño potencial y se toman las medidas para aminorarlo o prevenirlo, desde este punto de vista es un acto de responsabilidad y visión. Estos elementos hacen del tema ambiental en los acuerdos comerciales y específi camente la cooperación ambiental un asunto de ayuda para el comercio.

En el ámbito ambiental, si bien dichos acuerdos no suelen imponer obligaciones adicionales a los países firmantes, los obligan a cumplir de lleno con su normativa ambiental vigente, lo cual, aunque parezca un compromiso inofensivo y lógico, se convierte de hecho en un problema y un gasto bastante importante para los gobiernos y el sector privado.

Análisis comparativo

En el hemisferio occidental se han fi rmado 12 acuerdos comerciales, en los cuales se incluye el tema ambiental ya sea mediante un acuerdo de cooperación ambiental paralelo o un capítulo ambiental en el acuerdo comercial. Un primer tipo de acuerdo surge en las negociaciones del Tratado de Libre Comercio de América del Nor te (TLCAN) que después es emulado en el acuerdo Chile-Canadá, y Costa Rica-Canadá, esta modalidad de acuerdo lo denominaremos modelo TLCAN. El segundo tipo de acuerdo es el que firmaron los EE.UU. con Chile y que ha sido emulado en CAFTA-DR, EE.UU.-Perú, EE.UU.-Colombia y EE.UU.- Panamá, y que denominaremos modelo Chile-EE.UU.

Comparando estos tipos de acuerdo nos encontramos con algunas diferencias y similitudes que vale la pena resaltar. Lo primero sería el cumplimiento de la legislación ambiental, previsión que en el modelo TLCAN se constituyó en una salida ante la imposibilidad de armonizar los estándares ambientales entre tres países, de los cuales dos son desarrollados (EE.UU. y Canadá, con una legislación ambiental más avanzada) y uno no (México).

Para el modelo Chile-EE.UU., el punto de partida es el mismo que en el TLCAN, el compromiso de los países es respetar y mejorar su propia legislación ambiental.

Otro tema gira en torno a la estructura creada por los acuerdos, que en el caso del TLCAN, instaura una institucionalidad conformada por la Comisión para la Cooperación Ambiental (CCA), un espacio de coordinación al más alto nivel ministerial ambiental entre los tres países, con la responsabilidad general de la implementación de dicho acuerdo ambiental; el Comité Consultivo Público Conjunto, que lo conforman los representantes de la sociedad civil de los tres países; y por último, la Secretaría del Acuerdo con sede en Montreal, Canadá, y que trabaja bajo las órdenes de la CCA. Mientras tanto, en el modelo Chile-EE.UU. se privilegian las estructuras más livianas de coordinación y se da énfasis al uso de la normativa nacional.

Otro tema es el atinente al mandato del TLCAN de propiciar que la sociedad civil sea partícipe y fi scal de éste, mientras que en el TLCAN se establece un espacio institucional explícito de participación ciudadana en donde participan la sociedad civil de los tres países Miembro. En el esquema Chile–EE.UU. la participación ciudadana se basa en la legislación nacional vigente. En el caso del CAFTA-DR, homologando el TLCAN, se establece una secretaría, eso sí circunscrita al tema de denuncias, que podrá acoger denuncias ciudadanas sobre incumplimiento de legislación ambiental. Sin embargo este mecanismo no contempla sanciones más que el levantamiento de un expediente de hechos.

En lo que respecta al sistema de solución de diferencias, el TLCAN instaura un mecanismo, independiente del acuerdo comercial. Sus procedimientos lo han llevado a que prácticamente no haya podido ser utilizado, ya que el acuerdo carece de disposiciones claras para conducir las demandas a sanciones.

Por el contrario, el mecanismo de solución de controversias en el TLC Chile-EE.UU. es el mismo que se utiliza para cualquier diferencia comercial por ser el tema ambiental un capítulo del acuerdo comercial y no un acuerdo paralelo e independiente como en el caso del TLCAN.

En lo que se refi ere al fi nanciamiento, en el TLCAN se establece una cuota por país de 3 millones de dólares anuales para la cooperación ambiental. Llama la atención que a pesar de las diferencias de desarrollo entre los países, sobre todo en relación con México, la cuota sea igual para todos.

Al contrario, el modelo Chile-EE.UU., no contempla el financiamiento en forma explícita de un monto de fi nanciamiento para la cooperación ambiental, apoyándose ésta en el interés y compromiso de los EE.UU. para su fi nanciamiento.

Los acuerdos EE.UU. - andinos

No puede dejarse por fuera de este análisis la revisión y posteriores modifi caciones de que fueron objeto los capítulos ambientales de los acuerdos EE.UU. – Colombia y Perú. Éstas fueron realizadas por los EE.UU. como resultado de un cambio en el balance político de su Congreso propiciando la inclusión de compromisos en el capítulo ambiental, que no se dieron en los acuerdos anteriormente descritos.

De previo a la revisión, el capítulo ambiental fi rmado por Colombia y por Perú, respectivamente, en términos generales era muy similar al acuerdo del CAFTA-DR. aunque contaba con una sección relativa a la protección de la diversidad biológica que no se encuentra en acuerdos anteriores.

Los acuerdos renegociados imponen a las partes la obligación adicional de cumplir los acuerdos ambientales multilaterales internacionales que hubieran ratifi cado. De todas formas, la lista queda abierta a más inclusiones en el futuro. En el caso de Perú, el país también incorporó un anexo que aborda el tema del manejo del sector forestal.

El CAFTA-DR

Desde el punto de vista de la relación ambiente-comercio, el capítulo ambiental en el CAFTA-DR es un avance en el reconocimiento de los potenciales impactos ambientales del comercio y la necesidad de desarrollar mecanismos e instrumentos para contrarrestarlos, particularmente si se le compara con las previsiones en materia de medio ambiente de un instrumento como la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (ICC).

En la ICC se contemplan –entre otrascondiciones ambientales para benefi ciarse de dicho programa; sin embargo, nunca se han hecho efectivas, sin que ello signifi cara que los estándares ambientales y la protección ambiental fueran los adecuados. Aunado a ello, la ICC produjo cambios en la estructura productiva y de exportaciones de los países de la Cuenca, favoreciendo con ello la degradación ambiental que de por sí venía gestándose en la región.

El esquema de cooperación que se ha venido implementando en esta primera fase del CAFTA-DR, consta de tres instancias de coordinación: los países (coordinación bilateral), la Comisión Centroamericana sobre Ambiente y Desarrollo (CCAD) (coordinación regional) y las agencias estadounidenses (regional y bilateral); y dos niveles de operación: regional y bilateral. Este esquema es muy dinámico y establece una constante interacción entre cada una de las instancias, así como entre los niveles. A la cabeza de todos estos esfuerzos de cooperación ambiental, se encuentra el Consejo de Asuntos Ambientales (CAA) del CAFTA-DR.

El tema del fi nanciamiento es algo que se ha ido aclarando lentamente y que aun se encuentra en proceso de defi nición. Para el año 2005 los EE.UU. asignaron USD 1 millón para la cooperación ambiental, cifra entendible porque recién se ratifi caba el acuerdo en los países y todo estaba por hacerse en el campo del Acuerdo de Cooperación Ambiental. Para el año siguiente los EE.UU. asignaron un total de USD 40 millones para los temas laboral y ambiental, de los cuales le correspondieron USD 18.5 millones a ambiente. Se espera que para los próximos años la cifra sea aun mayor y buscando una equiparación con los montos asignados al tema laboral.

Pareciera que la modalidad de cooperación ambiental que se está implementando en el marco de CAFTA-DR goza de un equilibrio que contempla diferentes necesidades. De alguna manera se diversifican las modalidades, minimizando las posibilidades de fracaso al tener diferentes esquemas de cooperación. Es de esperar que con el tiempo, se vaya evaluando la experiencia y haciendo los ajustes necesarios que garanticen el mejor uso de los recursos y esfuerzos.

Efi ciencia de la cooperación

Viendo las cifras estimadas dela cooperación inter nacional para los próximos años, y la visión que acompaña estos esfuerzos y que se encuentra en documentos como las Declaraciones del Milenio y Doha por mencionar dos, pareciera que el tema del fi nanciamiento no es el problema central en la cooperación internacional, sino más bien la efi ciencia del uso de esos fondos y la capacidad de absorción de los países benefi ciados. Si no se toma en cuenta este aspecto la probabilidad de éxito disminuye.

La ayuda al desarrollo se basa en dos pilares, por un lado las preocupaciones de equidad a nivel global y de efi ciencia a nivel local. Por eso identifi car limitaciones de mercado o fracasos del gobierno que limitan las capacidades relacionadas con el comercio en el país es un reto tanto para los benefi ciarios de la ayuda así para los donantes.

Algunas recomendaciones

Partiendo de las enseñanzas que dejan la experiencia mexicana y chilena en el campo de la cooperación ambiental que pueden ser muy pertinentes para lo que vive la región actualmente, es dable realizar las siguientes recomendaciones:

I. Siendo el sector productivo privado el que comercia y el que consecuentemente más contamina, debe ser incorporado a los programas y proyectos de cooperación ambiental. II. La participación ciudadana debe ser un ingrediente esencial en el mejoramiento del medio ambiente. III. Deben establecerse los mecanismos para que los PED también contribuyan al financiamiento de la cooperación ambiental, de lo contrario, no habría garantía de que todos los países pudieran incidir sobre la agenda de cooperación. IV. Se deben mejorar los mecanismos de definición de las prioridades. Es mejor definir pocas, pero garantizar que se alcancen. V. Es vital que los esfuerzos de la cooperación mejoren la calidad de la información ambiental de la región y de los países que la componen. VI. Debe fortalecerse la coordinación institucional entre la Secretaría Ambiental del CAFTADR, ubicada en la Secretaría de Integración Económica Centroamericana y la CCAD.

Carlos Murillo Rodríguez - Investigador del Centro Internacional en Política Económica de la Universidad Nacional de Costa Rica. El autor adaptó este artículo a partir de su estudio “La cooperación ambiental en los tratados de libre comercio”. (2007). México: CEPAL.