PuentesVolumen 8Número 5 • noviembre de 2007

La profundización del TLCAN y la agenda mexicana de desarrollo sostenible


La última Cumbre de Líderes de América del Norte, celebrada en agosto del presente año, avanzó en la profundización del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) en un grupo selecto de temas. Las premisas bajo las que se sustenta esta profundización, así como los temas tratados, y la participación en la formación de este proceso son objeto de controversia. En este artículo haremos un recuento de los principales puntos de vista.

El “nuevo regionalismo” Semanas después de que los gobernantes de Canadá, los Estados Unidos y México mostraran regocijo por los resultados del TLCAN y acordaran una agenda para avanzar en temas aún no cubiertos por el Tratado1, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, por sus siglas en inglés) publicó el Informe sobre el comercio y el desarrollo 2007, el cual cuestiona las premisas bajo las que se sustentan los acuerdos comerciales bilaterales entre países en desarrollo y países desarrollados, así como los réditos en términos de desarrollo del propio TLCAN.

Lo que la UNCTAD denominó como “nuevo regionalismo” en su informe, se podría resumir en la tendencia de los países a separarse del multilateralismo, debido a la frustración que sienten algunos gobiernos por la lentitud con que avanzan las negociaciones comerciales en la Organización Mundial del Comercio (OMC). El “nuevo regionalismo” se basa en la creencia de que el acceso a los mercados de los países desarrollados y la atracción de inversión extranjera directa procedente de éstos países son fundamentales para una integración satisfactoria en la economía mundial.

Dentro de las numerosas advertencias y críticas que la UNCTAD hace a los acuerdos como el TLCAN, señala que dada la eliminación de aranceles y de otras barreras comerciales, los países en desarrollo (PED) “renuncian a la posibilidad de utilizar instrumentos muy importantes y efi caces de política industrial y agrícola, a menudo indispensables para promover la creación de nuevas capacidades productivas, una industrialización más tecnológica y el cambio estructural en sus economías”.

Adicionalmente, según la UNCTAD, dado el carácter ortodoxo de las reformas que promueven los acuerdos comerciales bilaterales, los expertos dudan de sus benefi cios debido a que tales reformas han dado resultados bastante modestos a la hora de impulsar el crecimiento y el cambio estructural en los PED. Dado que los países desarrollados no están dispuestos a eliminar las mayores barreras de entrada a sus mercados agrícolas, como las subvenciones, para los PED las ventajas de un mayor acceso a los mercados no están garantizadas, mientras que es segura la pérdida de espacio para formular políticas pro-desarrollo.

En el caso particular del TLCAN, el informe citado sostiene que “el impacto general del Acuerdo (TLCAN) en términos de ganancias de desarrollo para México ha sido modesto” (p. 65) y que “No obstante el Acuerdo ha logrado incrementar el comercio regional de México y la inversión extranjera directa (IED), no parece haber ayudado a aumentar el crecimiento de la producción, tampoco parece haber contribuido de forma significativa al crecimiento en el empleo o a mayores niveles de vida del pueblo de México” (p. 66). Concluye que “el fuerte crecimiento en las exportaciones mexicanas y los fl ujos de IED bajo el TLCAN, no se han traducido de forma aparejada en un fuerte crecimiento económico y progreso social” (p. 75).

Las cifras macroeconómicas no pueden ser más reveladoras para México. De 1994 a 2005, producto de un acelerado crecimiento en las importaciones y una caída en el valor agregado mexicano, las exportaciones netas contribuyeron en tan sólo un uno por ciento al crecimiento del PIB real. De hecho la UNCTAD estima que fue el consumo privado mexicano quien más contribuyó (con dos tercios) al crecimiento de la producción mexicana entre 1994 y 2005. De igual forma, CEPAL2 estimó que los abundantes fl ujos de IED generaron un bajo aporte al crecimiento de la producción de México, aunque mayor que el de las exportaciones.

En el ámbito del empleo otros análisis coinciden en el pobre desempeño del TLCAN para el caso de México, marginal para los EE.UU. y neutro para Canadá3. Para México el TLCAN signifi có un aumento en el empleo manufacturero de cerca de 250.000 empleos4, tomando en cuenta el efecto que tuvieron otros acontecimientos como la devaluación del peso y los menores costos en el trasporte, entre otros. Mientras que, según Sandra Polaski, el aumento en el défi cit del comercio agropecuario de México con los EEUU que implicó el TLCAN, explica la mayor parte de los cerca de dos millones de empleos perdidos entre 1994 y 2006. Así las cosas, esta misma autora concluye que “está claro que el acuerdo comercial no ha producido una fuerte ganancia en el empleo global y, de hecho, puede haber producido una pérdida neta de empleos para México” (p. 9).

Tanto UNCTAD como Polaski encuentran un gran aumento de la productividad laboral en México en la era de vigencia del TLCAN, y un rezago en el crecimiento o incluso deterioro de los salarios reales, lo cual ha contribuido en el aumento en la desigualdad de la distribución de la riqueza mexicana y en el aumento en la brecha de ingresos entre México y sus socios del TLCAN. Nuevamente en agosto de este año estos retos no estuvieron presentes en la Declaración Conjunta de los líderes de norteamérica.

ASPAN: viraje inusitado de un acuerdo comercial

En marzo del año 2005, los socios del TLCAN fi rmaron la Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de América del Norte (ASPAN)5. La creación de este acuerdo sui generis6 no ha sido pacífi ca y se ha topado en el camino con fuertes críticas, que apuntan mayormente a su casi total correspondencia con los intereses de los EE.UU. en las vastas materias de seguridad y comercio.

Ofi cialmente, la ASPAN plantea el objetivo general de dotar de mayor seguridad a los tres países que la conforman y de fortalecer sus economías otorgándoles mayor solidez, es decir, promover la prosperidad. Se encuentra estructurada en dos grandes agendas temáticas: por un lado la de Seguridad y por el otro la de Prosperidad, llegándose a plantear que lo que existe es una superposición de los temas económico y de seguridad. No se trata de un tratado internacional pues no ha sido sometido a ratifi cación por parte de los poderes legislativos de los países signatarios y, sin embargo, es evidente que sacude el concepto de soberanía del Estado. Valga decir que este aspecto ha sido duramente criticado por intelectuales y miembros de la oposición en México. A manera de ejemplo, diputados del Partido Revolucionario Democrático en México consideraron que la ASPAN no es otra cosa que “un proceso no formalizado de un nuevo tratado internacional al margen del Poder Legislativo”.

Seguridad y energía: agenda impuesta

Ahora bien, es abiertamente reconocido que el eje central de este acuerdo es la seguridad, que desde los atentados del 11 de septiembre de 2001 se convirtió en el tema de mayor interés para los EE.UU. tanto en su ámbito interno como en su política exterior.

Así, se ha hecho notar que otros temas de la agenda TLCAN-ASPAN como lo son la migración, el narcotráfi co, el medio ambiente han sido marginalizados en la relación entre estos países. No en vano los hechos considerados como antecedentes clave de la ASPAN son la suscripción del TLCAN, los atentados del 11 de septiembre y la suscripción el 22 de marzo de 2002 de la Alianza para la Frontera México- Estados Unidos en la que estas dos naciones se comprometieron a la creación de una “frontera efi ciente para el siglo XXI”. Sobra decir que dicha alianza fronteriza no evitó la aprobación de la construcción de un muro de casi 600 kilómetros de largo además de unos 800 kilómetros de barreras, a lo largo de la frontera con México.

La superposición entre economía y seguridad apuntada líneas arriba, se hace más evidente en el tema de la seguridad energética, la cual viene siendo fundamental para las administraciones de los EE.UU., particularmente desde 1973 tras el embargo petrolero instaurado por los países adscritos a la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) en contra de los EE.UU. Con ello, ya desde 1979 se viene hablando en este país de un esquema de integración de América del Norte que conlleve a la provisión segura de energía. Se llega fi nalmente a la ASPAN, dentro de la cual han sido identifi cados tres ejes alrededor de los cuales se aborda la seguridad energética. El primero sería la apertura y liberalización del comercio en el sector energético, para lo cual se hace necesaria la armonización de normativas que posibiliten la explotación privada de la energía. Para México, este tema es sensible pues su sector energético se encuentra reservado, por norma constitucional, al Estado. A pesar de ello, el Consejo de Competitividad de América del Norte (CCAN) – órgano con representación empresarial trinacional quien funge como asesor de los líderes de dicha región – recomendó que para 2008 México debía “Liberar el comercio, almacenamiento, y distribución para productos refi nados”. El segundo eje lo constituye la garantía de abasto, instrumento mediante el cual Canadá deberá ofrecer a los EE.UU. tratamiento como canadienses en épocas de escasez por bajas en la producción. Y el último eje obligaría a México a rechazar cuotas de exportación y precios mínimos acordes con la OPEP.

Con ello, es notorio cómo el tema de la seguridad es abordado únicamente de manera que responde a las necesidades de los EE.UU., sin contemplar las de México y más bien imponiéndole a este medidas que no necesariamente corresponden con su realidad. El terrorismo en sus distintas formas y la piratería, no son precisamente temas prioritarios para México. En cuanto a la piratería, la Declaración de Montebello –resultante de la última reunión de líderes en agosto de 2007- encomienda a los respectivos ministros, la implantación de la Estrategia de Acción para la Protección de los Derechos de Propiedad Intelectual. Esta insta a la creación, por un lado, de mecanismos de cooperación para la detección y disuasión de actividades de falsifi cación y piratería y, por el otro, del mejoramiento en las estrategias para el acatamiento de la ley en esta materia.

Otro de los temas en los que evidentemente la agenda de profundización del TLCAN no parece corresponderse a los intereses mexicanos es en el del comercio de bienes. Previo a la reunión de líderes de América del Norte, la Comisión del TLCAN aprobó un plan de trabajo para promover el comercio y la competitividad de forma sectorial en algunos productos y envió otros a estudio. En el campo agrícola el único producto incluido es el puerco. México liberó de aranceles las importaciones de puerco en enero de

2003, luego de lo cual las exportaciones de puerco desde los EE.UU. hacia México se dispararon. Como respuesta, y dados los subisdios a la producción de este bien por parte de los EE.UU., México aplicó aranceles “antidumping” e inició investigaciones a productos relacionados como jamón y otros7.

Migración: mejor bilateral

El tema migratorio es ciertamente álgido para México y los EE.UU. pues se trata de la nación más poderosa del planeta compartiendo frontera con un país en desarrollo. Históricamente, el fl ujo ilegal hacia los EE.UU. siempre ha sido un tema de preocupación tanto es así que al momento de suscribirse el TLCAN se manejó la “promesa” de un descenso en los fl ujos migratorios ilegales, como consecuencia directa del aumento en el comercio y la inversión extranjera, ergo crecimiento económico en territorio mexicano. Sin embargo esta promesa se encuentra muy lejos de haberse cumplido, el número de migrantes anuales de México hacia los EEUU pasó de 296.000 entre 1991-1995 a 360.000 entre 1995- 20008. Al respecto, se ha criticado que la migración se haya dejado como tema bilateral y no haya sido incluido como un eje más de la búsqueda de una integración profunda. Sobre este tema en particular, el CCAN consideró en su último informe que: “El enfoque pragmático de nuestro primer conjunto de recomendaciones exigió que dejáramos a un lado numerosos asuntos tales como inmigración y la movimiento de la fuerza laboral” (sic.).

Medio ambiente vs competitividad comercial

Este tema es igualmente controversial en la puesta en marcha de la ASPAN, por el hecho de englobar una ambiciosa promesa de cuidado del medio ambiente, fundamentada en que el “contexto altamente competitivo” propicia la armonización de estándares y por ende garantiza la ya mencionada protección del medio ambiente y de la salud.

Concretamente para el caso agropecuario, los problemas más evidentes detectados en el marco del TLCAN han sido: la intensifi cación en el uso de los suelos, conllevando a su agotamiento y riesgo de desertificación. Un aumento en la utilización de fertilizantes y plaguicidas por la necesidad de alcanzar niveles de competitividad y por la baja en los precios al poder ser importados libres de impuestos desde los EE.UU. Esto tiene como consecuencia la concentración de diversos agroquímicos contaminantes en los suelos, así como su llegada, por efecto de la escorrentía, a las aguas superfi ciales y subterráneas. El incremento en el uso de aguas de riego en un país frecuentemente azotado por sequías como lo es México. Por último, un aumento devastador en la deforestación causada por la pobreza cuya secuelas más palpables serían la desertifi cación y la pérdida de biodiversidad. La causa inmediata de los anteriores problemas enunciados puede sintetizarse en la noción de “cambio estructural en las fi ncas en gran escala, comercialmente viables, orientadas a la exportación”9. Productos de enorme interés para México excluidos del TLCAN, como el azúcar, tampoco han sido incluidos en este enfoque sectorial.

La participación en la gestación del TLCAN-Plus

Finalmente, se ha considerado que todo el proceso de materialización de esta Alianza se ha efectuado en estrecha colaboración con los grupos empresariales y con indiferencia hacia otros grupos de la sociedad. Esto genera sesgos en el establecimiento de los fi nes y las prioridades del TLCAN. Como comentamos, el CCAN está compuesto únicamente por grupos empresariales de los tres países, el Concejo Canadiense de Ejecutivos Empresariales, el Instituto Mexicano para la Competitividad, y, por parte de los EE.UU., el Consejo de las Américas, y la Cámara de Comercio de los Estados Unidos de América. La conformación de los consejos del CCAN anteriormente mencionados explica muchas de las recomendaciones que formula, pues en su mayoría son empresas ligadas al sector industrial, energético y farmacéutico.

Muestra de estas críticas son los ámbitos en los que se alcanzaron logros según la última reunión de líderes: un Plan de América del Norte para la Gripe Aviar y Pandémica, un Marco de Cooperación Regulatoria, una Estrategia de Acción para la Protección de los Derechos de Propiedad Intelectual, y un Acuerdo Trilateral de Cooperación en Ciencias y Tecnologías Energéticas.

Otra de las críticas formuladas, es la confusión de medios con fi nes del CCAN, y que ha hecho que la generación de riqueza esté por encima de la creación de capacidades y consecución de objetivos de desarrollo humano. Las únicas recomendaciones que el CCAN realizó en agosto pasado en materia de “desarrollo humano” son: “2007 • Enfocar la colaboración trilateral hacia mecanismos para disponer y elevar la calidad de personal calificado para la industria del sector energético en toda la región. 2008 • Ampliar el intercambio temporal de estudiantes, académicos, y de personal técnicamente califi cado en el sector energético” (p. 25). A todas luces, lo anterior implica una confusión de lo que es el desarrollo humano con la visión de capital humano, es decir, la diferencia entre brindar educación a los ciudadanos como un fi n en sí mismo, como un derecho, a brindárselas solo en la medida en que se convierta en una forma de aumentar la producción y, por ende, la riqueza.

Así las cosas, el futuro del TLCAN y su aporte al desarrollo sostenible de sus miembros seguirán siendo temas controversiales.

1 Primer Ministro Harper, Presidente Bush y Presidente Calderón. (2007). Declaración conjunta de la cumbre de líderes de América del Norte. Montebello, Quebec.

2 ECLAC (2006). Economic Survey of Latin America and the Caribbean 2005-2006. Economic Commission for Latin America and the Caribbean. LC/G.2314P/I, Santiago, Chile.

3 P o l a s k i S ( 2 0 0 6 ) . T h e e m p l o y m e n t consequences of NAFTA. Testimony submitted to the Senate Subcommittee on International Trade of the Committee on Finance. Carnegie Endowment for International Peace, Washington, DC.

4 U.S. International Trade Commission. (2003). The Impact of Trade Agreements: Effect of the Tokyo Round, U.S.-Israel FTA, U.S.-Canada FTA, NAFTA, and the Uruguay Round on the U.S. Economy. Washington, D.C.

5 También llamado TLCAN-Plus.

6 A esta fi gura se le ha aplicado también el término de “Acuerdo Ejecutivo”, o “Acuerdo Interinstitucional”; negociado y firmado enteramente entre los tres mandatarios de los países integrantes, sin ratifi cación de los poderes legislativos.

7 Hufbauer, G. & Schott, J. (2005). NAFTA Revisited: Achievements and Challenges. Peter G. Peterson Institute for International Economics: Massachusets.

8 Arroyo Picard, A. (2007). México a13 años del TLCAN: Elementos para la reflexión en Centroamérica. Mimeo: San José.

9 J. et al (2003). La Promesa y la Realidad del TLCAN. Lecciones de México para el Hemisferio. Disponible en http://www.carnegieendowment. org/publications/