PuentesVolumen 8Número 5 • noviembre de 2007

Banano: Una década en la agenda de la OMC


El banano, la fruta de mayor consumo en la población del mundo desarrollado, se ha convertido en el confl icto comercial de más larga data en la OMC. Los países latinoamericanos, encabezados por el Ecuador, han mantenido controversias en el Órgano de Solución de Diferencias – OSD – de la OMC con la Unión Europea – UE – desde 1993.

Durante más de diez años la UE ha sido demandada seis veces en las instancias jurídicas de solución de diferencias multilaterales, una de ellas en el marco anterior del GATT previo a la fi nalización de la Ronda Uruguay y las posteriores bajo las nuevas normas al amparo del Acuerdo de Marrakech que creó la OMC. Sin embargo, pese a las múltiples recurrencias de los países latinoamericanos productores de la fruta a dichas instancias en la OMC, no se ha logrado plasmar una solución real y justa a uno de los confl ictos de mayor estudio y jurisprudencias del comercio internacional.

La política comunitaria con respecto a las importaciones de banano se ha orientado a precautelar los compromisos de algunos de sus países miembros frente a los países de África, del Caribe y del Pacífi co (ACP) y sus territorios ultramar1, de asegurar un acceso preferencial al banano que se cultiva en dichas zonas. A través del denominado Convenio de Lomé, la UE había adquirido obligaciones con los productores de los Estados ACP, los mismos que fueron recogidos en la organización del mercado común del banano que entró en vigencia en junio de 1993, constituyéndose en la base de la serie de disputas comerciales en la OMC.

El mercado de banano de la UE

La UE con un consumo aproximado de unas 4 millones de toneladas por año, que representa el 35% de la demanda mundial, le convierte en el principal importador de banano. A esto se suman las proyecciones de crecimiento de sus estados miembros, cuyo número ha aumentado de 13 a 27. Ello ha implicado un incremento constante en el consumo y por lo tanto un mayor interés de los países productores en lograr un acceso sin restricciones a dicho mercado. Actualmente el acceso al mercado europeo de bananos está dividido es dos segmentos, uno para los países ACP que gozan de una preferencia arancelaria del 100%, y otro para los países no ACP que deben pagar un arancel de 176 euros/TM, aproximadamente unos 240 dólares/TM al tipo de cambio vigente.

Los mayores abastecedores fuera de los países ACP en orden de importancia son Ecuador, Costa Rica, Colombia y Panamá, los cuales conjuntamente abastecen el 73% total de la fruta. En relación a los países ACP, Camerún y Costa de Marfi l aparecen como los mayores abastecedores con una participación del 12% del mercado total. El comportamiento en la participación de estos países ha variado en función de los diferentes regímenes de importación de banano que la UE ha estructurado desde 1993 hasta la fecha.

En el Gráfi co No. 1 se presenta en forma comparativa el grado de aprovechamiento del acceso a mercado, en términos de volumen exportado, comenzando con el primer régimen bajo el Reglamento 404/93 y su reformas posteriores en los años 1997, 2001 y 2005. En él se observa que los países con mayor aprovechamiento del mercado europeo, independientemente de la política implementada por la UE han sido Colombia y Camerún. En el caso específi co del Ecuador los resultados de los diferentes regímenes han sido variados, pero claramente logró mayor participación del mercado a partir del 2002. Por su parte Costa Rica ha mantenido su participación estable con una ligera reducción. Panamá es claramente un país afectado en su par ticipación,

Si bien Ecuador se mantiene como el primer abastecedor de banano a la UE, su dinámica de participación está siendo afectada por el mayor dinamismo de Colombia y Camerún, este último el gran benefi ciario de la política comunitaria para los países ACP.

El Reglamento 404/93 y la OMC.

Durante varios años el mercado de banano de la UE se desarrolló en función de los regímenes nacionales, los cuales se caracterizaban en unos casos por una apertura sin limitaciones para la importación de la fruta de todos los orígenes, y en otro por prohibiciones cuantitativas y arancelarias en función de los objetivos de cada país en benefi cio de la producción de los países ACP y territorios de Ultramar.

La Organización de Mercado Común de Banano implementada bajo el Reglamento 404/93 de la UE, se diseñó con el objetivo de lograr un equilibrio económico del mercado interno de banano, en especial asegurando tanto la comercialización de la fruta proveniente de los países y territorios protegidos, así como un nivel de precios internos favorable a la compra de dicha fruta. Ello terminó con los regímenes nacionales de importación de bananos y por lo tanto con muchos de los derechos de los países abastecedores.

Dicho régimen de importaciones incluyó: limitaciones cuantitativas bajo la fi gura de contingentes arancelarios para el banano originario de los países no ACP; altísimos aranceles que restringían el acceso de volúmenes superiores a dichos contingentes; un sistema de licencias engorroso que como consecuencia, hacía costoso el banano no ACP e incentivaba inversiones hacia las zonas protegidas y provocaba una reorientación en las políticas de comercialización de las empresas transnacionales, en especial de los Estados Unidos.

Si bien el régimen del banano se adoptó en julio de 1993, no es sino a partir de 1994 en que se inician las diferentes reformas como resultado de los continuos pronunciamientos del órgano de solución de diferencias a favor de los países demandantes del GATT, y desde 1995 de la OMC, ante las múltiples violaciones de la normativa multilateral por parte de la UE, en especial del principio de no discriminación frente al banano originario de los países no ACP.

Ecuador, como primer exportador mundial de banano, ha sido un actor importante desde su ingreso a la OMC el 1 de enero de 1996. Ha realizado cinco de las seis demandas en contra del régimen comunitario de banano, demandas a las que se unieron otros países como Guatemala, México, Panamá y los Estados Unidos. Los seis países no sólo probaron que las políticas de la UE con respecto al banano estaban en contra de la normativa que rige el comercio de bienes, sino que fueron más allá, pues por primera vez se resolvió una disputa comercial en el marco del Acuerdo Multilateral de Servicios, dejando con ello precedentes que trascendían el propio confl icto del banano y siendo así de importancia más general.

A pesar de lograr fallos positivos en cada una de las demandas presentadas, el Ecuador, aún obteniendo el reconocimiento de que las políticas de la UE habían afectado su economía en unos 240 millones de dólares, hasta el momento no ha logrado una apertura adecuada del mercado comunitario que favorezca la exportación de su fruta. Tampoco ha logrado un resarcimiento efectivo por los daños causados a su economía por parte del régimen bananero europeo.

Igualmente, no obstante su exitosa gestión en las diferentes instancias de la OMC, tampoco ha logrado que la Unión Europea desmonte en forma efectiva sus restricciones al libre acceso para su banano. Luego de la negociación del 2001 en que la UE aceptó pasar a un sistema de sólo aranceles, esta mantiene un arancel extremadamente alto para los países bajo el régimen de nación más favorecida, así como contingentes a cero arancel para los países ACP. Ambas decisiones vulneran el espíritu, las conclusiones y recomendaciones del laudo arbitral del 1º de agosto del 2005.

Posibles Escenarios futuros en la Controversia Bananera

En este orden de ideas, el fallo que emita la OMC en la nueva demanda presentada a inicios del 2007 y que busca una reducción impor tante del arancel vigente será de gran importancia para sus pretensiones comerciales en dicho mercado. Paralelamente, deben mencionarse el inicio de las negociaciones para la fi rma de un Acuerdo de Asociación de la Unión Europea, por un lado con los países miembros de la CAN, entre los que fi guran Colombia y Ecuador y por el otro, con los países de Mercado Común Centroamericano. Este podría llegar eventualmente a constituirse en un marco adecuado de solución de este ya largo diferendo. Sin embargo, es lo cierto que en este momento no se vislumbra una concesión de preferencias que permita mejorar el acceso para los países de Latinoamérica, por lo que la solución al confl icto con la UE seguirá formando parte de la agenda de la OMC.

Dentro de este contexto, una solución duradera al confl icto únicamente puede estar dado por el cumplimiento del Acta de Entendimiento de la Ronda de Doha, y por lo tanto, la fi nalización del waiver al Artículo 1 del GATT/94. Esto implica que desde esa fecha los países ACP deberán pagar el arancel vigente para terceros países para vender su fruta. La UE no debería escudarse en las excepciones al Artículo 1 del GATT/94 permitidas bajo el artículo XXIV de la OMC. El período ya largo de preferencias otorgadas a los países ACP debe ponerlos actualmente en situación de competir con los países latinoamericanos, especialmente Ecuador, donde la presencia de multinacionales es reducida. Situación que les pondría en desventaja por sus diferencias de precios frente a los países no ACP, en especial los latinoamericanos.

Al mismo tiempo es necesario revisar el mecanismo multilateral de solución de diferencias para alcanzar un sistema eficiente y justo. Sólo ello permitirá a las economías en desarrollo aprovechar ampliamente las ventajas de las reformas comerciales. Este es el reto de las reformas de la agenda de Doha, lo que no se logrará por medio de acuerdos comerciales bilaterales e inter regionales.

Manuel Chiriboga - Rimisp – Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural

Edwin Vásquez - Observatorio del Comercio Exterior