Pontes • Volume 3 • Número 6 • dezembro de 2007
As novas diretrizes do FMI fecham as portas para o desenvolvimento comercial sustentável?
Aldo Caliari
A última avaliação do Fundo Monetário Internacional (FMI) sobre critérios de monitoramento das políticas cambiais de seus Membros ameaça as economias em desenvolvimento: são cada vez mais reduzidas as possibilidades de crescimento, criação de empregos e diversificação comercial.
Em junho passado, o FMI decidiu modificar as principais diretrizes de implementação do Artigo IV de seus Acordos1. Essas diretrizes, criadas em 1977, regulamentam o papel do Fundo de monitorar políticas cambiais de seus Membros. Ironicamente, as revisões realizadas reduzirão as possibilidades de países em desenvolvimento (PEDs) fazerem uso efetivo de um modelo de crescimento baseado em comércio e exportações, o exato modelo que o FMI e sua instituição irmã, o Banco Mundial, têm recomendado a PEDs ao longo de mais de 20 anos.
Isso explica a forte reação do “Grupo dos 24”, uma coalizão de PEDs no FMI. Quando os planos para a nova linguagem foram revelados, o grupo mostrou-se receoso. Para esses países, a expansão dos princípios de orientação aos Membros pode fazer com que não haja distinção entre monitoramento de políticas cambiais e políticas nacionais.
O Conselho do FMI afirmou que a decisão de 2007 não criará novas obrigações aos Membros. As mudanças no novo documento, entretanto, não são pequenas. Elas afetarão em especial aqueles países que conseguiram estabelecer as condições cambiais necessárias para promover o comércio de forma controlada e, assim, favorecer o acúmulo de capital e o desenvolvimento.
De acordo com as novas diretrizes, os Membros devem evitar a “manipulação de taxas de câmbio do sistema monetário internacional para impedir o ajuste efetivo da balança de pagamentos ou para adquirir vantagens comparativas injustas em relação a outros Membros”. Aos princípios existentes que guiam a avaliação do Fundo sobre o que constitui “manipulação”, mais uma definição foi adicionada: “Os Membros devem evitar políticas cambiais que resultem em instabilidade externa”.
A decisão de 1977 também continha uma lista de situações que necessitava de revisão detalhada e poderia indicar a necessidade de novas discussões com algum Membro. As diretrizes revisadas acrescentam os seguintes conceitos: “não alinhamento fundamental das taxas de câmbio” e “déficites ou superávites maiores e mais prolongados nas contas correntes atuais”.
Como resultado, basta que as políticas dos Membros do FMI sejam prejudiciais a alguma noção de “estabilidade externa” para que se tornem repreensíveis. De acordo com o diretor do Fundo, Rodrigo Rato, as novas diretrizes desejam colocar a instabilidade externa no centro do sistema de monitoramento.
O vice-diretor-gerente do FMI, John Lipsky, assegura que a decisão recebeu amplo apoio. O diretor executivo do FMI para a China, Ge Huayong, entretanto, afirma que as diretrizes foram votadas por uma minoria de países desenvolvidos que possuem muitos direitos de voto. Mas, segundo a imprensa relata, apenas dois países não teriam apoiado as mudanças.
Novas diretrizes afetam PEDs
As novas decisões ocorrem após meses de pressão por parte dos Estados Unidos da América (EUA) sobre o FMI para persuadir o governo chinês a reavaliar a taxa de câmbio do Yuan, apontada como uma das grandes responsáveis pelo aumento do déficit comercial dos EUA. Pode ser mera coincidência, mas a decisão utiliza a expressão “não alinhamento fundamental das taxas de câmbio”, exatamente a mesma linguagem de um projeto de lei atualmente em análise no Congresso estadunidense.
A decisão é um retrocesso não somente para a China, mas para qualquer PED que busque o desenvolvimento por meio de exportações. Nos últimos anos, especialmente em reação ao colapso de 1977, diversos PEDs asiá ticos buscaram aumentar seus níveis de reservas para se protegerem de ataques especulativos, sem precisar recorrer ao FMI. As compras massivas de moeda estrangeira realizadas por esses países resultaram em baixas taxas de câmbio, melhora da competitividade e acúmulo de superávit. Ademais, a apreciação da moeda – resultado dos crescentes rendimentos provenientes das exportações – levou a novas intervenções nos fluxos de capitais e no mercado de câmbio e à manutenção da mesma em níveis baixos.
Essa tendência tem sido adotada por alguns países na América Latina como, por exemplo, a Argentina. Após o colapso do modelo “um para um” (dólar = peso), que se seguiu à crise financeira de 2002, a manutenção contínua de uma taxa de câmbio competitiva para exportação tem sido um dos fatores-chave da obtenção de índices de crescimento bem-sucedidos2. É importante lembrar, entretanto, que a Argentina não teria conseguido manter esse regime se o país não tivesse pago parte do seu grande volume de empréstimos ao FMI, que insistia na flutuação da taxa de câmbio como condição para a renovação do contrato de empréstimo.
O papel da taxa de câmbio como ferramenta para políticas de desenvolvimento nacional
A utilização da taxa de câmbio como instrumento para a melhora do desempenho comercial de produtores domésticos baseiase em uma sólida avaliação das experiências históricas de PEDs que se desenvolveram com sucesso graças ao comércio. Segundo alguns economistas, todos os países que fizeram isso podem manter taxas de câmbio atrativas aos exportadores por longos períodos de tempo3. Por outro lado, a reavaliação das taxas de câmbio tem impactado negativamente nas perspectivas de competitividade, renda e crescimento4.
A Conferência das Nações Unidas para o Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD, sigla em inglês) assegura que a taxa de câmbio é um importante instrumento para a promoção de incentivos aos produtores domésticos, especialmente àqueles que investem em setores não tradicionais de exportação. Consequentemente, uma baixa taxa real pode não somente aumentar o volume de exportações, mas também diversificar a sua composição. Alguns economistas, como Dani Rodrik, vão mais além e afirmam que uma depreciação confiável e sustentável da taxa de câmbio deve constituir a “política industrial mais eficaz que existe”5. Roberto Frenkel, por sua vez, notou que a intervenção do banco central no mercado cambial deveria sinalizar a estabilidade de uma taxa de câmbio competitiva, de modo a incentivar as indústrias comerciais, reduzir a incerteza dos investimentos e dos empregos e impedir uma balança de pagamentos insustentável e com tendências deficitárias6. Uma taxa de câmbio real e competitiva gera mais empregos não só nos setores de comércio como também nos setores não comerciais.
Por definição, uma taxa de câmbio “sustentável” e “estável” – necessária a uma estratégia de desenvolvimento de sucesso baseada em exportações – demandaria certo grau de intervenção governamental sobre a taxa de câmbio e a política monetária. Esse é exatamente o tipo de intervenção que o FMI tenta eliminar com sua nova decisão, que identifica “grandes e prolongados superávits de conta corrente” como um fator que o leva a corrigir (neste caso, reavaliar) a taxa de câmbio.
A decisão também levanta uma série de questões sobre o grau de “cuidado” por parte das autoridades do FMI, que deve aumentar significativamente. Uma das principais dificuldades é avaliar o que constitui “manipulação”. De fato, não há acordo entre os economistas sobre o que consiste “desalinhamento” de moeda ou até que ponto um desalinhamento deve ser tolerado. As decisões de 1977 referentes à intenção de “conseguir vantagens comparativas injustas” deixavam alguns espaços aos PEDs para a implementação de políticas intervencionistas orientadas por prioridades específicas para o desenvolvimento de cada um dos países. Agora, a interpretação das novas expressões “resultar em estabilidade externa” ou “desalinhamento monetário”, tal como se fossem situações objetivas, ficará provavelmente a cargo do próprio FMI. A esse respeito, certamente, não é nada confortável pensar que o FMI é uma instituição na qual a decisão de 2007 foi aprovada “por uma minoria de países desenvolvidos que possuem muitos direitos de voto”.
A avaliação do FMI perdeu uma importante oportunidade de abordar uma questão de extrema importância para os PEDs que tentam desenvolver-se por meio do comércio. Assim como uma taxa de câmbio estável e competitiva ajuda os países a melhorar seu desempenho comercial, a volatilidade da mesma em curto prazo é prejudicial a tal desempenho, pois impede quaisquer esforços voltados para investimentos sustentáveis e previsíveis em atividades econômicas orientadas à exportação. De fato, sinais mais adequados nesta área resultariam em muito mais progresso nas capacidades de fornecimento do que em toda a agenda de Ajuda para o Comércio da OMC.
Taxas de câmbio desalinhadas entre países que emitem moedas fortes frequentemente geram impactos bruscos nas taxas de câmbio de PEDs (conhecidos como exchange rate overshoot), com a supervalorização ou desvalorização da moeda, ciclos de crescimento e recesso repentinos (boom and busts cycles). Isso afeta até mesmo aqueles países que têm suas estruturas básicas consideradas em “boa forma”. Diversas organizações da sociedade civil abordam essa grande assimetria em uma carta enviada em 2003 ao Grupo de Trabalho sobre Comércio, Dívidas e Finanças da OMC: “Desde o fracasso do sistema par value de Bretton Woods nos anos 70, a instabilidade e o desalinhamento de taxas de câmbio têm distorcido as vantagens comparativas reais, o valor de concessões tarifárias e medidas de liberalização comercial baseadas em preços acordados durante sucessivas negociações comerciais. Ao perder sua influência sobre países cujas moedas servem de reserva internacional, o FMI provou que é um instrumento ineficaz para monitorar as políticas monetárias de tais países”.
Está claro que os países com maior influência no FMI não estão dispostos a permitir que o Fundo desempenhe um papel de “coordenador” ou “árbitro” das taxas de câmbio de países que possuem moedas fortes. Ao perceber este “vácuo”, a UNCTAD solicita, em seu último relatório sobre Comércio e Desenvolvimento, a elaboração de um novo código de conduta, que sujeitaria as mudanças das taxas de câmbio à supervisão multilateral7.
O relatório de monitoramento foi parte importante de uma estratégia de médio prazo do FMI organizada por Rodrigo Rato para revigorar a abalada credibilidade e relevância da instituição no contexto da economia global. É difícil, contudo, acreditar que a credibilidade do Fundo enquanto instituição multilateral não será prejudicada pelo resultado do relatório. Dadas as “coincidências” entre os objetivos do governo estadunidense e os resultados da decisão, já não há mais esperanças de que o FMI possa desempenhar um papel imparcial de supervisão multilateral das taxa de câmbio. Ademais, a maneira óbvia como a decisão não levou em conta a vontade dos ministros do G-24 mostra, mais uma vez, quão insignificante é a voz dos PEDs para o Fundo.
Com a existência de um constante fluxo de pagamentos ao FMI, credibilidade e qualidade são o que resta à Instituição para ganhar a atenção dos governos dos PEDs. Neste sentido, é muito provável que o número de países que dão importância à supervisão do Fundo deve diminuir.
Aldo Caliari é diretor do projeto “Rethinking Bretton Woods”, do Center of Concern, Washington, EUA.