A banana, fruta mais consumida no mundo desenvolvido, é o produto com o litígio mais longo na história da Organização Mundial do Comércio (OMC). Por conta da banana, os países latino-americanos litigam com a União Européia (UE) no Órgão de Solução de Controvérsias da OMC (OSC) desde 1993.
Durante mais de dez anos, a UE foi acionada seis vezes nas instâncias de solução de controvérsias multilaterais, uma no marco do GATT e as demais na OMC. Em que pese os inúmeros casos propostos por países latino-americanos produtores dessa fruta na OMC, ainda não se chegou a uma solução real e justa a um dos conflitos mais estudados no comércio internacional.
No que tange à importação de bananas, a política comunitária da UE buscou preservar os compromissos assumidos por alguns de seus Membros com países da África, Caribe e Pacífico (grupo ACP) e seus territórios ultramar1. De modo geral, tais compromissos asseguravam acesso preferencial das bananas cultivadas nessas regiões ao mercado do bloco europeu. Em junho de 1993, criou-se o Mercado Comum de Bananas, cerne das disputas comerciais que envolveram a UE na OMC.
O mercado de bananas da UE
Com um consumo anual de cerca de 4 milhões de toneladas, a UE transformouse no principal importador de bananas, responsável por 35% do consumo mundial. Além disso, seus Membros aumentaram de 13 para 27, o que implicou em um incremento constante no consumo e, portanto, maior interesse dos países produtores em obter acesso irrestrito a esse mercado. Atualmente, o acesso ao mercado europeu de bananas encontra-se dividido em dois segmentos: o dos países ACP, que desfrutam de uma preferência tarifária de 100%, e o dos países não-ACP, que pagam uma tarifa de 176 euros por tonelada.
Além dos países do grupo ACP, os maiores fornecedores de bananas ao mercado europeu são, em ordem de importância: Equador, Costa Rica, Colômbia e Panamá, os quais respondem por 73% do abastecimento total. No grupo ACP, Camarões e Costa do Marfim são os maiores fornecedores, responsáveis por 12% do mercado total. De 1993 até hoje, a participação de todos esses países variou em função dos diferentes regimes de importação de banana adotados pela UE.
O gráfico 1 apresenta, de forma comparativa, o grau de aproveitamento do acesso ao mercado europeu em termos de volume exportado durante o primeiro regime, que teve início com a normativa européia 404/93 e suas posteriores reformas em 1997, 2001 e 2005. A análise mostra que os países que mais tiraram proveito do acesso ao mercado europeu, independentemente da política implementada pelo bloco, foram Colômbia e Camarões. No caso específico do Equador, os resultados variaram de acordo com os diferentes regimes adotados e o país conseguiu maior participação no mercado europeu a partir de 2002. A Costa Rica, por sua vez, manteve uma participação estável. O Panamá teve sua participação nitidamente afetada pelas duas últimas alterações ao regime.
Os resultados das diferentes reformas na política da UE também podem ser verificados pelo crescimento médio do nível de participação no mercado europeu no período que vai de 1995 a 2006. As informações do Gráfico 2, que registra o comportamento das exportações em toneladas, confirmam que houve maior aproveitamento por parte de Camarões e Colômbia, países que apresentaram taxas de crescimento de 4.5% e 4%, respectivamente. O Equador aumentou sua participação em 3.9%, a Costa Rica em 3.3% e a Costa do Marfim em 2.5%. O Panamá foi o país mais prejudicado com a política comunitária, com uma queda de 1.9%.
Apesar de ainda ser o maior fornecedor de banana à UE, o desempenho comercial do Equador tem sido afetado pelo crescente dinamismo da Colômbia e de Camarões, esse último o grande beneficiado pela política comunitária para os países do grupo ACP.
A normativa 404/93 e a OMC
Durante anos, o mercado de banana da UE desenvolveu-se em função dos regimes nacionais de cada Membro, caracterizados ou pela abertura irrestrita à importação da fruta ou por proibições quantitativas e tarifárias, que variavam de acordo com os interesses de cada país em relação aos países ACP e seus territórios ultramar.
O Mercado Comum de Bananas, implementado na UE pela normativa 404/93, foi criado para que houvesse um equilíbrio econômico no mercado interno, pois os acordos preferenciais precisavam garantir bons preços. Isso colocou fim aos regimes nacionais de importação de bananas em prol de um regime comunitário, o que, por sua vez, colocou fim a muitos benefícios ora outorgados a países fornecedores.
O regime de importações da UE incluiu: (i) limitações quantitativas, que tomaram a forma de contingentes tarifários para bananas originárias de países não-ACP; (ii) tarifas altíssimas, que restringiam o acesso de volumes superiores a esses contingentes; e (iii) um sistema de licenças que tornava custosa a banana não-ACP, incentivava investimentos nas regiões protegidas e provocava uma re-orientação das políticas de comercialização das empresas transnacionais, em especial as estadunidenses.
O regime de bananas foi adotado em julho de 1993, mas foi somente em 1994 que as reformas tiveram início na UE, resultado das decisões do OSC a favor dos países demandantes – a princípio no GATT e, desde 1995, na OMC. A UE havia violado inúmeras normativas multilaterais, em especial o princípio de não-discriminação, frente a bananas originárias dos países não-ACP. Na posição de maior exportador mundial de bananas, o Equador tem sido ator importante nesses casos desde sua entrada na OMC, em 1 de janeiro de 1996. O país foi responsável por cinco das seis demandas contra o regime comunitário de bananas, às quais se uniram outros países: Guatemala, México, Panamá e EUA. Esses cinco países provaram na OMC que as políticas de bananas da UE eram contrárias à normativa comercial multilateral. Isso também estabeleceu um marco histórico: pela primeira vez uma disputa comercial foi retaliada no marco do Acordo Multilateral de Serviços, o que gerou precedentes que transcenderam o próprio conflito das bananas.
Apesar de ter vencido todas as demandas apresentadas, o Equador não conseguiu, até o presente momento, uma abertura no mercado comunitário que favoreça a exportação de suas bananas. O país, que avaliou o prejuízo gerado pelas políticas da UE sobre sua economia em US$ 240 milhões, tampouco conseguiu um ressarcimento efetivo por tais danos econômicos.
Em que pese os bons resultados alcançados na OMC, o Equador não conseguiu assegurar que a UE retirasse, de fato, as restrições ao livre acesso das bananas equatorianas ao mercado europeu. Após negociações em 2001, a UE passou a aplicar um sistema único de tarifas a todos os Membros da OMC, em conformidade com o princípio da nação mais favorecida. Essa tarifa, entretanto, é extremamente alta e ainda existe tratamento diferenciado aos países do grupo ACP, o que enfraquece o espírito, as conclusões e as recomendações do laudo arbitral da OMC de 1 de agosto de 2005.
Possíveis cenários para o futuro
Com esse panorama em mente, será de extrema importância aos produtores de bananas a decisão que a OMC deve proferir em 2008 em relação à demanda apresentada no início de 2007. Também é importante destacar o início das negociações para a assinatura do Acordo de Associação entre a UE e os países Membros da Comunidade Andina de Nações (CAN) e entre a UE e os países do Mercado Comum Centro- Americano. É possível que esses acordos constituam um novo marco para a solução de antigos conflitos. No momento, entretanto, não se vislumbra nenhuma concessão de preferências que melhore o acesso dos países da América Latina ao mercado europeu.
Neste contexto, a única solução que se apresenta é o cumprimento da Ata de Entendimento da Rodada Doha, que prevê o fim da possibilidade de não aplicação (waiver) do Artigo 1 do GATT/94. Com isto, os países do grupo ACP deverão pagar a tarifa vigente a terceiros países para vender suas bananas. Não é certo que a UE ampare-se nas exceções ao Artigo 1 do GATT/94, permitidas pelo artigo XXIV da OMC. O grande período de preferências já outorgadas aos países do grupo ACP permite que eles concorram em pé de igualdade com os países latino-americanos, especialmente com o Equador, onde há uma reduzida presença de empresas multinacionais.
Finalmente, é preciso revisar o mecanismo multilateral de solução de controvérsias para que haja um sistema eficiente e justo. Somente isso permitirá às economias em desenvolvimento aproveitar amplamente as vantagens das reformas comerciais. Este é o desafio das reformas da agenda de Doha, o que certamente não será alcançado por meio de acordos comerciais bilaterais e inter-regionais.
Manuel Chiriboga é membro do Rimisp – Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural.
Edwin Vásquez é do Observatorio del Comercio Exterior.