Pontes • Volume 3 • Número 6 • dezembro de 2007
A OMC e o novo acordo de créditos às exportações da OCDE: as negociações no setor aeronáutico
No último dia 30 de julho foi assinado, no Rio de Janeiro, o Entendimento Setorial sobre Créditos à Exportação de Aeronaves Civis. Esse entendimento e, em especial, a participação inédita do Brasil na sua negociação tem origem no longo histórico de contenciosos entre Embraer e Bombardier na OMC. A assinatura do Entendimento Setorial sobre Créditos à Exportação de Aeronaves Civis (Entendimento) concluiu mais de dois anos de difíceis negociações no âmbito da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE).
Classificado de “histórico” pela OCDE, o Entendimento estabelece regras que disciplinam o apoio público por meio de mecanismos financeiros (créditos diretos, refinanciamentos, seguros e garantias de crédito) à exportação de aeronaves civis. Com isso, incentivam-se produtores e consumidores destes bens a priorizar, em suas decisões de produção, a comercialização e a aquisição, aspectos relacionados ao preço, qualidade e desempenho dos aviões vis à vis as condições financeiras de apoio público às exportações.
Essa nova versão do Entendimento, assinada em 2007 teve sua versão original, assinada em 1986 da qual o Brasil não era signatário. Tanto na sua versão original quanto na atual, o Entendimento é um anexo do Arranjo sobre Diretrizes para Créditos à Exportação da OCDE, em vigor desde 1978, que constitui referência institucional e legal para as disposições sobre créditos à exportação incluídas no Acordo de Subsídios e Medidas Compensatórias da OMC.
O Brasil no mercado de aeronaves civis e a reação internacional
Para o Brasil, a assinatura do Entendimento é um fato muito auspicioso. Entre 1986 - data de entrada em vigor da versão original do Entendimento - e 2007, o Brasil consolidou-se como um dos grandes protagonistas no comércio internacional de aeronaves civis, a partir da atuação da Embraer e de seus fornecedores altamente especializados. Nessa condição, o país enfrentou, no mercado internacional, condições de concorrência distorcidas devido à maior capacidade dos países desenvolvidos em oferecer financiamentos e garantias de crédito a seus produtores em condições que, além de se distanciarem daquelas prevalecentes no mercado, revelavam baixo grau de preocupação em relação ao real risco comercial das operações.
O novo cenário global com regras que promovem o equilíbrio competitivo em termos de apoio oficial entre os quatro principais fabricantes de aeronaves civis1 não se estabeleceu através de uma simples negociação no âmbito da OCDE do dia para a noite. Os passos tomados no processo de competição entre Embraer e Bombardier foram importantes para que essas negociações fossem viáveis.
Em 1996, após a Embraer ter apresentado ao mercado seu primeiro jato regional – o Embraer 145 – uma ação diplomática abrangente foi apresentada, junto à OMC, contra o Brasil pelo Canadá, com vistas a proteger seu fabricante nacional (a Bombardier). Naquele momento, a Bombardier, conglomerado industrial com participações na área de transportes, jatos comerciais e executivos, detinha praticamente o monopólio das vendas de aeronaves comerciais com até 50 assentos.
O Canadá questionava um instrumento brasileiro para financiamento à exportação – o PROEX Equalização. A queixa canadense residia no fato de o PROEX, em determinadas situações, ter o potencial de equalizar os juros do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), reduzindo desta forma a taxa efetiva de juros à níveis abaixo daqueles praticados nos mercados internacionais. Simultaneamente, o Brasil também solicitou consultas diplomáticas, no âmbito da OMC para questionar três programas de apoio às exportações canadenses: o Canadá Account, o Technology Partnership Canada (TPC) e alguns financiamentos do banco canadense de créditos a exportações – o Export Development Canada (EDC).
De 1996 a 1998, os governos brasileiro e canadense tentaram resolver o contencioso em consultas diplomáticas. Após diversas tentativas mal sucedidas de diálogo, em 1998, foram estabelecidos os Painéis pelo Órgão de Solução de Controvérsias da OMC (OSC): um para questionar o programa Brasileiro PROEX2 e outro, os programas de apoio do governo canadense a Bombardier3.
Os casos Brasil-Canadá
A primeira rodada de Painéis na OMC foi de extrema importância para a diplomacia brasileira, que, ainda não havia participado de uma disputa de tamanha dimensão processual e política. Vale o registro de que, em 1996, apenas um ano após a entrada em vigor dos acordos firmados na Rodada Uruguai, pouca ou quase nenhuma era a jurisprudência disponível a respeito de como funcionariam os acordos, como seriam resolvidas as “áreas cinzentas” neles constantes e principalmente como se desenvolveria um processo no âmbito das novas regras do OSC.
Os anos de 1998 e 1999 foram marcados por uma disputa bilateral ferrenha entre Brasil e Canadá no âmbito da OMC. Ambos os governos, fizeram o possível para apresentar defesas sólidas num tema em que o peso dos argumentos jurídicos quase que se igualava aos da argumentação técnica.
Como resultado dessa primeira rodada de Painéis, ocorreu o esperado por parte da opinião pública internacional: uma dupla condenação. O programa brasileiro PROEX - Equalização, já então na sua segunda versão, foi condenado per se, ou seja, na forma em que estava escrito, englobando todas as operações de apoio às exportações da Embraer nele enquadradas, independente das condições oferecidas pelo programa ao importador.
Além do programa brasileiro, foram condenados os programas canadenses Canada Account e TPC, identificados pelo Painel como subsídios proibidos às exportações. No caso do Canada Account, tratava-se de um programa de apoio oficial de uso exclusivo do Primeiro Ministro canadense e do qual nem ao Parlamento canadense deveriam ser prestadas contas. O TPC era um programa de financiamento à pesquisa e desenvolvimento, cujo pagamento de suas prestações estaria vinculado ao sucesso do programa. Sobre os financiamentos do EDC, o bloqueio por parte do governo canadense à abertura de informações essenciais à avaliação do apoio governamental inviabilizou a demanda brasileira, sem que fossem aplicadas inferências negativas (i.e. a não apresentação de provas, em determinadas circunstâncias, pode levar a uma condenação direta). Isso deixou, posteriormente, o Órgão de Apelação da OMC extremamente contrariado.
Em janeiro de 2001, após a conclusão da primeira rodada de Painéis – que resultou na interrupção dos programas canadenses e, no caso brasileiro, na reformulação do PROEX – foi ainda concedido ao Canadá o direito de aplicação de restrições comerciais a exportações brasileiras. O objetivo era compensar o Canadá pela não retirada do subsídio referente às aeronaves entregues no âmbito do PROEX I e II. Na visão do governo brasileiro, a mudança das regras de aplicação do PROEX I e II a vendas já efetivadas representaria uma quebra de contrato inadmissível.
Naquele momento, o Canadá tinha três alternativas: (1) aplicar direitos de retaliação sobre produtos brasileiros; (2) retornar às mesas de negociação para fixar novas bases de competição; ou (3) buscar mais subsídios do governo canadense. Essa terceira foi a escolhida. Naquele momento, Embraer e Bombardier participavam de uma campanha de venda de 150 aeronaves para a empresa Air Wisconsin e o então Ministro da Indústria e Comércio canadense, Brian Tobin, afirmou que concederia todo o apoio necessário para que a Bombardier vencesse. Com isso, uma nova rodada de Painéis foi desencadeada.
A segunda rodada de Painéis teve resultados extremamente positivos para o Brasil: no Painel aberto pelo Canadá4, o PROEX foi considerado 100% em conformidade com as regras da OMC; no aberto pelo Brasil5, diversas transações de financiamento às exportações canadenses foram condenadas, o que resultou no direito de aplicar restrições comerciais contra o Canadá.
Neste contexto, o cenário competitivo que se alinhavava era de direitos cruzados de retaliação não exercidos, até porque o fluxo de comércio bilateral Brasil-Canadá no Capítulo de Aeronaves Civis era praticamente nulo e a aplicação de direitos a produtos de outros setores impactaria outras cadeias produtivas e, conseqüentemente os interesses de consumidores finais em ambos os países. A não aplicação dos direitos deixava a sensação de falta de eficiência do sistema multilateral de comércio. De fato a retaliação não teria qualquer impacto sobre os efeitos negativos já gerados pelos subsídios na dinâmica de competição das empresas do setor aeronáutico e poderia prejudicar os interesses dos consumidores dos dois países, se aplicadas a outros produtos e setores.
O retorno às negociações e o entendimento da OCDE
Concluídos os Painéis na OMC, Brasil e Canadá decidiram reiniciar discussões no plano diplomático com vistas ao desenvolvimento de um acordo bilateral. O objetivo era que esse entendimento bilateral contivesse parâmetros econômicos para minimizar o impacto da variável financiamento nos processos de aquisição de aeronaves. O problema é que num mercado altamente oligopolizado como o de jatos regionais, ficava latente o caráter “de soma zero” em tudo o que se discutia, ou seja, a margem de barganha necessária a qualquer negociação estava ausente.
Após dois anos, Brasil e Canadá decidiram interromper as intensas negociações. Além das dificuldades próprias de uma negociação bilateral de cunho setorial, surgia um fato novo no cenário plurilateral: o entendimento setorial de aeronaves civis da OCDE iniciava sua revisão. Assim, diante da dificuldade de avanços no plano bilateral e das novas oportunidades no plano plurilateral, o Brasil decidiu aceitar o convite proposto pela OCDE e participar das negociações.
O país entrou no processo como negociador pleno, mas com direito a deixar as negociações a qualquer momento. Aproveitou-se, assim, a oportunidade que se oferecia e, sob a competente coordenação do Itamaraty, foi mobilizada uma equipe de negociadores que reuniu representantes dos Ministérios da Fazenda e do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, do BNDES e da Seguradora Brasileira de Crédito à Exportação. O Brasil participou ativamente das negociações, formulou propostas concretas e influenciou intensa e diretamente os resultados das negociações.
O novo Entendimento inclui disciplinas relativas a prazos de pagamento, taxas de juros e prêmios de risco das operações; torna, assim, os termos e condições de financiamento mais compatíveis com os riscos das operações (e das empresas nelas envolvidas) e com parâmetros de mercado. Os signatários do Entendimento se comprometem a não oferecer, em apoio às exportações de aeronaves civis, termos e condições mais favoráveis do que aquelas negociadas no acordo.
Em suma, pode-se afirmar que o acordo contribuirá para reduzir as distorções competitivas derivadas da capacidade diferenciada dos países para utilizar apoio oficial na exportações de aeronaves civis. Para esse setor, tal evolução significa que parte expressiva das distorções até então vigentes nas regras multilaterais (OMC) aplicáveis à concessão de créditos oficiais à exportação será eliminada no âmbito da OCDE, conforme a equivalência de condições previstas no Entendimento.
É importante lembrar que a assinatura do novo Entendimento somente foi possível depois que Brasil e Canadá passaram por um desgastante processo no âmbito da OMC, que fez com que, independente da aplicação de medidas retaliatórias, os países voltassem à mesa de negociação. O processo na OMC fez com que os níveis de subsídios praticados (proibidos ou não) fossem reduzidos: ao gerar uma dinâmica de retaliações comerciais, teve-se o efeito indireto de os dois países tornarem-se mais rigorosos no processo de concessão de apoio oficial a suas indústrias.
Os benefícios de toda essa evolução para o Brasil e para a cadeia aeronáutica nacional são muito claros, agora com um campo nivelado de competição entre os fabricantes em termos de financiamento oficial. Tratase agora de aproveitar as oportunidades que o novo cenário inaugurado pela assinatura do Entendimento proporciona.
José Serrador Neto é Diretor de Política de Comércio Exterior e Planejamento da Embraer, Coordenador de Negociações Internacionais da Associação das Indústrias Aeroespaciais do Brasil e membro da Coalizão Empresarial Brasileira.
1 Embraer, Bombardier, Boeing e Airbus
2 Painel: Brazil – Export Financing Programme for Aircraft, DS46
3 Painel: Canada – Measures Affecting the Export of Civilian Aircraft, DS70
4 Painel: Brazil – Export Financing Programme for Aircraft – Second Recourse by Canada to Article 21.5 of the DSU (DS46bis)
5 Painel: Canada – Export Credits and Loan Guarantees for Regional Aircraft (DS222)