Pontes • Volume 3 • Número 6 • dezembro de 2007
Impacto dos acordos de livre comércio nos EUA sobre direitos trabalhistas, emprego e desenvolvimento sustentável nas Américas
Analisa-se aqui como a relação entre os acordos bilaterais e sub-regionais dos Estados Unidos da América (EUA) sobre as relações de trabalho e sobre os empregos nas Américas. Parte-se do exemplo do Tratado de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA, sigla em inglês) para especular os possiveis impactos nos demais acordos regionais, como o Acordo de Livre Comércio da América Central e República Dominicana (CAFTA-DR, sigla em inglês), EUAChile e EUA-Peru nessa área.
Em dezembro de 1994, Miami foi sede da primeira Cúpula das Américas, encontro que reuniu líderes políticos de 34 nações do Hemisfério Ocidental, exceto Cuba. Sob a liderança dos EUA, o encontro anunciou a ambiciosa criação da Área de Livre Comércio das Américas (ALCA), um regime de tarifa-zero e favorável ao investimento que se estenderia do Alasca à Patagônia. Onze anos depois, na IV Cúpula das Américas, em Mar del Plata, o Presidente Hugo Chávez declarou “morta” a iniciativa comercial estadunidense. E os representantes da administração Bush tinham muito pouco a dizer em contrário.
O fim da ALCA pode ser atribuído, em grande medida, à passional oposição articulada por organizações da sociedade civil em todas as regiões da América: sindicatos, ligas camponesas, movimentos indígenas e grupos ambientalistas, muitos dos quais constituíram a Aliança Hemisférica Social há uma década. Com razão, tais organizações enxergaram a ALCA como uma extensão continental do controverso NAFTA, ratificado por México, Canadá e EUA em 1994. E um bloco significativo de governos no continente compartilhava os mesmos temores e apreensões que a Aliança Social. Durante a Cúpula de Mar del Plata, Brasil, Argentina, Paraguai, Uruguai e Venezuela anunciaram não haver condições para um acordo de livre comércio hemisférico equilibrado e justo que pudesse garantir acesso a mercados livre de subsídios e práticas distorcivas1.
Sindicalistas que se opunham ao modelo NAFTA-ALCA denunciaram o descumprimento desse com os principais padrões trabalhistas internacionais. Eles também previram, com base no histórico do NAFTA, que a ALCA: (i) invalidaria esforços nacionais de controle de fluxos de capital especulativo; (ii) permitiria que os direitos de propriedade intelectual de uma empresa farmacêutica estadunidense prevalecessem sobre políticas nacionais de saúde pública; (iii) possibilitaria que investidores internacionais deturpassem legislações nacionais sociais e ambientais com base no argumento de “expropriação indireta”; (iv) forçaria os governos a submeter os serviços públicos à concorrência do setor privado, o que, em última instância, impediria os governos de fomentar direitos humanos e trabalhistas e implementar políticas de emprego que não obedecem à lógica de mercado.
Em outras palavras, a área de livre comércio idealizada pelos EUA não tratava apenas de reduzir tarifas de bens comercializados entre fronteiras. Ao eliminar diversas barreiras não-tarifárias em nome do livre comércio e do investimento à la NAFTA, a ALCA previa a imposição de um regime econômico hemisférico, caracterizado pela primazia dos direitos das empresas multinacionais sobre estruturas regulatórias e políticas públicas nacionais.
Uma vez frustrados os esforços de promover os interesses das empresas multinacionais por meio de um pacto comercial hemisférico, a administração Bush tentou estender o modelo do NAFTA via acordos bilaterais e regionais. Foi bem sucedida a implementação do regime NAFTA-plus por meio do CAFTA-DR em 2006. Um acordo bilateral com o Chile também entrou em vigor em 2004 e o Acordo de Promoção Comercial EUA-Peru foi ratificado pelo Congresso estadunidense em novembro de 2007. Pactos comerciais com Colômbia e Panamá ainda dependem de aprovação do Congresso dos EUA. Muitos representantes democratas, entretanto, foram contra a proposta EUA-Colômbia, dado o histórico de violência com a qual sindicalistas colombianos são tratados.
O chamado “Plano B: dividir para conquistar” da administração Bush, caracterizado por acordos bilaterais e sub-regionais, ganhou força exatamente porque economias menores e mais fracas parecem desesperadas em aceitar a promessa de crescente acesso ao mercado estadunidense (o setor têxtil dos países da América Central, por exemplo, encontra-se seriamente ameaçado pela opressiva concorrência chinesa). Esta realidade desesperadora impele muitos países a aceitar um cavalo de Tróia: a dominação corporativa multinacional de suas economias (finanças e serviços) e a devastação de seus setores agrícolas, graças ao fortemente subsidiado agro-business estadunidense.
O objetivo desse artigo é revisar, ainda que brevemente, os direitos trabalhistas e os efeitos dos acordos bilaterais e subregionais dos EUA sobre as relações de trabalho e sobre os empregos. Por já existir há 13 anos, o NAFTA oferece o registro mais convincente para esse fim. Por serem muito recentes, os acordos CAFTA-DR e EUA-Chile não fornecem um quadro completo. Igualmente, ainda é muito cedo para avaliar os impactos trabalhistas do acordo EUA-Peru.
Diferentemente dos direitos de investidor e de propriedade intelectual, padrões trabalhistas e ambientais não se encontram presentes no NAFTA, o que significa que a violação desses não invalida o acordo, nem justifica uma ação contra um dos signatários. Os direitos trabalhistas são tratados independentemente, em um acordo paralelo conhecido como Acordo sobre Cooperação Trabalhista da América do Norte (NAALC, sigla en inglês).
O NAALC determina onze princípios que os governos do Canadá, México e EUA devem promover2, de forma que ações contra supostas violações desses princípios podem ser tomadas perante o governo de qualquer um dos três Membros e são aceitas mesmo se os remédios nacionais não tenham tido início ou não tenham sido exauridos.
O NAALC também determina que o Ministério do Trabalho de cada um dos governos deve estabelecer um escritório administrativo nacional (EAN) para receber e analisar as reclamações. O acordo também concede a qualquer cidadão ou organização da sociedade civil o direito de ação privada contra qualquer um dos três governos. A única exigência é que a reclamação seja aberta em localidade diversa do país no qual a suposta violação tenha ocorrido.
Ainda que o processo de reclamação do NAALC pareça criativo e inclusivo com relação à sociedade civil, seus resultados são insignificantes. As “consultas interministeriais” são o único remédio possível na defesa dos três princípios mais vitais ao movimento sindical – liberdade de associação, negociações coletivas e direito à greve. Quando as violações envolvem os outros oito princípios, um Comitê Avaliador de Especialistas (CAE) será chamado a investigar, mas não haverá compensação, multas ou indenizações. A abertura de um painel arbitral somente é possível quando os temas são proteção trabalhista a crianças e jovens, salário mínimo ou prevenção de acidentes ou doenças. Multas somente podem ser impostas a um governo se houver violação de uma sentença arbitral que envolva tais princípios. O NAALC e o NAFTA não oferecem soluções compensatórias nem nenhum tipo de capacitação e auxílio trabalhistas a trabalhadores, camponeses e pequenos agricultores que perderam seus empregos por força de acordos comerciais.
Conforme afirmado pela American Federation of Labor and Congress of Industrial Organizations (AFL-CIO) em 2004, “(…) a década passada demonstrou que o NAALC, tal como foi aplicado, é ineficaz. Faltalhe credibilidade como um instrumento que traga melhorias significativas para os trabalhadores dos países que compõem o NAFTA”3. Apesar dos acordos inter-ministeriais e de todas as reclamações relacionadas ao NAALC, o México continua a reprimir a liberdade de associação. O governo mexicano ainda endossa contratos de proteção coletiva desiguais, que dispensam a autorização ou ratificação do trabalhador. O país também recusa-se a reconhecer sindicatos independentes e democráticos e não permite o voto secreto por parte dos trabalhadores, o que os submete à dominação e intimidação por parte dos empregadores e das organizações de trabalho oficialistas. Da mesma forma, violações à liberdade de associação têm crescido nos EUA, apesar de inúmeras queixas no âmbito do NAALC terem denunciado demissões por motivos anti-sindicais e outras formas de repressão patrocinadas por empregadores nos últimos treze anos. Em clara atitude de desdém aos princípios do NAALC de liberdade de associação e de migração, a Corte Suprema dos EUA decidiu, em 2002, que, de acordo com a Lei Trabalhista estadunidense, trabalhadores imigrantes ilegais não possuem direito à compensação nem à reintegração em seus postos de trabalho4.
Os efeitos do NAFTA sobre salários e empregos têm sido devastadores. Houve, de fato, um aumento substancial de investimentos e empregos nas montadoras mexicanas durante os primeiros anos de vigência do NAFTA – o que incrementou a produtividade do país –, mas o custo disso foi uma brusca queda nos salários pagos aos trabalhadores5. De 1991 a 2000, a proporção de funcionários assalariados no México diminuiu em 13%, de 73,9% para 61%, ao passo em que houve um aumentou substantivo nos empregos informais: 50%6. A entrada da China na OMC em 2001, acompanhada de um aumento exponencial das exportações de manufaturados chineses para os EUA, causou uma hemorragia no setor mexicano de montadoras: aproximadamente 900 fábricas foram fechadas entre 2000 e 20047. Além disso, a concorrência esmagadora do agro-business dos EUA e Canadá, fortemente subsidiados por força do NAFTA, fez com que o México perdesse aproximadamente 1,3 milhão de postos de trabalho na agricultura8. Ao final de outubro de 2007, mais de 40 organizações rurais mexicanas decidiram criar uma frente unificada contra a implementação das provisões do NAFTA que beneficiavam os grandes produtores agrícolas do Norte9.
Treze anos após a entrada em vigor do NAFTA, verifica-se que os efeitos do encolhimento das montadoras e dos empregos no setor agrícola no México levaram ao aumento da migração ilegal desse país para os EUA. Também é importante ressaltar que o fechamento das montadoras mexicanas devido à concorrência chinesa certamente não significou mais postos de trabalho a trabalhadores estadunidenses. Ainda que o aumento das exportações dos EUA para México e Canadá, estimulado pelo NAFTA, tenha gerado 941.459 empregos nos EUA entre 1993 e 2004, o aumento das importações mexicanas e canadenses desequilibrou o emprego industrial nos EUA em 1.956.750, o que totaliza uma perda líquida de 1.015.290 postos de trabalho10. Essa relação desfavorável de forças econômicas gera quedas reais de salários e de benefícios também na indústria estadunidense.
Os trabalhadores canadenses também sofreram com os efeitos desse regime comercial. Os empregos industriais no Canadá caíram 19% na segunda metade da década de 1990. As maiores perdas foram verificadas em setores que antigamente possuíam altas tarifas, como couro (queda de 48%), vestuário (31%), têxteis primários (32%) e móveis (39%). Os empregos também caíram nas indústrias de tarifas médias, como as de maquinaria (32%) e produtos eletro-eletrônicos (28%)11. Com a implementação do Acordo de Livre Comércio Canadá-EUA em 1989, após o qual foi assinado o NAFTA, o desemprego no Canadá dobrou e atingiu 9.6% nos anos 9012. Como era previsto, os salários reais também caíram, inclusive aqueles de setores exportadores mais beneficiados.
Os direitos trabalhistas do tratado de livre comércio (TLC) entre EUA e Chile distinguem-se do NAFTA por estarem tecnicamente contidos no texto do acordo, conforme exigido pela Trade Promotion Authority (TPA), aprovada pelo Congresso estadunidense em 2002. A TPA, ou legislação fast-track, proíbe o Congresso dos EUA de emendar uma proposta submetida de acordo comercial; o Congresso só pode votar a favor ou contra o pacote como um todo. A fraqueza do sistema de análise dos padrões trabalhistas, entretanto, retira a relevância desse diferencial. Apesar de o capítulo que dispõe sobre direitos trabalhistas do TLC EUA-Chile obrigar ambos os governos a cumprirem as principais convenções da Organização Internacional do Trabalho (OIT), não há comprometimento no capítulo referente a solução de controvérsias, o que o torna irrelevante em suas intenções e propósitos. As provisões sobre solução de controvérsias apenas exigem que os signatários cumpram as leis trabalhistas já existentes no direito interno, mas não exige que a legislação nacional esteja de acordo com as normas internacionais.
Por fim, ainda que os capítulos trabalhistas e ambientais estejam “contidos” no pacto comercial, eles ficam sujeitos a um mecanismo de solução de controvérsias inferior em relação aos direitos do investidor e de propriedade intelectual. Diferentemente do capítulo comercial, o valor máximo de uma multa aplicável a disputas trabalhistas e ambientais é de US$ 15 milhões. E, uma vez que os recursos provenientes da multa são enviados ao governo que cometeu a violação para ajudar a “remediá-la”, a punição é mínima13.
Garantir o cumprimento das leis trabalhistas nacionais sem garantir sua harmonização com as normas internacionais produz mais do que uma mera preocupação acadêmica em relação ao TLC EUA-Chile. A lei federal trabalhista dos EUA apresenta inúmeros problemas: (i) permite que haja interferência do empregador no processo de certificação do sindicato; (ii) possibilita a demissão de grevistas por meio da contratação de trabalhadores substitutos permanentes; (iii) não reconhece a garantia de negociações coletivas e o direito de organização sindical para os trabalhadores rurais, os empregados temporários e os chamados empreiteiros independentes, supervisores de baixa qualificação e empregados domésticos; e (iv) viola, de jure, o direito à greve, bem como os direitos de negociação coletiva no caso de funcionários públicos nos níveis federal, estatal e municipal. Por sua vez, a legislação trabalhista chilena: (i) não garante negociações coletivas específicas a um setor; (ii) nega garantias de negociações coletivas a trabalhadores temporários e sazonais (que constituem 60% da crescente economia do Chile); (iii) nega o direito à greve fomentada por práticas trabalhistas injustas; (iv) reprime a liberdade de associação de funcionários públicos; e (v) permite demissões por motivos anti-sindicais ao fazer vistas grossas à dispensa de trabalhadores com base nas “necessidades da empresa”14.
Desde a entrada em vigor do TLC EUAChile, não há registro de utilização do capítulo que dispõe sobre trabalho. Diferentemente do NAALC, somente os governos podem dar início ao mecanismo de solução de controvérsias. Até agora, nem o Chile nem os EUA julgaram conveniente fazê-lo.
Dada a recente história do acordo comercial entre EUA e Chile, é difícil avaliar seus impactos sobre salários e empregos. Seria ingênuo, entretanto, esperar que a redução tarifária gere milhares de empregos em ambas as nações. O próprio Escritório de Representação de Comércio dos EUA (USTR, sigla em inglês) admitiu, em seu relatório de junho de 2003, que as barreiras tarifárias entre as duas nações já eram insignificantes antes mesmo da conclusão do acordo e sugeria que o real interesse do mesmo estava ligado às dimensões do modelo NAFTA não relacionadas a tarifas: direitos de propriedade intelectual, abertura dos serviços públicos à concorrência do setor privado, provisões investidor-Estado, liberalização do setor de telecomunicações e o fim da regulamentação chilena dos fluxos de capital especulativo15.
Uma vez que o Produto Interno Bruto (PIB) chileno corresponde a somente 1,5% da economia estadunidense, os exportadores certamente não gerarão muitos empregos nos EUA. Considerando-se que as indústrias exportadoras chilenas concentram-se na produção de commodities primárias de baixo valor agregado, o potencial chileno de criação de empregos, principalmente para trabalhos de alta capacitação, é limitado. Ademais, as exportações chilenas beneficiam somente alguns setores: somente 10% de todas as empresas chilenas participam do setor de exportações e apenas 50 empresas chilenas respondem por 86% de todas as exportações aos EUA16.
Assim como no TLC EUA-Chile, a cláusula de solução de controvérsias do CAFTA-DR sobre direitos trabalhistas exige somente que as partes cumpram a legislação nacional já existente, não importando quão distante esteja esta da convenção da OIT. O capítulo cria poucos incentivos para aprimorar as deficiências dos regimes de direitos trabalhistas da América Central, que não punem a discriminação antisindical, permitem interferência direta do empregador na organização trabalhista, impõem obstáculos intransponíveis ao registro dos sindicatos, reprimem os direi- tos das organizações trabalhistas acima do nível da empresa, negam direitos organizacionais a empregados temporários, criam exigências onerosas à liderança sindical e proíbem ações grevistas e iniciativas de negociações coletiva por parte das federações e confederações trabalhistas nacionais. Atrás apenas da Colômbia, a Guatemala ocupa a liderança no hemisfério em termos de impunidade por assassinato de líderes de movimentos sindicais17.
Da mesma forma que o NAFTA e o TLC EUA-Chile, o DR-CAFTA impõe diversos mecanismos não-tarifários que dão poderes às empresas multinacionais, incluindo cláusulas investidor-Estado e a abertura dos serviços públicos à concorrência do setor privado, sem mencionar os trabalhadores rurais da América Central terem de se sujeitar ao fortemente subsidiado agro-business nos EUA. Ainda que um ano não seja tempo suficiente para avaliar os impactos do CAFTA-DR sobre salários e empregos, o Grupo de Trabalho de Monitoramento do CAFTA – que inclui ONGs estadunidenses e organizações religiosas solidárias à América Central – relata que já ocorrem grandes perdas nas economias agrícolas da Nicarágua e de El Salvador, o que força os pequenos produtores e campesinos a migrar para as já saturadas zonas de livre comércio das montadoras ou, então, para os EUA.
Assim como o NAFTA, o sistema do CAFTA-DR é omisso quanto a políticas de desenvolvimento sustentável. O acordo não dispõe sobre medidas compensatórias para setores e trabalhadores prejudicados e os incentivos para o cumprimento das normas da OIT são insignificantes. Embora o governo estadunidense aplique, na região, um pacote de milhões de dólares para capacitar o ministério do trabalho e educar os trabalhadores e empregadores sobre a necessidade de relações trabalhistas construtivas, não há garantia de uma reforma genuína na legislação trabalhista nacional. Também não há nenhuma garantia de integridade por parte dos parceiros sociais essenciais no sistema da OIT – os sindicatos.
Em contraste, o novo acordo comercial entre Peru e EUA melhora significativamente os direitos trabalhistas ao exigir que as leis trabalhistas nacionais “adotem, mantenham e reforcem” os principais padrões da OIT. O TLC EUA-Peru, entretanto, dá continuidade ao legado destrutivo do NAFTA, pois permite que investidores estrangeiros enfraqueçam políticas nacionais de saúde pública, bem como regulamentações ambientais e trabalhistas. O argumento, uma vez mais, é o da “expropriação indireta”. O acordo também sujeita os trabalhadores agrícolas a grande prejuízos, haja vista a inabilidade destes de competir com o gigantesco agro-business estadunidense.
Se o governo dos EUA tratasse o comércio com seriedade, chegaria à inevitável conclusão de que é preciso fazer de tudo para garantir a sustentabilidade dos parceiros comerciais neste hemisfério. Um primeiro passo seria o comprometimento genuíno com os direitos trabalhistas e com a empregabilidade, além da revisão das provisões de acordos comerciais que invalidam legítimas regulamentações sociais, trabalhistas, ambientais e políticas nacionais de emprego. Sem esse comprometimento sincero com o desenvolvimento sustentável da região, o discurso do livre comércio e do investimento soará ainda mais vazio e hipócrita para a maioria democrática das Américas.
Stanley Gacek é Diretor Adjunto do Departamento Internacional da AFL-CIO e Professor Adjunto da Harvard University, 2008.
1 Marcela Valente, “Summit of the Americas – Leaders Agree to Disagree on FTAA”, Inter- Press Service News Agency, 5 nov. 2005.
2 Estes incluem: i) liberdade de associação e proteção ao direito de organização; ii) direito à barganha coletiva; iii) direito à greve; iv) proibição do trabalho forçado; v) proteções trabalhistas para crianças e jovens; vi) padrões mínimos de emprego (por exemplo, a obrigatoriedade do salário mínimo); vii) eliminação da discriminação no emprego; viii) pagamento igualitário a mulheres e homens; ix) prevenção de acidentes e doenças no trabalho; x) compensação em casos de acidente ou doenças no trabalho; e xi) proteção aos trabalhadores imigrantes.
3 Resposta da AFL-CIO à Solicitação de Comentários Analíticos sobre o NAALC do Departamento do Trabalho dos EUA, 3 fev. 2004.
4 Ver Catherine Fisk, Laura Cooper e Michael Wishnie, The Story of Hoffman Plastic Compounds v. NLRB: Labor Rights Without Remedies For Undocumented Immigrants, Duke Law School Working Paper Series, Paper 20, Duke University Law School, 2005.
5 Ver Carlos Salas, “The Impact of NAFTA on Wages and Incomes in Mexico”, NAFTA at Seven – Its Impact on Workers in All Three Nations, Economic Policy Institute Briefing Paper, 2001.
6 Ibid.
7 Robert E. Scott e David Ratner, “NAFTA’s Cautionary Tale – Recent History Suggests CAFTA Could Lead to Further US Job Displacement”, EPI Issue Brief, Economic Policy Institute, 20 jul. 2005.
8 John Audley, Demetrious Papademetriou, Sandra Polaski e Scott Vaughan, NAFTA’s Promise and Reality: Lessons from Mexico for the Hemisphere, Carnegie Endowment for International Peace, 2003.
9 “Mexico Stands Up to FTA”, Prensa Latina, 31 out. 2007.
10 Robert E. Scott e David Ratner, “NAFTA’s Cautionary Tale”, 20 jul. 2005.
11 Bruce Campbell, “False Promise – Canada in the Free Trade Era”, NAFTA at Seven – Its Impact on Workers in All Three Nations, Economic Policy Institute Briefing Paper, 2001.
12 Ibid.
13 Thea Lee, Depoimento diante do Subcomitê de Comércio da Câmara, 28 abr. 2005. 14 AFL-CIO, Comentários sobre a Proposta de Acordo de Livre Comércio com o Chile, submetida ao USTR, 9 fev. 2001.
15 Ver Coral Pey, “TLC Chile-EEUU: Un Tratado Mal Tratado”, La Nacion, Chile, 8 nov. 2005.
16 Ibid.
17 “2004 Annual Survey of Violations of Trade Union Rights”, Confederação Internacional de Sindicatos Livres (ICFTU), 2004.