PontesVolume 3Número 6 • dezembro de 2007

O cenário dos biocombustíveis na América do Sul e a liderança brasileira


O presente artigo objetiva verificar possibilidades de inserção do Brasil no mercado de biocombustíveis da América do Sul. Para tal, a presente análise mapeou os diferentes estágios em que se encontram os países sul-americanos na produção de biocombustíveis.

O artigo “O Mercado internacional de Etanol: que papel cabe ao Brasil?”, de Arnaldo Walter, publicado no número anterior deste periódico (Vol. 3, No. 5), inaugurou uma série de análises do Pontes sobre o importante debate dos biocombustíveis, com destaque para as produções de etanol e biodiesel. Naquela oportunidade, buscou-se esclarecer as oportunidades para o Brasil no mercado internacional de etanol.

Com vistas a ampliar o debate sobre as possibilidades de inserção do Brasil no mercado de biocombustíveis da região, uma análise do status desse mercado nos principais países consumidores e produtores adquire extrema relevância. Para analisá-los, foram selecionadas as seguintes variáveis: (i) níveis de produção; (ii) apoio governamental, principalmente por meio de marcos regulatórios (essenciais para atrair investidores e dar garantias aos produtores locais); (iii) envolvimento do setor privado; (iv) Pesquisa e Desenvolvimento (P&D); e (v) infra-estrutura logística. Os casos mais significativos de iniciativas relacionadas aos biocombustíveis foram selecionados para este estudo: Brasil, Colômbia, Argentina, Peru, Bolívia e Equador.

Cabe ressaltar que a Venezuela não será analisada nesse artigo, haja vista a ausência de iniciativas marcantes nessa seara. Grande produtor de petróleo na região, o país apóiase em suas reservas e não faz da produção de biocombustíveis uma prioridade. Destacamse apenas duas medidas: um acordo de cooperação assinado com o Brasil (fevereiro de 2005)1, com foco no etanol; e outro assinado com uma empresa da Malásia2, terceiro produtor mundial de óleo de palma, com foco no biodiesel. De qualquer forma, nenhum desses acordos foi traduzido em esforços de impulsão da indústria doméstica. Atualmente, a Venezuela importa diariamente cerca de 159.000 litros de etanol do Brasil.

À frente na produção regional

Brasil: liderança na produção sulamericana

Décadas de investimentos públicos e privados no setor de agroenergia tornaram Brasil líder em produção eficiente de etanol. Além disso, o país é o único na América do Sul a exportar etanol. Em 2004, 340 milhões de litros do combustível foram enviados aos Estados Unidos da América (EUA), 140 milhões de litros em 2005 e 1,2 bilhão em 2006 (BID, 2007).

A história dos biocombustíveis no Brasil foi marcada pela ascensão, queda e ressurgimento da indústria sucro-alcoolera. O Programa Nacional do Álcool (ProÁlcool), lançado em 1975, foi uma resposta do país à alta dos preços do petróleo e à crise do mercado internacional de açúcar3. A injeção de recursos governamentais impulsionou rapidamente a indústria e foi responsável pela diminuição da dependência brasileira do petróleo importado, pelo insulamento do país das flutuações do mercado internacional de açúcar e pelo fortalecimento dessa indústria, que se tornou competitiva e robusta.

Logo após a segunda crise do petróleo (1979), o governo brasileiro investiu na construção de destilarias independentes, capazes de produzir etanol hidratado para motores de carro. Nesta fase, o governo passou a negociar a criação de veículos completamente movidos a álcool com a indústria de automóveis. Os preços declinantes do petróleo a partir de meados da década de 1980, entretanto, tornariam o etanol menos competitivo, além de evidenciar os altos custos e subsídios do ProÁlcool.

A década de 1990 testemunhou a deterioração e queda desse programa. A escassez de etanol no final dos anos 80 diminuiu a confiança dos consumidores e desestimulou a produção de veículos movidos a álcool. Enquanto isso, os altos preços do açúcar também estimulavam os produtores de cana a venderem açúcar, em vez de etanol. A despeito das dificuldades do programa, o governo instituiu, em 1993, a mistura obrigatória de etanol à gasolina e criou novos incentivos ao setor. No final da década, o governo desregulou o setor e instituiu um imposto aplicado apenas à gasolina e ao diesel, em mais um esforço de estimular a produção de etanol.

O ressurgimento da indústria de etanol deuse em março de 2003, com a introdução dos chamados veículos flex-fuel, cuja tecnologia permite a utilização de gasolina, álcool ou qualquer mistura entre os dois. O governo passou a taxar tais veículos com menos impostos, o que revigorou a produção de etanol no Brasil. Somado a isso, a alta dos preços do petróleo no mercado mundial serviu, similarmente à década de 1970, como mais um incentivo para a produção. Hoje o setor é totalmente desregulado e não recebe subsídios diretos do governo.

Embora o Brasil se destaque internacionalmente pelos níveis de produção de etanol, cabe destacar que o país foi o primeiro a registrar a patente do biodiesel, em 1980. O governo enxerga a incorporação do biodiesel à matriz energética brasileira como estratégica, na medida em que o país importa, hoje, 10% do diesel consumido no Brasil. Utilizado principalmente no transporte de passageiros e cargas, o diesel é o combustível mais utilizado no país, com comercialização anual de cerca de 38 bilhões de litros. Dessa forma, o desenvolvimento de uma indústria de biodiesel permite ao país reduzir gastos com a importação de petróleo e óleo diesel.

Em dezembro de 2004, o governo lançou o Programa Nacional de Produção e Uso de Biodiesel (PNPB)4, responsável pela organização da cadeia produtiva, definição de linhas de financiamento e estruturação da base tecnológica. A Lei No. 11.097 (13/01/2005), por sua vez, estabeleceu a obrigatoriedade de adição de 2% de biodiesel ao óleo diesel comercializado (B2) em qualquer parte do território nacional a partir de 2008, porcentagem esta que será estendida a 5% a partir de 2013. O B2 cria um mercado potencial para a comercialização anual de 800 milhões de litros de biodiesel, o que representa uma economia de cerca de US$ 160 milhões com importação de diesel.

Colômbia e Argentina: incentivo governamental e potencial de produção

Na matriz energética colombiana, o cono sumo de energia proveniente do petróleo corresponde a 41,4% (IEA, 2003), número que comprova a dependência do país dessa fonte de energia. Com o objetivo de minimizá- la, o governo aprovou, em 2001, uma série de leis e regulamentações de incentivo à produção de biocombustíveis. O clima e solo propícios, impulsionados pelo protagonismo governamental, colocam a Colômbia na terceira posição no ranking de produção de etanol5 nas Américas, atrás somente dos EUA e do Brasil. O país, entretanto, ainda não exporta o combustível.

A participação do governo colombiano foi determinante para a criação de uma demanda doméstica de etanol, principalmente por meio da mistura obrigatória de 10% à gasolina. Essa medida foi aplicada em Bogotá, Vale do Cauca e nas regiões produtoras de café, e teve efeito sobre 57% do consumo de combustíveis no setor de transportes do país. O governo prevê a expansão desta determinação para outras regiões colombianas, o que implicará um aumento de 700 milhões de litros por ano no consumo de etanol.

Para que o aumento na demanda esperado seja atendido, entretanto, estima-se que seja necessário investir aproximadamente US$ 400 milhões nos próximos cinco anos por parte da indústria, além de mais de US$ 100 milhões em infra-estrutura para distribuição do etanol (BID, 2007). A concentração da produção na região noroeste da Colômbia6, por sua vez, traz problemas: não há terras disponíveis para a expansão de cultivos, de modo que qualquer aumento na produção de etanol ocorreria às custas do sacrifício de parte equivalente da produção de açúcar. Além disto, o custo para transportar o etanol a mercados mais distantes é bastante elevado. Com base nesta realidade, o setor privado colombiano hesita em investir na produção de etanol de forma mais significativa.

É importante lembrar que a Colômbia é o quarto produtor mundial de óleo de palma. Em 2004, o país produziu 3.6 bilhões de litros (Fedepalma, 2007). O desenvolvimento de uma estrutura regulatória para a produção de biodiesel a partir do óleo de palma teve início em 2004, quando a Lei 939 criou incentivos e isenções de taxas para a produção e comercialização do combustível. Da mesma forma, uma resolução do Ministério de Minas e Energia determina a mistura obrigatória de 5% de biodiesel ao óleo diesel. Apesar dessas medidas, o consumo de biodiesel ainda não é significativo na Colômbia. Há, entretanto, grande entusiasmo do setor privado em torno dessa fonte alternativa de energia. De acordo com a associação de indústrias Fedepalma, o país já possui 8 centros de produção desse biocombustível concentrados na região costeira, localização que facilitaria a exportação. Atualmente, o investimento no setor parte exclusivamente de atores locais, em sua maioria empresas já envolvidas na produção de óleo de palma.

Em termos de P&D, a Colômbia já apresenta iniciativas consideráveis para um país que ingressou recentemente no mercado de biocombustíveis, dentre as quais destaca-se a Corporação para o Desenvolvimento Industrial de Biotecnologia e Produção Limpa (Corpodib). Trata-se de uma instituição filiada à Universidade da Colômbia, que assumiu liderança na realização de estudos de plantas, fermentação e consumo de energia do etanol7; bem como de pesquisas de tecnologia, mercado nacional e custos de matérias-primas relacionados à produção de biodiesel8. Outro destaque é o Centro de Pesquisas de Cana-deaçúcar da Colômbia (Cenicaña), financiado por produtores de cana-de-açúcar que fazem parte da Associação Colombiana de Produtores de Cana (Asocaña), cuja atuação é similar à do Centro de Tecnologia Canavieira (CTC) brasileiro. A Universidade Nacional da Colômbia e a Universidade de Antioquia estudam a otimização da produção de biodiesel por meio da combinação de diferentes espécies. A Cenipalma, instituição privada fundada conjuntamente pelo governo federal e por produtores de óleo de palma, também realiza pesquisas nesta seara.

Assim como a Colômbia, a Argentina também possui os meios e a motivação para impulsionar a produção de biocombustíveis. O país é o maior exportador de soja do mundo – uma importante matéria-prima para o biodiesel – e possui um setor de agribusiness bastante consolidado. Similarmente à Colômbia, a matriz energética argentina aponta para 41% de consumo de energia proveniente do petróleo (IEA, 2003). A crise energética enfrentada pelo país fez com que o governo acelerasse a busca por fontes alternativas de energia.

Lançado em 1979, o Alconafta foi o primeiro programa de etanol argentino. Já por volta de 1985, toda a região noroeste havia sido incorporada ao programa e previa-se o início da exportação do biocombustível. Entretanto, a alta nos preços do açúcar no mercado internacional, associada às condições desfavoráveis do mercado interno, quase levaram a indústria do etanol ao colapso no início da década de 1990.

Foi somente em 2001 que o governo argentino empreendeu esforços para reerguer a indústria, quando lançou o Programa Nacional para Biocombustíveis (Resolução 1076/2001) e o Plano de Competitividade do Biodiesel (Decreto 1396/2001). A Lei de Biocombustíveis, aprovada em 2006 (Lei 26-093/2006), trouxe incentivos fiscais e determinou níveis de mistura obrigatórios (5% para o biodiesel e o etanol), com o objetivo de promover a indústria, atrair investidores e oferecer aos produtores uma base de consumo.

A produção de biodiesel argentina é relativamente recente. As matérias-primas mais utilizadas são óleos vegetais e uma pequena porção de gordura animal. A infra-estrutura de logística, entretanto, representa um dos principais obstáculos ao crescimento desta indústria. Como o patamar de mistura estabelecido pela Lei de Biocombustíveis implicará em um aumento na demanda já em 2008, os produtores exigem que o governo melhore a atual infra-estrutura de transportes.

As atividades de P&D nessa área têm crescido consideravelmente nos últimos anos. Cabe destacar a atuação da empresa de petróleo e gás, Repsol-YPF, que realizou estudos sobre o potencial da produção de biodiesel no país e inaugurou, em 2007, um Centro de Pesquisas de Biocombustíveis em La Plata. A Universidade Tecnológica Nacional (UTN) de Córdoba conduz uma série de pesquisas para otimizar a obtenção do biodiesel a partir da gordura animal. O governo, por sua vez, tem fornecido apoio direto a alguns projetos de pesquisa: recentemente, a Secretaria de Ciência e Tecnologia aprovou um fundo de US$ 25.468 para o estudo da extração de hidrogênio puro do etanol a fim de utilizá-lo como combustível automotivo. Da mesma forma, a província de Buenos Aires realiza pesquisas sobre biocombustíveis desde 2000, por meio do Projeto Biocom9.

Estágios embrionários de produção de biocombustíveis

Chile e Peru: passos importantes, mas carentes de estrutura

Em 2004, 72% do consumo de energia do Chile provinha de fontes externas (um aumento de 18% em relação a 1995)10. Como resposta à necessidade de diversificação da matriz energética do país, o governo aprovou, em março de 2003, a Lei de Combustíveis Renováveis (Lei 19.940/2003), responsável por modificações no sistema de operação e transmissão energéticas e pela criação de mecanismos para a promoção do uso de energias renováveis não convencionais. Essa lei, entretanto, ainda aguarda linhas regulatórias, como incentivos fiscais, integração regional das redes de energia e quotas específicas para cada fonte renovável. Mais recentemente, o governo criou uma comissão público-privada cuja função é fazer recomendações sobre o desenvolvimento da indústria no país.

A P&D nessa área ainda é incipiente. Uma iniciativa que merece destaque, entretanto, é a Fundação da Inovação Agrícola (FIA), que recentemente recebeu US$ 1 milhão do Ministério da Agricultura para incentivar a produção de biocombustíveis.

O Peru, país que possui um alto índice de consumo de petróleo em sua matriz energética (56,5%), também deu passos importantes para o desenvolvimento da indústria de biocombustíveis, mas ainda faltam infra-estrutura de transporte e incentivos fiscais ao país.

Dentre as iniciativas do governo peruano, destacam-se o Programa para a Promoção de Biocombustíveis (Probiocom) e a Comissão Técnica para Biocombustíveis, criados a partir da Lei de Promoção do Mercado de Biocombustíveis (Lei 28.054/2003), com o objetivo de promover a produção e comércio, fortalecer as iniciativas em P&D, investir em recursos humanos e criar incentivos para a comercialização dessa fonte energética. A Associação Peruana dos Produtores de Açúcar e Biocombustíveis prevê que serão necessários investimentos da ordem de US$ 400 milhões na próxima década em infra-estrutura logística.

Algumas empresas destacam-se, como a Pure Biofuels, cuja fábrica em Callao encontra-se em processo de construção, e a Palma Selva SA, que firmou parceria com a trading brasileira Coimex e com a Coler & Colantino Consortium em um projeto de extensão dos 1.800 hectares já utilizados para o plantio de matérias-primas para biocombustíveis.

A P&D no Peru encontra-se em estágio tão prematuro quanto no Chile. É no âmbito acadêmico que se encontra o maior número de iniciativas nesse sentido. Recentemente, o Conselho Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação Tecnológica (Concytec) deu início a uma pesquisa sobre a produção de biodiesel a partir de recursos oleoginosos da Amazônia.

Bolívia e Equador: esforços governamentais pouco expressivos

Os esforços da Bolívia e do Equador para desenvolver uma indústria de biocombustíveis podem ser considerados embrionários. O primeiro país estabeleceu um patamar obrigatório de mistura para o etanol, mas não chegou a delinear planos concretos para sua produção. O governo do Equador, por sua vez, aprovou medidas de promoção à diversificação de combustíveis e possui potenciais matérias-primas para o desenvolvimento dessa indústria, mas o país não possui uma estrutura regulatória suficiente para atrair investidores nem para incentivar a expansão agrícola.

Atualmente, a P&D na Bolívia no setor de biodiesel é pouco expressiva e as universidades tendem a concentrar estudos nos temas petróleo e gás natural.

O quadro no Equador é alarmante: o país depende quase que integralmente do petróleo (83% de sua matriz energética) e demonstrou historicamente ser ineficiente em seu uso. Com vistas a reverter esse cenário, o governo equatoriano, por meio do Programa Nacional de Biocombustíveis (Decreto Executivo 2332), declarou que a produção, a comercialização e o uso de biocombustíveis são de interesse nacional e criou o Conselho Consultivo para Biocombustíveis, que dialoga diretamente com o Executivo. Em 2004, foi lançado o Programa do Etanol, que buscava incentivar a indústria por meio da determinação da mistura obrigatória de 5% de etanol à gasolina na cidade de Guayaquil, entre 2006 e 2007. A extensão dessa determinação às demais localidades está vinculada ao sucesso dessa experiência. Estratégia similar foi aplicada ao biodiesel a partir do óleo de palma: definiu-se um patamar de mistura em 10%, mas a cidade para implementação do projeto-piloto ainda não foi escolhida.

O setor privado do Equador tem relutado em investir significativamente na indústria de biocombustíveis. Argumenta-se que, apesar de o governo ter estabelecido uma estrutura legal para a indústria dessas fontes alternativas de energia, os projetos ainda não saíram do papel e nenhuma regulamentação relacionada à implementação desses foi assinada. Uma das preocupações centrais é a falta de um plano claro por parte do governo para a expansão de terras para o cultivo da cana. A Etanolsa Guayas e a União Nacional Equatoriana dos Produtores de Cana (Unce) são associações que atualmente reivindicam a concessão de fundos – previstos na legislação de 2000 – para o financiamento da expansão da produção.

A P&D tem avançado no país, embora lentamente. Cabe destacar a atuação da Rede de Cooperação Técnica em Biotecnologia Agropecuária, projeto da Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação (FAO, sigla em inglês) que busca facilitar a transferência de tecnologia entre instituições engajadas no setor de biotecnologia para fins agrícolas. Essa rede apóia diversos projetos em andamento no Equador.

Panorama da cooperação regional e perspectivas futuras

Após analisar as principais experiências sul-americanas com relação à promoção dos biocombustíveis, é possível notar que a atuação dos governos, por meio da criação de demanda, oferta de incentivos aos produtores e de garantias aos investidores, tem sido essencial para o sucesso de iniciativas bem sucedidas. Também, observou-se que o envolvimento do setor privado, em geral, acompanha o engajamento do governo. A distribuição das iniciativas em P&D na região, por sua vez, mostra-se bastante heterogênea.

A Organização Latino-Americana de Energia (Olade)11 desempenha um papel importante na difusão de informações técnicas sobre a produção de biocombustíveis nos países latino-americanos. Acredita-se que esse serviço seja relevante para o setor privado interessado em prospecção de mercados, principalmente em países nos quais o governo não é protagonista na promoção dessa indústria, como é o caso da Bolívia. Destaca-se o “Programa Regional de Biocombustíveis” da Organização, que visa à capacitação e difusão das melhores práticas regionais.

Para os países já engajados na produção dessas fontes energéticas, existe um mercado internacional em franca expansão, cujas possibilidades devem ser analisadas cuidadosa e estrategicamente. Se os países desenvolvidos continuarem a proteger sua indústria de biocombustíveis por meio de altos subsídios e barreiras tarifárias, restará aos países em desenvolvimento a exportação de matériasprimas ou a evocação de normas da Organização Mundial do Comércio12, ação que já vem sendo anunciada pelo Brasil.

Muitos países sul-americanos têm no Brasil seu referencial de promoção à indústria de biocombustíveis. Com efeito, grande parte deles possui arranjos cooperativos em matéria de energia com o Brasil. As estatais petrolíferas Ecopetrol (Colômbia) e Petrobrás (Brasil), assinaram, em outubro de 2006, o primeiro acordo substancial de cooperação entre os dois países, que prevê o financiamento de estudos sobre novas frentes de produção, transporte e infra-estrutura e apoio tecnológico, principalmente no setor de biocombustíveis13.

Em junho de 2006, os governos brasileiro e peruano assinaram um acordo de trabalho conjunto em projetos relacionados ao desenvolvimento de cultivos alternativos para os biocombustíveis. O Concytec também renovou, em fevereiro do mesmo ano, um programa de biotecnologia e biocombustíveis com a Corporação de Pesquisas Agrícolas do Brasil.

No âmbito do Mercosul, Argentina e Brasil realizaram consultas para a construção de uma estrutura normativa unificada de energia, mas esse espaço ainda tem sido mal aproveitado pelos países Membros: o diálogo não somente se ateve ao plano das intenções, mas também tem ocorrido de forma esparsa no bloco regional.

Chile, Equador e Bolívia não possuem iniciativas de cooperação significativas no setor energético. Em julho de 2006, os Ministros da Agricultura chileno e brasileiro reuniramse, mas o desenvolvimento de uma agenda comum ainda está pendente. Apesar de o Equador ter organizado, em julho de 2006, um simpósio em conjunto com o Brasil sobre possibilidades de cooperação, não houve nenhum passo concreto nesse sentido. A Bolívia iniciou negociações com o Brasil em 2003 sobre transferência de tecnologia de produção de etanol a partir da cana. O diálogo foi interrompido, entretanto, quando da nacionalização das indústrias de gás natural, em maio de 2006.

Ainda que seja referência para os países da região, a trajetória do Brasil na produção de biocombustíveis não foi linear e o ambiente internacional exige evolução constante mesmo dos principais líderes. É preciso que o país adapte sua estratégia e invista significativamente no setor, principalmente na área logística e de inovação. Há uma série de iniciativas em andamento, mas a pluralidade de atores e iniciativas faz da coordenação política um ponto ao qual se deve direcionar grande atenção.

1 Em fevereiro de 2005, o Ministro de Energia e Petróleo da Venezuela, o Ministro de Minas e Energia do Brasil e os presidentes da PDVSA, estatal petroleira venezuelana, e da Petrobrás, correspondente brasileira, assinaram um acordo que previa o intercâmbio de infor- mações sobre a produção de etanol com base na cana-de-açúcar e a integração dos setores industrial e tecnológico dos dois países (O ato bilateral está disponível em: < http://www2. mre.gov.br/dai/bivenez.htm>).

2 O governo venezuelano solicitou, em janeiro de 2007, assistência da empresa malásia Golden Hope Plantations Bhd na estruturação de uma indústria de óleo de palma, uma matériaprima do biodiesel. Para mais informações, ver Business Times, “Golden Hope to Help Venezuela’s Oil Palm Sector”, 22 jan. 2007. Disponível em: .

3 O preço internacional do açúcar nesse período era muito baixo, e o governo brasileiro buscou utilizar-se da oferta doméstica de açúcar, para reduzir sua dependência do petróleo importado.

4 Ver Portal Biodisel – o novo combustível do Brasil, disponível em: .

5 A Colômbia produz etanol a partir da canade- açúcar, do milho e da mandioca. O biodiesl, produzido em menor quantidade pelo país, utiliza o óleo de palma como matéria-prima.

6 De acordo com estudo da Cepal, treze das catorze refinarias do país se encontram na região noroeste da Colômbia. Para mais informações, ver: NOGUIERA, Luis A. Horta. Perspectivas en sostentabilidad energetica en los paises de la Communidad Andina. Santiago, CEPAL, mar. 2005, pp. 29.

7 Ver “Asistencia Tecnica”, Corpodib, 15 out. 2006. Disponível em .

8 Ver “Capacitación”, Corpodib, 15 out. 2006. Disponível em .

9 Para mais informações sobre esses projetos, ver SAGPyA & IICA Argentina, Perspectivas de los Biocombustibles en la Argentina y en Brasil, Buenos Aires, SAGPyA & IICA Argentina, out. 2005, pp. 40-5.

10 Ver BID, A Plueprint for Green Energy in the Americas – Strategic Analysis of Opportunities for Brazil and the Hemisphere, 2007. Disponível em: .

11 Ver “Portal de Biocombustíveis” da OLADE em .

12 Destacam-se as seguintes normativas: os subsídios não devem discriminar entre o produto nacional e o importado, ou causar deslocamento de mercado; os padrões obrigatórios de mistura devem responder a um objetivo legítimo e não devem discriminar entre produtos nacionais e importados; e as barreiras tarifárias aplicadas não devem superar o nível consolidado na OMC.

13 Ver Press Release do Ministerio de Minas y Energía de Colombia, “Alianza entre Ecopetrol y Petrobrás para desarrollo de Biocombustibles”, 17 out. 2006.