As coalizões formadas por países em desenvolvimento (PEDs) são hoje parte integrante do processo de construção de consenso na OMC. É importante atentar para as implicações das mudanças trazidas por elas para os debates sobre transparência, participação e reforma institucional.
A preocupação com a representação dos PEDs sempre esteve presente nos debates sobre o sistema multilateral de comércio. Em 1999, o dramático fracasso da Conferência Ministerial de Seattle reconheceu a marginalização dos PEDs nas principais deliberações como um dos desafi os políticos centrais enfrentados pela OMC. Organizações Não Governamentais (ONGs), estudiosos e Membros da OMC apresentaram diversas propostas de reformas que buscavam maior transparência e inclusão na Organização. O debate ainda não levou a qualquer mudança institucional formal, mas as atuais práticas de negociação e construção de consenso têm sido gradualmente alteradas. Neste contexto, a mudança mais signifi cativa foi o surgimento de coalizões entre os PEDs e a inclusão destas como plataformas de representação conjunta na OMC.
A prática de negociar por meio de coalizões não é novidade nas negociações comerciais, mas a proliferação e institucionalização sem precedentes dos atuais agrupamentos chamam atenção. São claramente visíveis a formação e coordenação de várias coalizões, em especial o G-20, o G-33, o grupo de Países de Menor Desenvolvimento Relativo (PMDRs), o Grupo de Estados da África, Caribe e Pacífi co (ACP, sigla em inglês), o Grupo Africano, o Grupo de Economias Pequenas e Vulneráveis (EPVs), o Mercado Comum e Comunidade do Caribe (CARICOM, sigla em inglês) e o Grupo de Cairns, que se reúnem regularmente para determinar e defender posições comuns. As diferenças entre os tipos de grupos informais existentes na OMC foram enumeradas no último número do Pontes Bimestral (v. 3, n. 4, agosto). Como seqüência daquela análise, o presente artigo examina até que ponto o surgimento das coalizões contribuiu para a transparência e inclusão no processo de tomada de decisões da OMC.
Acesso ao processo de tomada de decisões
Conforme as coalizões de PEDs tornaram- se mais organizadas, o padrão informal de construção do consenso na OMC também foi sendo gradualmente alterado. No passado, a sistemática de negociações do Acordo Geral sobre Comércio e Tarifas (GATT, sigla em inglês) excluía os PEDs dos processos da Sala Verde – reuniões nas quais os negociadores fi nalizam os compromissos que são posteriormente submetidos à aprovação de todos os Membros. Mesmo nos primórdios da OMC, os PEDs que chegavam à Sala Verde eram convidados individualmente, e nunca como representantes de grupos mais amplos. Recentemente, entretanto, tornou-se costumeira a presença de alguns PEDs nos círculos de consultas internas, desta vez em sua capacidade ex offi cio de coordenadores de coalizões.
A inclusão das coalizões no processo de tomada de decisões na OMC teve início durante o processo de preparação para a Conferência Ministerial de Doha, em 2001, e tornou-se, desde então, cada vez mais institucionalizada. Durante a Conferência de Hong Kong, o processo da Sala Verde, então chamado Grupo Consultivo do Presidente, funcionava como um sistema “pseudo-parlamentar”, no qual alguns coordenadores representavam diferentes países agrupados em “circunscrições eleitorais”. Neste ponto, o Grupo Africano (representado pelo Egito), o ACP/G-90 (Ilhas Maurício), os PMDRs (Zâmbia), o G-20 (Brasil) e o G-33 (Indonésia) foram todos participantes ativos nas consultas fechadas.
Mas o que explica estas mudanças graduais nos padrões do processo de tomada de decisões? Uma interpretação possível é que o número cada vez maior de PEDs na OMC e o crescimento econômico dos mercados emergentes alteraram o equilíbrio material de poder nas negociações. De fato, a acessão de PEDs ao GATT/OMC aumentou: no início da Rodada Uruguai, em 1986, apenas 63 PEDs eram Membros do GATT. Já no lançamento da Rodada Doha, em 2001, este número subiu para 144.
Nos últimos 15 anos também houve um crescimento signifi cativo da participação do G-20 e do G-33 no mercado internacional, principalmente devido à expansão comercial da China. Houve poucas mudanças, porém, no poder material de outros grupos de PEDs, em especial dos grupos Africano, ACP e PMDRs. Mas apesar da estagnação, essas coalizões também lograram maior acesso institucional.
O cenário atual sugere que as mudanças na construção de consenso na OMC também podem ser explicadas pelo processo de negociação das próprias coalizões. Explica-se. Para tirar maior proveito do fato de estarem representadas na Sala Verde, as coalizões passaram a celebrar reuniões internas, nas quais os coordenadores prestam contas das discussões ocorridas nas consultas fechadas. Esta disseminação de informações contribuiu para o aumento da transparência interna das negociações, especialmente diante do fato de que os documentos das reuniões informais não são arquivados. Portanto, ao contrário das reuniões ofi ciais, o andamento das reuniões fechadas somente pode ser acompanhado se houver a efetiva presença das delegações nas discussões ou por meio do estabelecimento de uma linha de comunicação.
As mudanças no processo de tomada de decisões na OMC também podem ser explicadas por outros fatores. Os próprios Estados Membros e a Secretaria da OMC já incorporam as coalizões dos PEDs nas principais atividades relacionadas ao processo de tomada de decisões, além de considerá-las instrumentos úteis para a administração da complexidade das negociações multilaterais. De fato, recorrer às coalizões tornou-se uma via mais fácil para a construção de consenso, fortalecimento da legitimidade dos resultados alcançados e satisfação do desejo dos PEDs de serem incluídos nas discussões.
Não há dúvidas de que, por meio das coalizões, os PEDs, garantem acesso indireto a um processo de tomada de decisões que, até pouco tempo, era exclusivo e restritivo. Esta forma de representação, entretanto, gera novos e importantes desafi os, principalmente quanto à prestação de contas e à dinâmica interna das coalizões.
Representação conjunta
Historicamente, a coerência de inúmeras coalizões de PEDs tem sido enfraquecida por divergências entre seus Membros. Até mesmo a presença de fortes interesses comuns pode não ser sufi ciente para assegurar uma representação conjunta. Em um sistema que permite que um país negocie em nome de um grupo de países, o ponto crítico é saber se os Estados são capazes de regulamentar o comportamento dos coordenadores dos grupos, de modo a evitar que seu mandato seja esvaziado ou distorcido.
Em coalizões nas quais o cargo de coordenador é rotativo, os Membros podem punir os líderes por meio de deposições. Em coalizões nas quais o posto de coordenação é fi xo, entretanto, esta fórmula não funciona. Um modo de solucionar o problema é monitorar o comportamento dos coordenadores quando outros Membros da mesma coalizão também estiverem presentes na Sala Verde, seja em sua capacidade individual ou como “Amigos do Presidente”.
Nos dois tipos de coalizão, é comum que a delegação coordenadora (fixa ou não) forneça assistência técnica e autoridade política aos outros Membros. Esta prática, entretanto, pode inibir alguns Membros a desafi ar a autoridade de seus coordenadores. O dilema levanta importantes questionamentos sobre preço que alguns países pagam para fazer parte de um contexto de acordos de representação conjunta. Muitas vezes é preciso abrir mão de interesses e posicionamentos nacionais para que se chegue a um denominador comum.
Transparência e Participação
Apesar do surgimento das coalizões ter aumentado o acesso, ainda que indireto, e a capacidade de fazer pressão dos países mais fracos, é preciso questionar até que ponto a inclusão dos agrupamentos de PEDs no processo de construção de consenso na OMC consegue solucionar os problemas de transparência e participação da Organização.
Alguns especialistas encaram a crescente abertura do processo de tomada de decisões como uma mudança benéfi ca à inclusão dos PEDs. Analistas mais céticos, porém, alegam que a representação das coalizões nas reuniões da Sala Verde não passa de uma tentativa de legitimar institucionalmente a tomada de decisões. A resposta talvez encontra-se no equilíbrio entre estes dois posicionamentos.
A proliferação de representes das coalizões na Sala Verde contribui para alguns – mas não todos – aspectos da transparência no processo de tomada de decisões da OMC. De fato, desde a conclusão do Pacote de Julho, em 2004, as preocupações com a construção de consenso voltaram-se para as discussões entre o G-6 (União Européia (UE), Estados Unidos da América (EUA), Japão, Austrália, Índia e Brasil) e o G-4 (UE, EUA, Índia e Brasil), o que consequentemente excluiu a vasta maioria dos PEDs e suas coalizões.
Implicações de uma reforma institucional e horizontes futuros
Outro questionamento importante que se coloca neste contexto é: as mudanças no processo de construção de consenso – em especial o surgimento das coalizões de PEDs – compensam a falta de reforma formal das negociações na OMC?
É certo que, para os Estados Membros e a Secretaria da OMC, as coalizões representam uma via mais fácil para a administração das pressões do processo de tomada de decisões. As coalizões também garantem um sentimento geral de representação por parte de todos os Membros. De fato, trabalhar com as coalizões pode ser mais fácil do que lidar com propostas de reestruturação formal da Sala Verde. A maneira pela qual as coalizões foram inseridas no processo de construção do consenso permite fl exibilidade – os Membros continuam livres para determinar as características de suas coalizões e as alianças podem mudar em resposta a viradas nas negociações. Por outro lado, tentativas de introduzir agrupamentos de países mais formais, como aqueles existentes no Fundo Monetário Internacional (FMI), correm o risco de enfraquecer esta característica.
Apesar das coalizões existentes na OMC constituírem grupos surgidos de acordo com a agenda comercial de Doha, o processo de formação das coalizões não é necessariamente imutável ou inimitável. São várias as possibilidades: (i) alianças regionais podem unifi car-se ainda mais; (ii) coalizões de blocos regionais podem dissolver-se conforme as negociações progridem; e (iii) novos grupos de aproximação podem surgir conforme a agenda comercial mude de foco. Já que as características específi cas dos agrupamentos podem mudar, não há razão para presumir que as coalizões deixarão de ser uma forma de estruturar a participação dos PEDs na OMC.
A viabilidade das coalizões como o principal meio de administrar as complexidades das negociações multilaterais depende dos processos internos das mesmas serem duráveis e dos PEDs obterem respostas positivas à defesa de posições comuns. Neste sentido, as coalizões enfrentam alguns desafi os organizacionais e substantivos que precisam ser discutidos para torná-las mais sustentáveis como plataformas de negociação.
Em primeiro lugar, as pressões e as restrições de tempo das várias negociações – que por vezes correm em paralelo – enfraquecem o feedback entre coordenadores e demais Membros dos grupos. Para que as coalizões tenham uma representação conjunta signifi cativa, elas precisam dispor de tempo sufi ciente para harmonizar posições, especialmente durante períodos de deliberações intensas.
Em segundo lugar, a responsabilidade pela coordenação das coalizões é, freqüentemente, um grande fardo para delegações com recursos limitados. Como conseqüência, a coordenação de alguns grupos – como é o caso do ACP, PMDRs e o Grupo Africano – tende a restringir-se a um pequeno número de Membros. Recursos fi nanceiros e materiais adicionais deveriam ser alocados para apoiar o cargo de coordenador e, assim, permitir que mais PEDs assumam posições de liderança em seus respectivos grupos.
Por fim, a capacidade das coalizões de estabelecer posições detalhadas e fazer pressão é freqüentemente prejudicada pela falta de experiência e recursos das delegações de muitos PEDs e PMDRs. Por esta razão, as coalizões devem buscar mais programas de assistência técnica e tornar as redes de informações e análises disponíveis. Também é preciso incentivar a capacitação das secretarias regionais que apóiam os agrupamentos de PEDs.
Em suma, apesar do surgimento das coalizões ter contribuído para o aumento da participação dos PEDs na OMC, o debate sobre sua efetividade e inclusão nas negociações continua – e deve continuar. Reformar a OMC envolve tratar tanto da agenda comercial substantiva – o crescente fardo regulatório dos acordos e a questão do empreendimento único (single undertaking) – como das novas presenças na Sala Verde.
Mayur Patel é Project Associate do Global Trade Governance Project, University of Oxford.
Original publicado em inglês em Bridges Monthly Review Ano 11, No. 5, ago. 2007. Tradução e adaptação pela equipe Pontes.