Pontes • Volume 3 • Número 5 • outubro de 2007
A serviço do desenvolvimento: as negociações sobre o comércio de serviços na OMC
Fazer do comércio de serviços a “moeda-de-troca” para barganhas em agricultura é uma estratégia que menospreza inúmeros benefícios decorrentes da relação entre serviços e desenvolvimento. Os países em desenvolvimento (PEDs) que ainda não consideraram esta relação devem trabalhar por uma política de negociação em comércio de serviços consistente com seus interesses de longo prazo.
A serviço do desenvolvimento Na Organização Mundial do Comércio (OMC), alguns PEDs têm recorrido à estratégia de negociação do setor de serviços como “moeda de troca” por outros interesses, em especial na área agrícola1. Esta estratégia deve ser questionada quanto a seus riscos e conseqüências.
De forma geral, serviços traduzem a noção de atividades intangíveis. Uma descrição irônica da revista The Economist sugeriu que serviços “são qualquer coisa vendida que não cai em seus pés”2. Esses inúmeros serviços estão presentes no nosso dia-adia sem que possamos nos dar conta de sua importância. Por exemplo, quando acendemos a luz de manhã (serviços de energia); servimo-nos de algum tipo de transporte (serviços de transporte) para ir ao trabalho ou à escola (serviços de educação); passamos no banco (serviços fi nanceiros); discutimos um futuro projeto com um engenheiro (serviços de engenharia); telefonamos (serviços de telecomunicação); vamos ao cinema (serviços recreacionais) ou viajamos (serviços de turismo).
Esta pequena passagem ilustra de uma maneira simples a intrínseca relação entre serviços e desenvolvimento. Se tomarmos o último em sentido econômico, há certa obviedade nesta relação. A baixa qualidade de serviços como telecomunicação, transporte, fi nanceiro, profi ssional (contabilidade, advocacia, engenharia, etc) afeta a expansão de uma economia, pois serviços proporcionam suporte e efi ciência à produção de bens. Da mesma forma, a falta de acesso a serviços de educação e saúde inibem a participação efetiva de grande parcela da população na economia.
Além desta contribuição interna do setor, o atual progresso tecnológico permite que uma ampla gama de serviços seja prestada virtualmente – o que viabiliza seu fornecimento além-fronteiras. Certos PEDs, por exemplo, têm implementado plataformas de exportação de serviços. O caso mais evidente é a “indústria de serviços” da Índia, que abrange telemarketing, tecnologia de informação e serviços médicos. Com isso, há uma grande chance de que uma pessoa que sofra um acidente no fi m de semana em Nova York tenha alguns de seus exames analisados por um médico na Índia. Isso porque, nos hospitais estadunidenses, torna-se cada vez mais caro manter um médico de plantão para certas especialidades durante o fi m de semana3.
Estudos recentes reforçam a hipótese da relação direta entre serviços e desenvolvimento. A contribuição dos serviços para a geração de riqueza, criação de emprego e receita em exportação vem crescendo signifi cativamente nas últimas duas décadas. De acordo com a Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD, sigla em inglês), de 1990 a 2005, a contribuição do setor de serviços no Produto Interno Bruto dos países aumentou de 65% para 72% nos países desenvolvidos e de 45% para 52%, nos PEDs. Isso faz com que, hoje, 70% dos empregos em um país desenvolvido seja proveniente do setor de serviços, ao passo que esse índice é de 35% nos PEDs4. Tais índices são mais alguns indicativos da importância de negociações estratégicas em comércio de serviços.
Uma breve digressão sobre as negociações na OMC
As negociações sobre o comércio internacional de serviços iniciaram-se em meados da década de 1970 e relacionavam-se ao interesse de empresas prestadoras de serviços em ter acesso, principalmente, aos mercados de serviços dos PEDs5.
Em 1994, quando o Acordo Geral sobre o Comércio de Serviços (GATS, sigla em inglês) foi assinado, ainda não estava claro como tal conjunto de regras seria implementado, nem mesmo quais seriam os setores abrangidos pelo GATS. Foi somente em 1998 que uma lista indicativa dos setores compreendidos foi concluída6, mas pairavam dúvidas quanto à aplicação das cláusulas de tratamento nacional (TN) e de nação mais favorecida (NMF) - arts. XVII e II do GATS, respectivamente - ao comércio de serviços. Esta incerteza, aliada a fortes reações da sociedade civil, que “acusavam o GATS de privatizar todo e qualquer setor público”, parece ter contribuído para que a liberalização de serviços passasse a ser discutida com a máxima cautela7.
Em 2001, como parte da Rodada Doha, foi proposta uma dinâmica de negociação conhecida como “peça-e-ofereça” (requestand- offer)8. Nessa dinâmica, para cada um dos setores negociáveis ou para cada modalidade de prestação de serviços, os negociadores barganhariam acesso ao mercado de serviços de e para as suas respectivas contra-partes9.
Ao final de 2003, o número de compromissos de liberalização assumidos pelos Membro péias (CE) foram os principais demandantes em serviços. Ao analisar quais foram os Membros mais demandados, quase não se encontram referências aos países desenvolvidos. Já entre os PEDs, Filipinas, Indonésia e Tailândia destacam-se entre os asiáticos; Brasil e Argentina entre os latino-americanos; África do Sul e Egito entre os africanos12.
Com a suspensão geral das negociações da Rodada de Doha em julho de 2006, em torno de divergências sobre agricultura, as negociações de serviços perderam fôlego e foram retomadas apenas no início de 2007. Em fevereiro deste ano, duas semanas de negociações informais foram conduzidas na OMC, embora mais focadas em regras do que em acesso a mercado.
Na reunião de Postdam, em junho seguinte, mais uma vez divergências em torno da eliminação de subsídios e apoio interno à agricultura estagnaram qualquer progresso nas negociações sobre serviços. Até agora, permanece uma situação de paralisação das negociações para o comércio de serviços.
Um olhar prospectivo: sempre “serviçais”?
Uma das premissas essenciais para que uma parte faça valer seus interesses nos resultados de uma negociação é que se tenha defi nido seus objetivos e prioridades. Resultados positivos dificilmente decorrem do acaso.
Diferentemente dos maiores exportadores de serviços do mundo13, que possuem interesse direto nas negociações, a estratégia em serviços dos PEDs, em geral, é menos clara. Como demandantes, o número de pedidos feitos pelos PEDs em 2006 foi baixo e, exceto por algumas demandas pontuais em alguns sub-setores, a maior parte deles concentrou-se na modalidade 4 do GATS (movimento de pessoas físicas prestadoras de serviços). Em tempos de restrições imigratórias e “guerra ao terrorismo”, é pouco provável – ou irreal – supor que esta modalidade alcance maiores concessões por parte dos países desenvolvidos. Por outro lado, é razoável esperar que as demandas sobre os PEDs sejam intensifi cadas.
Não se propõe nem se procura estabelecer, neste artigo, que serviços são de alguma forma mais importantes que o comércio de bens ou o comércio agrícola. A liberalização da agricultura traz, sem dúvidas, benefícios imediatos para os PEDs exportadores agrícolas. Argumenta-se apenas que o setor de serviços é extremamente relevante em economias desenvolvidas. Fazer do setor de serviços somente um setor de escambo com agricultura é subestimar sua relação com o desenvolvimento.
Há, portanto, um longo caminho a seguir. Para que os PEDs passem a ser demandantes em serviços, a formação de interesses de exportação em serviços deve ser criada. Por outro lado, como destinatários da “exportação” de serviços, a análise de riscos e benefícios enseja uma sintonia fi na entre os quadros dos órgãos reguladores e o das relações exteriores. É necessário determinar em quais setores existem benefícios de liberalização e, se são adotados compromissos de liberalização, defi nir quais aspectos regulatórios internos (relevantes) devem ser preservados.
Gustavo Ribeiro (gribeiro@indiana.edu) é advogado, doutorando na Indiana University Bloomington (programa Capes-Fulbright). Fez estágio de pesquisa na ONU (NY, 2006) e OMC (Genebra, 2007).
1 Entre os PEDs destacam-se Brasil e Argentina, responsáveis, respectivamente, por 4,1% e 2,3% da exportação mundial de produtos agrícolas em 2005, estimada em US$ 852 bilhões. Cf. OMC. International Trade Statistics 2006. Genebra: 2006, p. 114 (Table IV.8 Leading exporters and importers of agricultural products). Disponível em: http://www.wto.org/ english/res_e/statis_e/its2006_e/its06_toc_e. htm (Setembro de 2007).
2 “Anything sold in trade that could not be dropped on your feet”. Esta passagem da revista The Economist é encontrada em inúmeras fontes eletrônicas e livros, mas sem referência à edição original da revista. Parece que a frase vem sendo repetida na literatura e é anterior a 1997, ano a partir do qual seria possível pesquisar e encontrar a fonte primária eletronicamente.
3 Palestra do Prof. Pierre Sauvé (WTI), por ocasião da Academia do Comércio Internacional (Academy of International Trade Law), realizada em Macau, julho de 2007. 4 Assume-se que estes fatores (geração de riqueza, criação de empregos e receita em exportação) são variáveis importantes para o conceito de desenvolvimento (embora não únicas). Cf. UNCTAD. “Trade in Services and Development Implications”. Genebra: 2 Feb. 2007. TD/B/COM.1/85, para. 4.
5 ARAMINTA MERCADANTE. “Acordo Geral sobre o Comércio de Serviços”. CASELLA & MERCADANTE (Coords.). “Guerra comercial ou integração mundial pelo comércio?”, São Paulo: LTR, 1998. p. 413-459.
6 Há uma lista de doze grandes setores de serviços, que se desdobram em cerca de 160 subsetores.
7 Atualmente, é notório, e compreendido pelos Membros, que o GATS proporciona grande fl exibilidade quanto ao nível de liberalização adotado. Por exemplo, a cláusula de TN funciona por meio de uma “lista positiva”: a obrigação de outorgar “tratamento não menos favorável do que aquele [dispensado] a seus próprios serviços e prestadores de serviços similares” só surge quando um Membro expressamente adota compromissos de liberalização. Uma vez assumido um compromisso em sua lista, o nível de TN ainda depende das “condições e qualifi cações [na lista de compromissos] indicadas”. GATS, art. XVII(1).
8 O documento especificava a seguinte dinâmica de negociações: até 30 de junho de 2002, os Membros deveriam apresentar as suas demandas (request); até 31 de março de 2003, os Membros deveriam apresentar os setores e modalidades que pretendiam liberalizar (offer). Cf. OMC. “Guidelines and Procedures for the Negotiations on Trade in Services” (29 Mar. 2001). S/L/93, p. 2.
9 O art. I, 2 do GATS defi ne 4 modos (ou modalidades) de prestação de serviços: 1. “Transfronteiriço”: do território de um Membro ao território de qualquer outro Membro; 2. “Consumo realizado no exterior”: no território de um Membro aos consumidores de serviços de qualquer outro Membro; 3. “Presença comercial”: pelo prestador de serviços de um Membro, por intermédio da presença comercial, no território de qualquer outro Membro; e, 4. “Presença de pessoas físicas”: pelo prestador de serviços de um Membro, por intermédio da presença de pessoas naturais de um Membro no território de qualquer outro Membro.
10 OMC. “Annual Report”. 2003, p. 25. Disponível em: http://www.wto.org/english/ res_e/reser_e/annual_report_e.htm. Acesso em: set. 2007.
11 Requisições coletivas ou plurilaterais signifi cam que vários Membros requisitaram a liberalização do mesmo setor ou a mesma modalidade de prestação de serviços para outro Membro.
12 Veja-se ICTSD. Plurilateral Services Negotiations set to start on 27 March, V. 10, N. 10. Genebra (22 Mar. 2006). Disponível em: http://www.ictsd.org/weekly/06-03-22/ story2.htm. Acesso em: set. 2007. Deve-se observar que nas requisições por modalidade de prestação, na qual o foco é a modalidade de serviço, 15 PEDs focaram na modalidade “4” que envolve a eliminação de restrições aos prestadores de serviços.
13 Estados Unidos, Reino Unido, Alemanha e Japão respondem por aproximadamente 40% das exportações mundiais de serviços comerciais, estimada em US$ 1,1 trilhões em 2005. Cf. OMC. International Trade Statistics. Genebra, 2006 (Tabela IV-93).s era bastante heterogêneo. Os países de menor desenvolvimento relativo liberalizaram – em diversos graus – uma média de 19 sub-setores, enquanto os demais PEDs liberalizaram 50 e os países desenvolvidos, 10910. Diferenças no desenvolvimento econômico dos Membros, na orientação da política pública ou mesmo questões institucionais foram os fatores elencados como justifi cativas no quadro diversificado de compromissos. Entre 2004 e 2006, entretanto, a tendência de que novos compromissos em serviços fosse contingente à obtenção de resultados positivos nas negociações em agricultura começou a fi car mais clara. No início de 2006, 22 demandas coletivas para 16 setores foram realizadas11. Japão, Estados Unidos da América e as Comunidades Euro-