PasserellesVolume 9Numéro 1 • Janvier 2008

Accord de Partenariat Economique intérimaire Communauté de l’Afrique de l’Est - Union Européenne : Bilan


Le 27 novembre 2007, un «Accord de partenariat économique intérimaire» (APE intérimaire) a été signé entre la Commission européenne d’une part et les États partenaires de la Communauté de l’Afrique de l’est (East African Community – EAC), qui regroupe le Burundi, le Kenya, le Rwanda, la Tanzanie et l’Ouganda, de l’autre. L’accord a été paraphé par la Commission européenne en vue de servir de cadre juridique pour la poursuite des préférences commerciales européenne en faveur des exportations de l’EAC et d’autres pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), en dépit de l’expiration, fin 2007, de la dérogation de l’OMC ayant trait à l’Accord de partenariat de Cotonou entre l’UE et les pays ACP.

Usant de méthodes et de pressions brutales, à l’approche de la date butoir pour la clôture des négociations, l’UE a choisi d’ignorer à l fois les suggestions d’alternatives et les appels à un délai supplémentaire pour les négociations, et a menacé plutôt de rehausser, à compter du 1er janvier 2008, les droits tarifaires sur les exportations en provenance de tout pays ACP n’ayant pas signé d’APE intérimaire. Ceci impose des pressions fâcheuses sur les négociateurs ACP et sur leurs gouvernements. En conséquence, de nombreux pays ACP, notamment ceux de l’EAC, ont dû revoir leurs attentes à la baisse en ce qui concernant ce que les APE pourraient apporter et ont été exhortés à s’assurer tout accord qui leur garantira la poursuite de leur accès au marché.

Cet accord a un champ d’application très large et les disciplines sont plus rigoureuses que celles requises au titre des règles de l’OMC. Alors que la Commission européenne qualifiait les accords intérimaires d’accords soft, flexibles et assez peu contraignants, les dispositions détaillées dans ces accords créent un grand nombre d’obligations contraignantes pour les gouvernements ACP et nécessitent un certain nombre de réformes. La mise en oeuvre des réformes ou des disciplines est souvent liée à des délais spécifiques et le non respect des termes des accords pourrait être sanctionné par l’intermédiaire d’un mécanisme de règlement des différends.

Sujets de préoccupation pour le développement

Les sujets de préoccupation majeurs en matière développement sont présentés ci-dessous :

1. Portée et rythme de l’ouverture des marchés pour les ACP

La Commission européenne a convenu, en principe, d’accepter les offres de libéralisation tarifaires de 80%, sur une période de 25 ans, émanant des pays ACP. Toutefois, dans l’accord intérimaire, l’élimination des droits tarifaires démarre dès l’entrée en vigueur de l’accord (2008), et l’élimination des autres obstacles (taxes sur les exportations), n’est pas toujours graduelle et peut avoir à être mise en oeuvre dès 2008. De plus, seule une part marginale du volume des échanges bénéficie de périodes de mis en oeuvre longue pour ce qui est de l’élimination des droits tarifaires. Même pour les pays les moins avancés (PMA), le rythme de la libéralisation est très rapide. Ainsi, dans l’APE de l’EAC (la Communauté de l’Afrique de l’est, qui comprend quatre PMA), 82% des importations en provenance de l’UE seront libéralisées. Sur ceci, 62% seront libéralisés après deux ans (dont 51% est actuellement à 0%), et 80% après 15 ans ; seule une dernière part de 2% des échanges sera libéralisée sur une période de plus de 15 ans. La Commission européenne a insisté sur l’inclusion d’une clause conservatoire (article 13 de l’APE provisoire), qui n’est pas requise par les règles de l’OMC. Elle gèle les droits tarifaires sur tous les échanges entre les parties, que ces produits fassent ou non l’objet de libéralisation. En conséquence, même si un produit figure sur la ‘liste d’exclusion’, le droit tarifaire sur ce produit ne peut pas être rehaussé après l’entrée en vigueur de l’accord.

La Commission européenne a également insisté sur la suppression des taxes à l’exportation. Ces taxes ont été utilisées par certains pays en développement à travers le monde pour accroître les recettes, et comptent pour plus de 20% des recettes publiques de pays tels que le Burundi, le Sri Lanka, le Mexique, l’Éthiopie et la Guinée.1 L’APE provisoire proscrit l’introduction de nouvelles taxes, avec quelques exclusions limitées.

En dépit des déclarations antérieures de la Commission européenne suggérant l’élimination des subventions à l’exportation de l’UE sur les produits libéralisés par les ACP, il n’y a pas de clause à cet effet dans l’APE intérimaire. De plus, il y a des dispositions qui, de manière explicitent, autorisent l’UE à continuer de subventionner ses propres produits. L’article 17.4 est une clause ‘d’exclusion’ totale de l’obligation de traitement national de l’UE eu égard aux subventions internes. La clause autorise l’octroi de subventions sur les produits européens dans le marché interne de l’UE ; ceci non seulement opère en tant qu’obstacle au marché pour les produits ACP exportés sur le marché de l’UE, mais est également susceptible de conduire à la constitution d’excédents de produits subventionnés au niveau interne qui seront exportés comme marchandises bon marché vers les ACP. En raison de ces facteurs, les pays de l’EAC auront à subir une concurrence déloyale – à la fois sur le marché de l’UE et sur leurs propres marchés internes.

L’inclusion tardive par la Commission européenne d’une clause de la Nation la plus favorisée (NPF – article 15) représente un intérêt offensif clair et compromet sérieusement la possibilité pour ces pays de prendre leurs propres décisions sur l’ouverture de leurs marchés. Cette clause oblige l’EAC à accorder à l’UE le même traitement qu’elle accorde à tout autre partenaire commercial majeur tel que les États- Unis, le Japon, le Brésil ou la Chine. Même si l’accord a été conclu à la hâte, sous des pressions considérables, et avant l’achèvement des évaluations d’impact, le texte de l’accord intérimaire ne comprend pas de disposition visant le réexamen des engagements de libéralisation tarifaire.

2. Clause de sauvegarde inappropriée

En l’absence de droits tarifaires, les sauvegardes effectives sont le principal instrument de politique pouvant servir à protéger le secteur agricole et les industries existantes contre les brusques poussées d’importation, garantir la sécurité alimentaire et favoriser le développement des nouvelles industries ‘naissantes’. Dans leur structure actuelle, les sauvegardes n’offriront pas une protection adéquate aux producteurs de l’EAC.

Les textes relatifs aux sauvegardes bilatérales ne diffèrent pas de manière significative de ceux actuellement disponibles à l’OMC, qui se sont révélés inadéquats pour les pays en développement et difficiles à mettre en oeuvre pour ces pays. Ils ne contiennent pas les flexibilités que les pays en développement sollicitent à l’OMC, sous forme d’un Mécanisme de sauvegarde spéciale (MSS). La clause de sauvegarde qui figure dans l’APE intérimaire est restreinte par un certain nombre de procédures pesantes qui entravent son utilisation efficace dans le texte d’autres accords commerciaux. De plus, les sauvegardes sont de durée limitée et toute sauvegarde d’une durée supérieure à une année « contiendra des éléments clairs menant progressivement à son élimination au plus tard à la fin de la période fixée. »

L’APE intérimaire prévoit spécifiquement le recours à des sauvegardes multilatérales (OMC), notamment la clause de sauvegarde spéciale pour les produits agricoles, au titre de l’article 5 de l’Accord sur l’agriculture de l’OMC. Même si la Commission européenne a convenu d’exempter initialement les exportations de l’EAC de l’imposition de sauvegardes multilatérales, ce n’est que pour les cinq premières années. En dépit de problèmes majeurs de sécurité alimentaire dans la région, le texte ne note même pas que la libéralisation des échanges peut accroître l’insécurité alimentaire.

3. Champ d’application et portée de l’ouverture du marché de l’UE

Les gains commerciaux pouvant découler de l’offre d’accès en franchise de droits et sans contingents elle-même sont restreints par l’incapacité de l’UE à améliorer de manière substantielle les règles d’origine, par le maintien des périodes de transition sur deux produits clés (sucre te riz) et par les sauvegardes strictes qui limitent l’accès des ACP aux marchés européens.

La dernière offre de l’UE relative aux Règles d’origine (Regulation COM (2007) 717 final, 13 novembre 2007), qui sera appliquée jusqu’à l’entrée en vigueur d’un ‘APE complet’, contient deux améliorations mineures par rapport aux règles existantes, mais même ces améliorations sont encore contestées par plusieurs États membres de l’UE. Toutefois, le cumul est limité aux pays ACP qui ont signé un APE, ce qui a le potentiel de ruiner les processus de production qui englobent des pays ACP qui n’ont pas signé.

Il est fait mention, dans l’APE intermédiaire, de la nécessité de réexaminer ces règles d’origine (article 12). Toutefois, en termes d’engagements effectifs, l’UE ne s’engage qu’à prendre en considération la possibilité d’offrir, dans l’avenir, des règles d’origine davantage ‘axées sur le développement’. Ceci est injuste à bien des égards : sans accord contraignant sur les règles d’origine, il est très difficile, pour la région, d’évaluer la valeur de l’offre d’accès au marché de l’UE.

De plus, les règles d’origine permanentes devant être négociées dans l’avenir, après un accord sur l’essentiel des termes de l’APE, les ACP seront moins en mesure d’influer sur ces règles.

L’UE peut utiliser des sauvegardes bilatérales contre les importations ACP plus facilement qu’au titre de Cotonou, ce qui compromet les avantages pouvant découler de l’élargissement de l’accès au marché.

4. Services et investissement

De nombreux pays ACP ont insisté sur le fait qu’ils ne souhaitaient pas inclure d’engagement sur les domaines liées au commerce. La Commission européenne a toutefois insisté sur l’inclusion d’engagement allant au-delà d’un ‘engagement à négocier’ sur les services et l’investissement. Alors que les États de l’EAC avaient insisté sur le fait qu’ils n’étaient ni prêts, ni intéressés, à négocier sur les services, le Chapitre V engage les parties à négocier et lie ceci dans le même chapitre que la Coopération économique et la coopération au développement.

5. Intégration régionale

Précisément parce qu’ils seront appliqués, de facto, dans plusieurs pays ACP qui n’ont pas pris la décision de les signer, les accords intérimaires auront un impact néfaste inévitable sur l’intégration économique régionale, en Afrique en particulier. La SACU, l’union douanière la plus ancienne au monde, est actuellement divisée, 3 pays ayant paraphé un accord provisoire avec la Commission européenne, un pays refusant de le faire (Namibie) et un autre (Afrique du sud) appliquant un accord commercial séparé avec l’UE. La SADC, où un plan détaillé en vue d’un marché commun a été établi, est également sérieusement divisée. Ceci est en contradiction flagrante avec certains des objectifs les plus prééminents des APE, dont on pensait qu’ils assuraient le plus grand potentiel de développement : celui de s’appuyer sur l’intégration régionale et de la renforcer.

Cette approche a un certain nombre de conséquences graves, toutes extrêmement contre-productives pour l’intégration régionale.

- Les pays ACP sont en train de présenter des listes séparées, non harmonisées en matière de libéralisation tarifaire, non convenues à l’échelle régionale, qui les contraindront à prendre des engagements de libéralisation avec l’UE avant d’avoir décidé d’engagements de libéralisation entre eux (dans le cas du COMESA, par exemple) ;

- En raison de l’absence de clauses de révision, ou de clauses de révision inadéquates dans ces textes d’APE, les APE ou les régimes commerciaux séparés dans une région entraveraient l’intégration plus poussée de la région dans une union douanière ;

- De plus, les pays qui n’ont pas signé d’APE auront à imposer des contrôles aux frontières plus stricts pour se protéger contre l’entrée sur leurs marchés de marchandises de l’UE provenant des pays voisins, menant à une politique défensive entre voisins régionaux et à des obstacles accrus au commerce régional.

- Afin d’éviter cette fragmentation, la seule option pour les pays qui restent à la traîne par rapport à des voisins régionaux ayant déjà signé un APE serait d’adhérer à un accord conçu par les partenaires plus solides, sans qu’il soit tenu compte de leurs intérêts. Ceci en retour laisserait ces pays faibles dans l’incapacité de protéger leurs propres secteurs sensibles, au cas où ces intérêts seraient différents de ceux de leurs voisins plus avancés.

6. Engagements sur le développement

La conclusion d’accords intérimaires ne signifie pas qu’il y ait une convergence de points de vue, entre pays ACP ou au sein de régions tels que l’EAC et l’UE, sur les instruments à travers lesquels les APE assureront le développement. Plusieurs domaines qui présentent un intérêt pour les gouvernements ACP ne sont pas inclus dans les accords intérimaires. Il est probable qu’ayant convenu de libéraliser le commerce des marchandises, les gouvernements de l’EAC aient peu de moyens de pression pour entreprendre de bonne foi une discussion avec la Commission européenne sur les sujets qui les intéressent. Ceci accentuera davantage l’écart dans la capacité politique, économique et de négociation entre négociateurs de l’EAC et ceux de la Commission européenne.

A cet égard, il est regrettable que les dispositions relatives à la coopération au développement, tant financières que non financières, ne soient guère développées et soient souvent absentes de l’APE. Il n’existe aucun lien contraignant entre la mise en oeuvre des réformes commerciales et l’aide financière de l’UE. Les détails des instruments de la coopération au développement (Fonds APE régionaux, par exemple), restent à négocier, à un stade ultérieur. D’autres instruments cités (FED, par exemple) ne sont pas liés de manière contraignante aux accords intérimaires. De fait, l’aide au développement est exclue de manière explicite du champ d’action du mécanisme de règlement des différends de l’APE intermédiaire.

7. Règlement des différends, surveillance, évaluation et mécanisme de réexamen

Les obligations détaillées figurant dans l’accord intérimaire doivent être exécutées au titre d’un mécanisme de règlement des différends détaillé. Ceci reflète la position de la Commission européenne selon laquelle l’accord n’assurera le développement que s’il est entièrement mis en oeuvre et appliqué, ce qui indique une focalisation sur la mise à exécution. Ceci est en contradiction avec la vision dans l’ensemble des ACP qui considère que la mise en oeuvre et le respect des obligations sont également liés à la capacité administrative, qui est en rapport avec l’aide technique et financière devant appuyer la mise en oeuvre des réformes. CONCLUSION

La Communauté de l’Afrique de l’est comprend 4 PMA sur 5 pays. Au titre de l’OMC, les PMA jouissent du droit à des préférences commerciales non réciproques, en reconnaissance des défis particuliers auxquels les agriculteurs et les fabricants de ces pays sont confrontés pour produire de manière compétitive pour le marché mondial.

Depuis l’entrée en vigueur de l’initiative « Tout sauf les armes » de l’UE, les PMA (dont ceux des ACP) ont bénéficié d’un accès en franchise de droits et sans contingents au marché de l’UE pour tous les produits « originaires » (à l’exception des armes, et durant une période de transition, du riz, du sucre et de la banane, pour lesquels des contingents sont appliqués), aux fins du système SGP de l’UE.

Même lorsque la dérogation à l’Accord de Cotonou a pris fin en décembre 2007, ce système de préférence SGP en faveur des PMA n’a pas été affecté. L’APE intermédiaire implique que le Burundi, le Rwanda, la Tanzanie et l’Ouganda ont à renoncer aux préférences au titre de l’initiative « Tout sauf les armes. »

Dans les circonstances actuelles, à l’expiration de l’arrangement commercial de Cotonou, les pays ACP non-PMA avaient le choix entre un traitement commercial SGP standard ou SGP-plus. Le SGP standard serait sans nul doute défavorable à un pays tels que le Kenya, mais l’option SGPplus n’avait pas été explorée. En raison de l’initiative « Tout sauf les armes », les PMA ne se trouveront pas dans une telle situation.