中国原材料出口限制被判违规的启示

《桥贸易生物资源》期刊（Bridges Trade BioRes），第12卷第2期，2012年2月6日

今年年初，WTO上诉机构公布了备受关注的中国原材料出口限制案的终审报告。WTO争端解决机制上诉机构认定中国对九种原材料的出口限制措施违反了WTO规则以及中国入世议定书的规定。中国曾于2011年7月就该案专家组报告提出质疑，此项裁定是对中方上诉的回应。

2011年7月公布的该案专家组报告认为，中国的出口限制不能视为对可用尽自然资源和环境的保护措施，也不能作为严重短缺资源的管理手段。

美国、欧盟、墨西哥三方于2009年联合发起了针对中国的原材料争端案，此次裁定迎合了大部分人的期待，而该案对一些问题的说明和澄清也可能为今后的类似案件提供里程碑式的借鉴意义。

中国针对部分原材料建立了一套出口关税和配额制度，涉及煤炭、锌、铝土，以及其他一些仅在中国可以获取的原材料。由此导致的出口价格上涨限制了供给，从而影响了国外钢铁、铝、化工及其下游产业。

欧盟预计，中国对上述原材料的出口定价高于其国内供应价格的50-100%，欧盟4%的工业生产活动以及大约50万个就业岗位因此而受到影响。

欧盟贸易专员卡洛•德•古赫（Karel de Gucht）在一项声明中表示：“此次最终裁定是我们为了确保欧盟稀缺原材料供应的努力结果，它清楚地表明，类似措施不能以牺牲国外竞争对手利益为代价而成为促进国内产业发展的保护手段。”

美国贸易代表罗恩•柯克（Ron Kirk）也对该裁定表示欢迎，并称其为“巨大的胜利”。

他说：“这一裁决确保了核心制造企业可以获得其所需的原材料，并且公平地与其他企业同台竞技。”

资源耗尽未显严重，不应作为正当理由

尽管申诉方将中国的出口限制措施定性为贸易保护手段，中国坚持认为，由于一些资源在不久的将来面临枯竭，因此这些手段是保护可用尽资源和确保其国内供给的必要措施。上诉机构推翻了这些理由而维持了专家组的原判。

在资源富饶的发展中国家开始迫切希望为其国内生产保障原材料供给的同时，欧盟、美国以及其他WTO成员却更加急切地在多边贸易体制内寻求对这一问题的澄清和解答。

在考察这一关切时，WTO的最高执法机构首次将WTO规则运用到了旨在管理紧缺产品的出口限制上。

《关税及贸易总协定》（GATT）第11条第2款a项阐述了普遍禁止数量限制的规定，这些限制包括为防止或缓解粮食或其他必需品的严重短缺而临时实施的出口禁止或配额。

该条款与GATT第20条之间的关系显得尤为矛盾。GATT第20条规定了一系列一般例外条件，基于公共健康或自然资源保护等宏观公共政策目标的要求，成员可以在这些正当理由下采取违反WTO一般规则的措施。中国抗辩可预见的自然资源枯竭属于此种紧缺。

与GATT第20条g项有关自然资源保护措施的要求不同，GATT第11条第2款a项并没有要求对外措施必须连同限制国内生产和消费一起实施。

在案件审理过程中，中国曾提出，GATT第11条第2款a项的例外也应当适用于长期预防性保护措施。但上诉机构否认了这一点，并认为GATT第11条第2款a项仅仅“适用于在特殊情况下为必要过渡而采取的临时措施”。

报告进一步指出“如果措施针对的是一种可用尽自然资源的有限储备，那么此项措施应在这一资源完全枯竭时应用”。上诉机构法官解释说，这样的话出口限制就不可能起到缓解或制止短缺的作用。

GATT第11条第2款a项不适用于以保护一般资源为目的的出口限制措施，这一结果将成为今后关键原材料贸易模式的原则，对另一项存在争议的珍稀稀土资源则更具意义。

德•古赫已经要求中国“规范包括稀土在内的出口贸易制度，使之符合WTO规则”。

GATT第20条不是退路

上诉机构面临的另一个问题是GATT第20条对《中国入世议定书》第11.3节的适用性，该节规定中国应当取消所有出口关税。该案的专家组已经否定了GATT第20条的适用性，而上诉机构则确认了这一裁定。

上诉机构指出，涉案的《中国入世议定书》小节中并未特别提及GATT第20条，因此不存在适用性。

上诉机构法官表示：“如果原本对援引GATT第20条存在着基本倾向，那么第11.3节或《中国入世议定书》的其他地方就应当包含相关措辞。”

GATT第20条是否可以在《关税及贸易总协定》之外的其他协议范畴下成为采取措施的正当理由，贸易观察家们对此一直存在争议。

许多人提出应当将GATT第20条作为“退守选项”来解决环境与贸易的交叉问题，而不是在某个单独的WTO法规项下孤立地解决。该问题尤其关系到新近加入WTO的成员在其入世议定书中做出的“超WTO”承诺。

虽然上诉机构谨慎地就事论事，没有将GATT第20条的适用性问题做出具有广泛意义的结论，但此次的裁定对今后的案件将产生重大影响，尤其是对正在进行中的加拿大安大略省可再生能源回购电价计划案，及该案措施与WTO反补贴协议一致性的问题。

对于正在进行入世谈判的国家来说，此次裁决意味着他们将必须确保GATT第20条被援引到其入世议定书中为了环境、资源保护、人类健康、公序良俗所可能采取的所有措施中去，此事显然工程浩大。

另一种方案是将GATT第20条整合到入世议定书的“保护伞条款”（umbrella clause）中，但相关谈判可能会很难开展。

中国在得知裁定之后的一份声明中提出，必须出台一个折中的方案。

声明说道：“中国认为，在自由贸易时代，WTO规则允许其成员采取必要手段达成保护环境和可用尽资源的政策目标，因此必须寻找到一个可以平衡各项政策目标的解决方案。”

专家组和上诉机构报告将在30天内提交WTO争端解决机构正式定案。随后，中国将必须在合理期间内将其措施调整至合规。
翻译：上海对外贸易学院张磊、冯陆炜

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