没有“金砖四国”（BRICs）的建筑：购买美国货”辩论中汲取的教训

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《桥刊》第13卷第1期，2009年3月

作者：Craig VanGrasstek

奥巴马政府贸易政策的重要特点如何？最近有关美国经济刺激法案中”购买美国货”条款的争议提供了一些有价值的线索。一些人仅仅将此事件视作全球性的经济民族主义趋势的又一表现，而另外一些人对此做更为贴近的观察，显示了一种有关政策制定取向的更为微妙的观点。

引起争议的是7870亿美元的刺激法案中的一项条款，该条款在制定一些重要例外的同时，要求刺激法案（包括480亿运输项目）中使用的所有的钢铁和其它制成品必须是美国制造。众议院附上该修正案后，在美国国内外引起了热烈争论。针对美国政府有关该条款会传递保护主义信息的顾虑，参议院对法案做了修改，规定这些条款”应当与美国在国际协议中承担的义务相一致的方式适用。”在奥巴马总统于2月17日签署的最终法案中，该措辞被保留。

在以前后不连贯、打擦边球的方式来处理贸易政策的决策环境中，这一事件或许只是这一决策环境中的一个不良现象，而其决策结果往往勉强符合现行的贸易协议。它也对贸易体系存在的漏洞提供了一个很好的诠释，也说明为什么美国及其贸易伙伴应重新履行承诺，通过多哈回合来填补漏洞。

贸易政策本身或贸易相关的政策

刺激计划也许略微道出了这样一个趋势，即更多注意力投向了与贸易相关的问题，而非贸易政策中的核心问题。大家纷纷寻求华盛顿方面来采取更多的动议，来规范商业、保护工人权利、实施食品和产品安全法律，规定更为严格的港口安检，以及为受偏爱的产业提供更多的贷款、担保和其它补贴。范围也扩大到新的与贸易有关的税收和收费，以及预算赤字增加扭曲利率和美元价值的风险。

在这些领域中，其主要目标超出了贸易政策本身的范围，但他们都可能影响美国贸易伙伴的利益。正如第一节中所述，这一可能性或许会被国会有意利用。其结果也许不是一些评论家所担心的那样，使贸易体系的整个瓦解，但可能会对该体系形成严重的侵蚀。同时，我们或许会看到，很多成员会在WTO争端解决机制中采取更多的行动，但在多哈回合谈判中却并无大的举动。

消极的自由贸易主义者或投机的保护主义者

奥巴马仍处于其任期的初始阶段，消极的自由贸易或许是对其贸易政策方法的最佳概括。奥巴马政府表示将采取行动，避免被标注为保护主义，但他们并未表现出积极推动贸易自由化成为其经济复苏战略中的重要部分。

没有证据表明奥巴马政府有保护主义的倾向。它没有在一开始就提出”购买美国货”条款。尽管没有迹象表明美国新政府在采取新的市场开放动议方面有任何的紧迫感，它也未急于着手处理悬而未决的由布什政府遗留下来的双边协议（尤其是与哥伦比亚、韩国和巴拿马的协议）和谈判（尤其是多哈回合）。美国贸易代表和商务部长职位的填补被置于极不优先的地位，也传递了相同的信息。

美国国会许多议员准备利用政府可能给予其的任何机会。”国会钢铁联线”是一个跨两党、在国会内为其选民游说的团体，其主席在递交上述修正案时，赢得了广泛的支持。支持不只来自于一个党派，虽然共和党反对整个刺激法案，但众议院拨款委员会中的每一位共和党议员均支持该修正案。（参议院有关符合国际协议的文字也同样获得了两党的支持。）

在今后数月，处理其他贸易相关的动议时这种模式可能会重现。美国政府这一次得以确保最终法案未超出合法范畴，但这并不能保证其他获得支持的动议能以符合WTO的方式被国会提出。

可追溯的遵守法规或前瞻性领导力

在事件中经常被疏漏的一点是，原版”购买美国货”修正案的实施是可以不违反美国在现行贸易协议项下的任何义务的。它直截了当地声明在项目中所有使用的钢铁必须由美国生产，但它也列出了三种例外情况。在符合”公共利益”时，这些限制也可以被豁免。

虽然在议案中未加以定义，但《联邦采购法》明确规定，某些国家可以援引”公共利益”的例外条款，如果这些国家已经与美国签署协议，允许对”购买美国货”法案例外。美国政府完全可以实施众院版本的条款，同时符合美国贸易协定。参议院的文字仅仅是使此更加明确而已。

美国法律和作法规定，可授权对四类贸易伙伴实行公共利益的”购买美国货”规则的例外：WTO《政府采购协议》（GPA）的签约国、与美国所签自由贸易协议（FTAs）中享有政府采购权利的国家、《加勒比海盆地动议》（CBI）受惠国以及最不发达国家（LDCs）。

奥巴马政府明显倾向于依照GPA和FTA规则来实施刺激法案。CBI和LDCs伙伴是否将得到相同待遇并不那么确定，但这一点几乎是毫无意义的（特立尼达和多巴哥也许是其中唯一生产较多钢铁的国家）。

因此，刺激计划更多的是一个维持现状的措施，而不是保护主义的一个创新做法。然而，从全球合作的角度而言，仅仅符合现行协议的字面条文使表现领导力的机会错失了。在现行贸易协议中，仍然有许多漏洞，而且很有可能世界其它国家也采取高度限制性的、但又仍符合WTO的行动。这将是合法的，但又是摧毁性的。例如，发展中国家就可将其实施关税提高至约束水平。

BRICs国家或享有优惠待遇的伙伴

在所有国家中，那些最有可能效仿的国家是那些利益在现行协议中未得到保护的国家。所谓”金砖四国”（即巴西、俄国、印度以及特别是中国）是此次国会通过的修正案的真正目标。如同日本在80年代受到保护主义压力的主要目标，在可预见的未来，制定限制性措施很可能会针对从中国的进口。

政府采购协议的特征之一，是它在所有WTO协议的”一揽子承诺”之外，而只是一个诸边协议。只有那些签署该协议的国家才受其规则约束并有权从中受益。目前GPA的签约方主要是欧洲、北美和东亚的工业化国家。”金砖四国”明显不属于该名单。

尤其是在钢铁方面，中国及其它”金砖四国”的国家占据了美国全球贸易不平衡中的很大份额。在2008年，”金砖四国”在美国288亿美元的钢铁赤字中占了127亿美元。看看加拿大和中国之间的对比。加拿大长期以来一直是美国最大钢铁供应方，但在2008年，加拿大与中国的钢铁供应量就差距不大了。美国和加拿大的钢铁贸易大致平衡，而美国去年与中国的钢铁贸易赤字就达66亿美元。作为美国的自由贸易协议伙伴和GPA签约国，加拿大的权利得到了双重保护，但”购买美国货”条款将把中国关在美国钢铁市场的大门之外。

争端解决或实质性的报复

刺激方案尽管对”金砖四国”进行了歧视，但这并不意味着这些国家可以有效地在争端解决机构对这一措施予以挑战。以下四点原因解释为什么它们的申诉可能是无效的：

第一，美国有可能以符合政府采购协议的方式来实施限制。唯一就美国政府采购作法诉诸WTO的案例涉及到一项制裁法规，而该法规只是与采购议题沾了点边（(the Massachusetts-Myanmar 制裁法）。如果新条款以现行”购买美国货”法律同样的方式实施，那么它们将有可能找到法律的避风港。

第二，”金砖四国”在政府采购协议均未立足。俄国甚至还未完成加入WTO的谈判，其它三个国家也不是政府采购协议的签约国。除非这些国家能在WTO协议范围内找到上诉方式，比如《补贴和反补贴措施协定》，”金砖四国”几乎没有法律追索权。

第三，争端解决体制限制了可采取的补救措施的范围。WTO法律并不要求一个国家就其伙伴过去所受的任何损害做出补偿，其目标只是使之符合相关义务。经济刺激法案是有期限的，而众所皆知，WTO争端解决过程的速度较慢。等到案子被裁决时，大多数或所有的合同都已经被包出去了。胜诉的国家也许会在原则上获胜，但实际上却毫无所获。

之所以正式提起争端解决办法的第四个原因，贸易伙伴也许选择干脆放弃此方法。取而代之的是，他们或许倾向于绕过争端解决程序来直接报复，或者更准确地说，来效而仿之。根据上述这些原因，其后果或许比将美国诉诸争端解决机构更为严重。

出路何在？

这一事件为奥巴马政府提供了第一次机会，来展示其将如何在国内政治需求和多边外交上采取更加合作的方式之间寻求平衡。其结果是喜忧参半：符合义务比向保护主义妥协要好，但这与发挥领导作用相比还相距甚远。

在目前的危机中，美国应着眼于促成多哈回合圆满结束，上述复杂结果还不够好。这也不能只通过美国的努力来实现。此问题也表明，”金砖四国”也应承担义务，达成一个有雄心和平衡的一系列承诺，这也符合它们的利益。

只要我们工作基础仍是一系列充斥漏洞的贸易协议，贸易政策就总被置于边缘而不是核心，支持贸易的决策者一味采取消极的方法，而不能主动提出动议的话，这将使美国的立法者及其外国伙伴制造是非。更好的选择是确保这些立法者花时间来处理多边贸易谈判的成果，并被这些成果所约束，而不是让他们有更多的机会来钻漏洞。

Craig VanGrasstek是哈佛大肯尼迪政府学院公共政策的讲师。

中国项目部助理管仅翻译