EclairageVolume 10Numéro 2 • Avril 2011

Crise de gouvernance régionale aux Caraïbes: entre contraintes contextuelles et traditions politiques


by Terri-Ann Gilbert-Roberts

Discuss this articleShare your views with other visitors, and read what they have to say

Un débat occupe actuellement le devant de la scène aux Caraïbes sur cette question vexante: « La Communauté des Caraïbes (CARICOM) est-elle en crise? ». De nombreux observateurs s’accordent à dire que les petits États des Caraïbes font actuellement face à des « menaces existentielles » faisant peser « des risques systémiques sur [leur] viabilité en tant que systèmes socio-économico-politico-écologiques capables de fonctionner. »1 L’accumulation et la récurrence de catastrophes naturelles de grande ampleur, des effets du changement climatique, des aléas de l’économie mondiale, venant s’ajouter aux problèmes sociaux de longue date, confrontent les états des Caraïbes à une crise du développement.  Et face à cette crise, leur manque  d’envergure et de maturité font défaut.

De ce fait, l’intégration régionale a été présentée comme le meilleur moyen de combattre le risque de marginalisation au sein de l’économie politique mondiale. Néanmoins, avec l’intensification et la persistance impitoyable de menaces existentielles, il y a fort à penser que la survie des petits États des Caraïbes n’est pas la seule chose en jeu. La survie de la CARICOM est également menacée. Il est inquiétant de constater que le processus de gouvernance régionale est en déclin, et qu’il s’est montré incapable d’apporter une réponse efficace à la crise du développement. De graves lacunes au sein du cadre régional de gouvernance ont ralenti les efforts entrepris en vue de la réalisation d’objectifs communs de développement, y compris la mise en place d’une économie unique, proposée en 1989, et dont la mise en œuvre est désormais repoussée à 2015. Les principales difficultés portent sur une certaine « inefficacité délibérative », à savoir une absence de réelle consultation et participation des acteurs non-politiques dans le processus de décision, ainsi que sur un « déficit de mise en œuvre », à savoir une impuissance à réaliser des objectifs de développement. Les dirigeants des Caraïbes se sont montrés incapables de remédier à la crise interne de gouvernance, découlant de la mise en place et du maintien d’institutions et de procédures peu aptes à remettre en cause des traditions politiques enracinées et à surmonter des difficultés de développement.

L’expérience de gouvernance de la CARICOM : entre contexte et traditions

Les États de la CARICOM ont fonctionné jusqu’à présent dans un contexte d’ambivalence politique au sein duquel ils ont du mal à trouver un équilibre entre trois éléments contextuels : la reconnaissance des limitations structurelles, la reconnaissance du potentiel évident de l’intégration régionale, et l’abandon de l’héritage d’une tentative d’intégration régionale avortée (voir figure 1 ci-dessous).

Du fait de leur petite taille et de difficultés économiques et sociales communes, les États des  Caraïbes ont opéré jusqu’à présent dans un cadre hérité du passé : des conditions commerciales défavorables au niveau mondial, une compétitivité relativement faible due à des structures productives inefficaces, des ressources humaines, techniques et naturelles limitées ainsi que des difficultés socio-économiques communes tels que des niveaux élevés de chômage, de pauvreté, de criminalité et de violence. Ces caractéristiques structurelles sont l’impulsion majeure derrière la stratégie de développement misant sur l’intégration régionale, principal moyen de réaliser des économies d’échelle et d’accroître les possibilités de développement. En dépit de cette incitation évidente à l’intégration, le développement de structures de gouvernance commune continu de représenter un défi considérable.

Les dirigeants politiques reconnaissent que l’intégration régionale peut permettre de surmonter les limitations du contexte structurel par le biais de la mise en place de capacités communes - au moyen d’institutions régionales - pour une meilleure gouvernance. Pourtant, l’intégration régionale n’apparaît pas seulement comme un impératif de bonne gouvernance, mais également comme une menace pour la souveraineté nationale. William Demas, ancien secrétaire général de la CARICOM, affirmait en 1965   qu’ : « un niveau plus élevé d’indépendance économique pour chaque pays peut, paradoxalement, n’être obtenu que par une intégration économique significative au sein de la région… un plus grand degré de souveraineté réelle pour chacun des pays des Caraïbes n’est atteignable qu’au travers d’un sacrifice de la souveraineté  formelle au profit de la communauté régionale . »2 Une telle stratégie de gouvernance collective a pourtant été perçue par les politiciens comme antinomique aux souverainetés nationales, et donc contraire à une certaine culture politique visant à protéger et garantir l’intégrité de la souveraineté.

Cette méfiance vis-à-vis d’un possible transfert de souveraineté en faveur d’un cadre régional de gouvernance trouve sa source dans l’effondrement de la Fédération des Indes occidentales en 1962, qui a laissé une empreinte psychoculturelle durable sur les dirigeants politiques. Elle a engendré l’émergence d’une opinion courante qui considère le régionalisme comme un mode de gouvernance inférieur.

La conjonction de ces limitations structurelles, des impératifs politiques et de l’héritage historique a  pesé sur la mise en place, l’évolution et le fonctionnement des institutions régionales. Les dirigeants de la CARICOM ont développé et se sont accrochés à des traditions politiques qui contribuent à la crise de gouvernance. L’inefficacité de ces traditions est évidente dans trois principaux domaines de gouvernance de la CARICOM : le processus de décision, la mise en œuvre et la législation (voir figure 2 ci-dessous).

La CARICOM a adopté une culture politique qui lui est propre, reposant fortement sur l’autorité personnelle des chefs de gouvernement. La Conférence des chefs de gouvernement, le bureau de la Conférence et le quasi-cabinet des chefs de gouvernement, avec une attribution de portefeuilles thématiques, dominent le processus de décision régional. Les deux dernières institutions opèrent également en tant que principaux organes régionaux de mise en œuvre, c’est à dire en tant qu’exécutif régional. Une telle structure politique empêche les autres institutions régionales, telles que les différents organes ministériels ou le Secrétariat, d’exercer pleinement leur pouvoir de décision et décourage également l’implication d’intervenants non politiques. En bref, les chefs de gouvernement, en tant que  garants de la souveraineté, se servent du processus de décision pour protéger autant que possible le contrôle et l’autonomie nationale.

En plus des faiblesses du processus de décision, le cadre législatif de la CARICOM n’a pas permis un renforcement du cadre régional de gouvernance. Le traité révisé de Chaguaramas3 maximise le contrôle souverain des chefs d’État, légitimant la personnalisation de la culture politique, et protégeant chaque État membre de toute interférence régionale dans ses affaires. En substance, les dispositions du traité et les décisions régionales n’ont pas d’effet législatif direct et doivent être ratifiées individuellement par chaque État membre. Compte tenu des capacités limitées des petits États, le processus de ratification est habituellement long et peut rester inachevé dans certains cas.

La CARICOM est également assistée d’un secrétaire général faisant fonction de directeur général (DG), mais celui-ci n’a ni pouvoir d’intervention au sein des juridictions nationales, ni soutien autre que celui d’un secrétariat administratif essentiellement chargé de l’organisation des réunions de la Communauté. Conséquence de cet arrangement, toute mise en œuvre s’est avérée lente, voire inexistante. Malgré les propositions de création d’une structure supranationale bénéficiant d’une autorité de mise en oeuvre au nom des États membres, les chefs de gouvernement ont hésité d’une année à l’autre entre rejet et adoption de ces propositions. Le « temps de l’action » n’était pas encore arrivé.

Dans une tradition de prise de décisions contrôlée par les chefs de gouvernement, de législation inopérante et d’exécutif dépourvu du niveau d’autorité nécessaire pour assurer la mise en œuvre, le cadre global de gouvernance de la CARICOM s’est en grande partie concentré sur les procédures de gouvernance plutôt que sur les objectifs que celle ci doit atteindre. La CARICOM a par conséquent fonctionné jusqu’à présent selon ce que  Robert Buddan appelle un modèle de « gouvernance par la bureaucratie ».3 Dans cet esprit, la réunion des chefs de gouvernement lors de la conférence inter-session de février à Grenade a reconnu une fois de plus que le processus de gouvernance de la CARICOM n’a pas amélioré la vie des habitants des Caraïbes, et s’est traduit de fait par un « déficit de résultats positifs ».4

Surmonter le contexte et remettre en cause les traditions afin d’entamer un changement en profondeur

Il convient d’admettre les limites de ce qui peut être achever vis à vis de l’environnement difficile dans lequel opèrent les États de taille modeste. On ne peut réécrire l’Histoire pour empêcher l’effondrement désastreux de la Fédération, et les vestiges de la culture politique du passé maintiendront probablement une influence durable sur l’avenir. Cependant, face à une culture politique et des institutions inefficaces, le changement est impératif.

Un nouveau programme de réforme de la gouvernance a été établi l’an dernier lors de la conférence des chefs de gouvernement de juillet 2010. Les propositions comprennent la mise en place d’une nouvelle direction du secrétariat, la révision et la réforme de ses procédures administratives, la rationalisation du rôle des institutions en place ainsi que le renforcement de leur capacité, et la mise en place d’un nouvel organe exécutif régional : un comité permanent des ambassadeurs. Quelques huit mois plus tard, au début de la réunion inter-session de Grenade, il n’existait pas de preuve tangible, disponible dans la sphère publique, de la direction dans laquelle les chefs de gouvernement avaient l’intention de conduire la Communauté en termes d’agenda de réforme de la gouvernance. Malgré l’adoption l’an dernier de ce nouveau programme, la faisabilité des propositions et la mesure dans laquelle les chefs de gouvernement sont capables de résoudre la crise des menaces existentielles restent encore à démontrer. Avec l’avènement de cadres alternatifs de coopération régionale avec des partenaires extérieurs, y compris avec l’UE, la résolution de ces difficultés internes est certainement indispensable, notamment pour la mise en œuvre des accords. Les dirigeants politiques ont maintenant pour mission de surmonter le contexte de menaces existentielles et de réformer leur culture politique.

À l’issue de la réunion intersessionnelle les chefs de gouvernement ont exprimé leurs préoccupations concernant l’absence d’un accord unanime sur une stratégie commune de réforme de la gouvernance, et mis en avant la perspective d’une Communauté située « à la croisée des chemins menant vers  l’avenir ».5 Ils se sont par conséquent mis d’accord pour donner la priorité à la définition d’une nouvelle orientation et d’une nouvelle direction pour la Communauté et ont prévu de se retrouver sur cette question avant la réunion régulière de la Conférence prévue pour juillet 2011 à Saint-Kitts-Et-Nevis.

Les chefs de gouvernement pourraient envisager de baser la transformation de la gouvernance des Caraïbes sur trois piliers importants :

  1. Un leadership stratégique : des dirigeants engagés sur une vision tirant ses racines régionales de la lutte pour l’indépendance des Caraïbes tout en apportant une nouvelle interprétation du rôle et de l’importance de souveraineté au sein de sa gouvernance. La nomination opportune d’un secrétaire général ayant les pleins pouvoirs, et prêt à adopter un mandat de mise en œuvre, est indispensable.
  2. Un cadre idéologique : un ensemble d’idées et un plan d’action susceptibles de solliciter la participation de la population dans le cadre d’un partenariat basé sur une notion flexible de la souveraineté capable de produire des résultats en termes de développement. La participation de la population, par le biais d’un renforcement de la Charte de la société civile et de l’Assemblée des parlementaires de la CARICOM, pourrait permettre d’apporter une contribution significative à cette mission de résorption du  « déficit des résultats positifs».
  3. Un cadre institutionnel efficace : des institutions investies de l’autorité nécessaire à la mise en œuvre d’objectifs régionaux basés sur des valeurs, des aspirations, communes. La révision et la réforme de la structure institutionnelle du secrétariat doit constituer une priorité essentielle.

Est-ce trop espérer que la prochaine retraite et le prochain sommet du mois de juillet soient l’occasion d’implémenter un modèle novateur pour gérer les multiples menaces existentielles et de résoudre la crise de gouvernance ? Cela serait sans nul doute dans l’intérêt des objectifs de développement auxquels aspire depuis si longtemps la population de la communauté des Caraïbes.

L’auteur :

Terri-Ann Gilbert-Roberts est régionaliste, planificatrice du développement et chercheuse. Ancienne « Commonwealth Scholar », elle vient de compléter des recherches doctorales récentes consacrées à ​​l’évolution de la gouvernance régionale de la CARICOM après avoir été un jeune ambassadeur de la CARICOM. Elle est actuellement chercheur associée à l’Institut Sir Arthur Lewis des études sociales et économiques (SALISES) sur le projet « Fifty-Fifty » et responsable de programme du programme de renouvellement des collectivités (CRP) à l’Institut de planification de la Jamaïque (PIOJ).

Notes

1 Conférence des chefs d’État de la CARICOM (2001). Revised Treaty of Chaguaramas Establishing the Caribbean Community and the CARICOM Single Market and Economy. Georgetown: Secrétariat de la CARICOM.

2 Buddan, Robert (12 janvier 2011). “Crisis Governance and the Caribbean: CARICOM and National Governance of the Region’s Existential Threat”. Présentation au ministère des affaires étrangères et du commerce international, Kingston, Jamaïque.

3 Golding, Bruce (25 février 2011). Address by Jamaica’s Prime Minister, Hon. Bruce Golding to Inter-Sessional Meeting of CARICOM Heads of Government, St. Georges, Grenade.

4 Chefs d’État de la CARICOM (25 février 2001 ). Communiqué Issued at the Conclusion of the Twenty-Second Inter-Sessional Meeting of the Conference of Heads of Government of the Caribbean Community, 25-26 février 2011, St. George’s, Grenade.

5 Demas, W. G. (1965). The Economics of Development in Small Countries with Special Reference to the Caribbean. Montréal: McGill University Press.

Add a comment

Enter your details and a comment below, then click Submit Comment. We’ll review and publish the best comments.

required

required

optional