Eclairage • Volume 7 • Numéro 10 • Decembre 2008

Le point sur les négociations APE

by Melissa Julian, ECDPM

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Les États Membres de l’UE et la Commissaire Ashton attachés à la flexibilité

Une réaction positive a caractérisé la première réunion tenue le 4 décembre 2008 entre les Ambassadeurs des pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) et la Commissaire européenne au commerce récemment nommée. Les représentants des ACP ont noté avec satisfaction qu’Ashton était résolue et disposée à écouter leurs points de vue sur les Accords de partenariat économique (APE) et se sont félicités de son attachement à la flexibilité dans les négociations. Au cours de la réunion, plusieurs Ambassadeurs ont demandé à la Commission de réagir de manière positive à des questions litigieuses spécifiques telles que la suppression, dans les APE intérimaires, des engagements qui ne sont pas nécessaires pour garantir la compatibilité avec l’OMC.

Un aspect moins positif est que les Ambassadeurs des ACP ont appris le rejet d’une demande collective pour la tenue d’une réunion de haut niveau entre un groupe représentatif des ACP et plusieurs États membres de l’UE. La réunion, qui devait être organisée en marge du prochain Sommet de l’UE devant se tenir les 11 et 12 décembre 2008, a été annulée car le Président de la Commission européenne, Jose Manuel Barroso, n’était pas disponible. Cette décision a été prise alors que les États membres de l’UE avaient demandé à la Commission européenne de répondre positivement à la tenue de la réunion.

Les États membres de l’Union européenne ont également demandé à la Commissaire de tenir compte des décisions politiques des ACP, de leurs priorités en matière de développement et de leurs capacités administratives dans le contexte des négociations APE. Les Membres ont encouragé Ashton à faire preuve de toute la flexibilité possible, compte tenu de la compatibilité avec l’OMC, et de pragmatisme en vue de signer rapidement des APE intérimaires au service des besoins de développement des pays ACP. Ils ont également demandé que l’UE fasse preuve de flexibilité, lors des des modifications des APE intérimaires vers des APE complets, ce qui pourrait inciter d’autres régions à s’engager dans des accords, renforçant ainsi l’intégration régionale.

Les Ministres de l’UE ont également appelé à l’approfondissement des dialogues sur les paquets d’aide pour le commerce en faveur des ACP et ont demandé à la Commission européenne de présenter le cadre général de leurs initiatives début 2009. La Commissaire Ashton aurait informé les Ministres du Conseil européen du développement que la Commission européenne examinera, pendant la progression des discussions sur les APE complets, toute question dans les APE intérimaires que les partenaires souhaitent faire réexaminer. Les régions ACP devraient également bénéficier de plus de temps, selon leurs besoins. Il reste à voir si ces engagements auront des retombées sur les négociations au niveau technique.

L’Afrique centrale diffère les négociations pour poursuivre les préparatifs techniques

Les négociations sur les APE entre l’Afrique centrale et la Commission européenne initialement fixée pour fin octobre et mi-décembre 2008 ont été repoussées à janvier 2009. Ce délai donnerait à l’Afrique centrale le temps de procéder à une coordination interne plus poussée.

La signature de l’APE du Cameroun a également été repoussée, du 27 novembre 2008 à une date encore indéterminée. On pense que le Cameroun est en train de revoir la signature à la suite de la décision de la Commission européenne de négocier, avec les pays d’Amérique centrale, un accord de libre-échange (ALE) dont le Groupe ACP estime qu’il constitue une menace sérieuse pour leurs préférences sur la banane. Les ACP soutiennent que ceci est en contradiction avec les objectifs des APE. (1) La décision de l’UE visant à promouvoir l’ALE vient à la suite d’un jugement récent de l’OMC qui a décidé que les tarifs européens sur la banane importée étaient discriminatoires à l’égard des producteurs latino-américains. (2)

La Côte d’Ivoire signe un APE intérimaire : l’Afrique de l’Ouest promeut des négociations sur les APE et des négociations internes sur le TEC

Représentant le premier accord intérimaire entre l’UE et un partenaire commercial africain, un APE intérimaire entre l’UE et la Côte d’Ivoire a été signé le 26 novembre 2008. (3) L’accord est à présent en train d’être notifié à l’OMC. Le Ghana va également signer un APE intérimaire avec l’UE dans les semaines à venir. L’objectif des deux camps reste de conclure un APE général régional avec tous les membres de l’Afrique de l’Ouest. Les APE intérimaires UE-Côte d’Ivoire et Ghana semblent toutefois susciter quelques craintes de désintégration en Afrique de l’Ouest.

Les Ministres ouest-africains ont poursuivi leurs travaux, dans le but de soumettre à l’UE, début 2009, une liste régionale de produits sensibles et une offre d’accès au marché sur les marchandises, au cours de la réunion du Conseil des Ministres de la CEDEAO, tenue le 27 novembre 2008. (4) Les Ministres ont encouragé les négociateurs à poursuivre leurs efforts afin de garantir des APE favorables et à leur soumettre les questions qui ne pouvaient être résolues au niveau technique.

Les Ministres ont également concentré leur attention sur une structure commune pour le Tarif extérieur commun (TEC) de la CEDEAO, qui comprend la création d’une cinquième bande tarifaire à un taux de 35% pour certains produits de la région. Ceci s’ajoute aux quatre bandes existantes de 0%, 5%, 10% et 20%. Le Nigeria, dont 70% de la force de travail est engagée dans le secteur agricole, a proposé cette cinquième bande de droits tarifaires plus élevés pour protéger les industries de production naissantes présentant des perspectives d’industrialisation. Cette cinquième bande est destinée, comme dans le cas du Nigeria, à aider à promouvoir la diversification des économies.

Au cours de la réunion, les Ministres ont également demandé aux Commissions de la CEDEAO et de l’UEMOA d’accélérer le processus de reclassification des produits en catégories de bandes tarifaires, ainsi que celui des mesures de sauvegarde pour compléter le TEC. Ils ont également demandé aux États membres de valider la liste régionale de produits sensibles. Les Ministres ont noté que le TEC sera une priorité absolue pour la région et une condition préalable à la finalisation de toute offre d’accès au marché à la Commission européenne.

Les négociateurs européens et ouest-africains ont réalisé des progrès sur un certain nombre de questions figurant dans les textes d’APE conjoints, durant les réunions au niveau technique et à celle des responsables de haut niveau, fin octobre 2008. (5) Plus spécifiquement, des progrès ont été réalisés en vue d’achever presque totalement les textes conjoints d’APE sur le commerce des marchandises, les règles sanitaires et phytosanitaires, les obstacles techniques au commerce et la facilitation des échanges. Les réunions se sont également concentrées sur la recherche de solutions aux divergences qui subsistent dans l’accord conjoint. La Commission européenne a présenté de nouvelles propositions ayant trait aux périodes de transition, à la réforme fiscale pour les redevances régionales et le maintien du statu quo, et au traitement NPF sur les taxes à l’exportation. Aucun progrès n’a toutefois été réalisé sur les questions où il y a une impasse telle que la demande de l’Afrique de l’Ouest à la Commission européenne de s’engager, dans le texte de l’APE, à supprimer les subventions agricoles ayant des effets de distorsion des échanges et à poursuivre l’aide liée aux APE au-delà de l’expiration de l’Accord de Cotonou, en 2020.

L’Afrique de l’Ouest a également présenté des textes ayant trait aux questions liées au commerce et a sollicité un soutien en matière de constitution de capacités, mais aucun engagement juridique n’a été contracté. La Commission européenne aurait demandé à la région de s’engager juridiquement sur ces questions, ainsi que sur les services.

Les membres de la SADC recherchent des positions communes préalablement aux négociations avec l’UE

La poursuite des discussions, au sein de la région, sur les moyens de faire avancer, à la fois les négociations et celles avec la Commission européenne sur les offres d’accès au marché en suspens, a repoussé la signature d’un APE intérimaire entre la Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC) et l’UE. Initialement fixée au 31 décembre 2008, la signature a à présent été reportée à début 2009. Les négociations sur un APE général ont également été repoussées à janvier 2009. Les Ministres de l’Union douanière de l’Afrique australe (SACU) sont en train de se réunir au moment où Éclairage est mis sous presse, pour tenter d’arriver à un consensus sur l’APE, face aux tensions considérables qui tiraillent le bloc.

Le Botswana, le Lesotho, le Swaziland (BLS) et la Commission européenne sont en train d’exercer des pressions en vue de la signature de l’APE intérimaire afin qu’il puisse être notifié à l’OMC et que les négociations sur un APE régional général avancent. L’Afrique du Sud (avec l’Angola et la Namibie) soutient toutefois que des changements sont encore nécessaires pour garantir le maintien d’une marge de manœuvre. Si le BLS signe à l’encontre des souhaits des autres membres, deux régimes commerciaux opéreront alors au sein de la SACU. Beaucoup soutiennent que l’intégration régionale pourrait être minée, avec des incidences sérieuses pour le développement, l’intégration, les arrangements commerciaux, la stabilité politique et à terme, l’intégration dans l’économie mondiale.

Tenant une réunion en novembre 2008, les négociateurs de la SADC et de l’UE ont convenu d’échanger des offres améliorées d’accès au marché d’ici mi-décembre. Au cours de ces discussions, les règles d’origine, les services, les investissements, le développement durable et les préoccupations de la SADC à propos du texte de l’APE intérimaire ont également été abordés. Des sources en Afrique australe indiquent que les négociations sont loin d’être conclues et que des divergences persistent sur les questions ayant trait aux services, à l’investissement et à l’accès au marché. En ce qui concerne les questions relatives à l’accès au marché, aucune conclusion n’a été trouvée avec la Commission européenne, qui a indiqué que, l’Afrique du Sud s’étant retirée du texte, aucun cumul ne serait possible avec elle.

L’Afrique orientale et australe et la Commission européenne débattent de la marche à suivre

Les réunions de négociation sur les APE entre l’Afrique orientale et australe (AfOA) et la Commission européenne, devant se tenir fin décembre 2008, ont été reportées à janvier 2009. Les hauts responsables de l’AfOA et le Conseil de l’AfOA se réunissaient au moment où Éclairage allait sous presse. Le lancement de l’Union douanière du COMESA aura lieu durant le premier semestre de 2009, selon le Secrétariat général du COMESA. (6)

Les négociateurs européens et ceux de l’AfOA se sont réunis en novembre 2008 pour discuter de la voie à suivre en vue de la conclusion d’APE régionaux généraux. L’UE a encouragé la région à adopter une disposition de préférence régionale pour les offres d’accès au marché dans l’APE, afin de stimuler l’intégration régionale. Des sources dans l’AfOA indiquent qu’en ce qui concerne la définition de l’expression ‘l’essentiel des échanges’, les deux camps ont convenu de travailler sur la base de scénarios de libéralisation spécifiques qui prennent en compte la libéralisation du marché de l’AfOA en termes de pertes de recettes potentielles, de sensibilités sectorielles, d’industries naissantes, de constitution de capacités et de soutien provisoire visant à permettra aux États de l’AfOA d’entreprendre des réformes, le cas échéant. L’AfOA a appelé à l’exclusion des pays en développement du champ d’application de la clause NPF proposée dans l’APE par la Commission européenne. Sur ce point, la Commission européenne s’est engagée à produire un nouveau projet de texte qui pourrait servir de base à des discussions politiques plus productives. Les deux parties ont convenu qu’il restait encore des travaux substantiels à réaliser, qui ne pouvaient être menés à terme d’ici la date butoir de décembre 2008. Elles se sont mises d’accord sur l’établissement d’une feuille de route pour orienter la poursuite des négociations en 2009.

Progrès réalisés par les experts de l’Afrique de l’Est et de la Commission européenne

Réunis en novembre 2008, (7) les négociateurs techniques de l’UE et la Communauté de l’Afrique de l’Est (CAE) se sont mis d’accord sur toutes les erreurs et omissions techniques et matérielles dans le texte de l’APE intérimaire paraphé. Ceci accompagnera l’offre d’accès au marché révisée de la CAE en vue d’une signature finale éventuelle. La CAE a également présenté des propositions visant à amender le texte de l’APE intérimaire dans les négociations en vue d’un APE complet. Il reste à voir si la Commission européenne répondra à ces demandes ou maintiendra les positions adoptées tout au long des négociations sur l’APE intérimaire.

Deux questions restent en suspens en ce qui concerne l’APE complet : la proposition de la CAE visant à permettre l’imposition d’un droit ou d’une taxe à l’exportation en cas d’urgence ; et l’appel de la CAE à rehausser le seuil dans la définition d’une économie commerciale majeure dans les exportations au titre de la clause NPF, afin de promouvoir les échanges Sud-Sud. Selon la Commission européenne, l’exclusion actuelle des ACP et des régions et pays africains de la clause NPF est suffisante pour les besoins d’intégration régionale. Elle soutient qu’en rehaussant le pourcentage, on permettrait aux concurrents de la Commission européenne de bénéficier, dans la région, de meilleures conditions commerciales que l’UE.

Alors que les discussions sur les droits de douanes et la facilitation des échanges et sur les mesures sanitaires et phytosanitaires ont été finalisées, il n’y a pas eu d’accord sur les questions de développement. Ceci comprend la proposition de la CAE visant à engager la Commission européenne à fournir un soutien financier additionnel, la mise en place d’un fond APE, et le texte sur les besoins de coopération et le coût de l’ajustement dans l’APE. La CAE présentera un projet de texte sur la stratégie de coopération au développement CAE-Commission européenne d’ici fin janvier 2009.

Les Caraïbes se concentrent sur la mise en œuvre de l’APE

La mise en œuvre de l’APE a été le principal sujet de préoccupation du Conseil des Ministres du CARIFORUM, tenu en novembre, juste avant l’application provisoire imminente de l’accord. (8) Le Secrétaire général du CARIFORUM, Edwin Carrington, a déclaré lors de la réunion qu’un leadership était nécessaire pour orienter le travail considérable à effectuer. Carrington a noté la nécessité de renforcer l’intégration et la coopération régionales afin de rehausser la productivité et la compétitivité de la région aux niveaux du gouvernement, du secteur privé et de la société civile. (9)

Selon des sources dans les Caraïbes, le Secrétariat du CARIFORUM cherche actuellement à devenir un acteur reconnu, en charge de coordonner les efforts de mise en œuvre régionale et la fourniture des fonds de développement APE. Il y a toutefois des inquiétudes concernant le manque de capacités du Secrétariat. A ce titre, les pays du CARIFORUM sont en train d’envisager des alternatives. Le mandat de coordination régionale pourrait être confié à un Appareil de négociation régionale des Caraïbes (Caribbean Regional Negotiating Machinery – CRNM) renforcé, à un nouvel Appareil de mise en œuvre régionale des Caraïbes (Caribbean Regional Implementation Machinery – CRIM), ou à l’Agence de développement des exportations des Caraïbes (Caribbean Export Development Agency - CEDA) existante. Le Conseil des Ministres se réunira au plus tard en janvier 2009, pour examiner cette question. La Commission européenne a notifié à l’OMC l’APE CARIFORUM-UE, le 22 octobre 2008. (10)

Le Pacifique met l’accent sur le besoin de flexibilité véritable de la part de l’UE pour conclure les APE

Le Groupe ACP du Pacifique (PACP) a une fois de plus mis l’accent sur le fait que l’APE doit refléter les circonstances singulières de la région, pour que les négociations progressent. (11) Ce sentiment a été réitéré par le Vice-Premier Ministre de Papouasie Nouvelle-Guinée, lors d’une réunion biannuelle de l’Assemblée parlementaire conjointe ACP-UE, tenue en novembre 2008, en Papouasie Nouvelle-Guinée. (12) Comme le soutiennent les négociateurs du PACP, en dépit des efforts exhaustifs qu’ils ont déployés au cours des années précédentes, il n’y a pas eu d’accord avec la Commission européenne sur un régime de commerce des services qui permette aux pays PACP d’être de véritables fournisseurs de services sur le marché européen, en conformité avec leurs capacités et leurs niveaux de développement. Les pays du PACP espèrent que le commerce des services constituera une partie importante de l’APE, dans les années à venir. Afin de conserver l’option d’inclusion des services dans un APE, les pays du PACP ont proposé, pour les négociations sur les services, l’insertion d’une clause de rendez-vous au titre de laquelle les deux camps reprendraient des négociations détaillées sur le commerce des services dans quelques années. En raison des contraintes subies par la région, les négociateurs proposent que l’APE général PACP-Commission européenne se concentre, à ce stade, sur le commerce des marchandises, la pêche, la coopération au développement et le règlement des différends.

Le Vice-Premier Ministre a spécifié, en outre, que son pays et Fidji ont tous deux paraphé des APE intérimaires fin 2007, pour protéger l’accès au marché de l’UE pour les exportations de thon et de sucre, mais que les pays étaient peu satisfaits des termes des accords. Les Ministres du commerce du Pacifique ont indiqué à la Commission européenne qu’il y aurait lieu de modifier les règles sur les taxes à l’exportation, les industries naissantes et la clause de la nation la plus favorisée figurant dans les APE intérimaires.

Glyn Ford, Député européen et rapporteur sur les APE intérimaires de Fidji et de la Papouasie Nouvelle-Guinée, a déclaré que si la Commission européenne n’était pas en mesure d’accepter la base proposée par le Pacifique pour la poursuite des négociations, il recommanderait au Parlement européen de voter contre l’accord intérimaire. Dans une réponse écrite, la Commission européenne a reconnu le caractère singulier de la région Pacifique et réitéré que le but de l’UE était de convenir d’un APE général. La Commission estime que les services jouent un rôle important dans le développement des pays du Pacifique et que la discussion devrait se poursuivre sur ces questions importantes, dans le cadre de l’APE. (13)

Au nombre des autres questions clés relatives au développement soulevées par Mr. Ford figuraient l’autorisation des taxes à l’exportation, la protection des industries naissantes, la préservation des connaissances traditionnelles, le renforcement de la transparence dans la passation des marchés publics, et l’extension de la durée du séjour pour les visas de travail. Pour le Pacifique – et d’autres régions de négociation – il est encourageant que ces questions axées sur le développement soient débattues aux plus hauts niveaux en Europe. Toute solution atteinte créera un précédent pouvant servir de base pour des négociations futures sur les questions de développement, dans d’autres régions ACP.

Interrogeant directement le Commissaire européen au développement, Louis Michel, sur sa position, Mr. Ford avait demandé : « Le Commissaire convient-il du fait que, compte tenu de la taille et de l’éloignement des membres de la région … que l’approche de la Commission doit inclure des alternatives accessibles et viables qui garantissent un accès au marché aux pays qui ne souhaitent pas s’engager dans l’APE final ? » Le Commissaire avait simplement répondu « Oui ».

Selon des sources régionales, il est peu probable que les négociations soient conclues en 2008.

Pour une version plus longue de cet Aperçu sur les négociations, voir : www.acp-eu-trade.org/newsletter/tni.php

Notes
1. Communiqué du Groupe ACP sur la banane www.acp.int/en/coa/bananaconcern.suriname08.html
2. Rapport sur la décision de l’OMC relative à la banane www.javno.com/en/economy/clanak.
php?id=208045
3. Communiqué de presse de la Commission européenne sur l’APE intérimaire UE-Côte d’Ivoire,
le 26 novembre www.trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2008/november/tradoc_141437.pdf
4. Background Note www.trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2008/november/tradoc_141434.pdf
Rapport de presse du Guardian www.guardian.co.uk/business/feedarticle/8085968
5. Communiqué de presse de la Commission européenne sur les négociations sur les APE UE-
Afrique de l’Ouest 20-24 octobre 2008 www.acp-eu-trade.org/library/library_detail.php?doc_ language=en&library_detail_id=4746
6. EPA Flash News, Commission européenne, 17 novembre 2008 www.acp-eu-trade.org/library/ library_detail.php?doc_language=en&library_detail_id=4761
7. Communiqué de presse du Conseil des Ministres du CARIFORUM, 26 novembre 2008 www.caricom.org/jsp/pressreleases/pres360_08.jsp
8. SG du CARIFORUM au Conseil des Ministres du CARIFORUM sur les APE, 26.11.08 www.caricom.org/jsp/pressreleases/pres361_08.jsp
9. Le Premier ministre de Papouasie-Nouvelle Guinée à l’Assemblée parlementaire conjointe ACP UE, 25 novembre 2008 www.europarl.europa.eu/intcoop/acp/60_16/pdf/temu_speech.pdf
10. Assemblée parlementaire conjointe ACP-UE (Papouasie Nouvelle-Guinée, 24-28 novembre 2008) Site Web : www.europarl.europa.eu/intcoop/acp/60_16/default_en.htm
11. Réponse écrite de la CE à la question de Mr. Ford sur les APE www.europarl.europa.eu/intcoop/ acp/60_16/pdf/rqo_com_en.pdf