Eclairage • Volume 7 • Numéro 10 • Decembre 2008

Règles d’origine préférentielles dans les Accords de partenariat économique : Aspects et changements clés

by Eckart Naumann

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Les règles d’origine préférentielles établissent des prescriptions administratives et en matière de transformation locale.qui permettent d’obtenir pour des biens et des matériaux un accès préférentiel au marché d’un partenaire commercial donné. Le présent article donne un bref aperçu des changements apportés aux règles d’origine négociées dans le contexte des APE.

Le régime de règles d’origine de l’UE

L’Union européenne offrait auparavant aux pays ACP, à l’exception de l’Afrique du Sud, un accès en franchise de droits et sans contingents à son marché en vertu de l’Accord de Cotonou. Avec l’expiration du régime commercial de Cotonou fin 2007, certains pays ACP ont choisi de signer un Accord de partenariat économique intérimaire alors que d’autres continuent d’avoir accès au marché européen au titre du système de préférences généralisées (SPG). Seuls les pays les moins avancés (PMA) peuvent prétendre à l’initiative Tout sauf les armes, qui a la même règle d’origine que le SPG, mais sans contingents ou droits d’importation.

Historiquement, l’UE a élaboré un régime détaillé et complexe de règles d’origine pour fixer les conditions dans lesquelles une origine est attribuée à des produits. L’UE a été guidée en cela non seulement par ses propres prérogatives stratégiques et protectionnistes, mais aussi par le fait qu’il n’existe aucune méthodologie unique en matière de règles d’origine qui offre une solution universellement simple et équitable pour déterminer l’origine. L’absence de toute norme contraignante de l’OMC sur les règles d’origine préférentielles n’aide pas à faciliter la recherche de compromis de négociation inévitable dans les négociations sur les règles d’origine.

Les accords de l’UE utilisent actuellement, dans la détermination de l’origine, diverses méthodologies basées soit sur une prescription technique ou une prescription spécifique relative à la transformation ; sur des seuils de valeur ajoutée ; soit sur un changement de rubrique tarifaire, où l’origine est conférée lorsque les matériaux sont transformés en produits pouvant être classés dans une rubrique tarifaire différente. Si la discussion sur les avantages de chaque méthodologie dépasse le cadre de cet article, il faudrait noter que chacune est susceptible d’imposer une obligation totalement différente aux producteurs, en fonction de la dynamique qui prévaut dans le secteur et de la dépendance vis-à-vis d’intrants étrangers. Les règles d’origine règles d’origine négociées dans le contexte des APE intérimaires reposent sur le protocole type de l’UE et sont essentiellement structurées autour des dispositions qui figuraient antérieurement dans Cotonou. Toutefois, divers changements par secteur ont été mis en œuvre, certains pouvant avoir des implications significatives pour les producteurs et les exportateurs des pays participants.

Nouvelles règles pour les ACP : qu’est-ce qui est différent ?

L’architecture général des règles d’origine de l’APE intérimaire reste essentiellement la même que celle de Cotonou, bien que des changements aient été apportés aux prescriptions relatives au traitement des textiles et des vêtements, du poisson et de certains produits agricoles.

Afin de garantir la continuation de l’accès au marché préférentiel pour les pays ACP, la Commission européenne a voté, le 20 décembre 2007, une Réglementation du Conseil qui donne effet à des règles d’origine révisées et à des préférences en matière de droits et de contingents. Ces dispositions ne s’appliquent qu’aux signataires d’APE intérimaires ; les non signataires ne peuvent prétendre qu’au SPG ou aux préférences de l’initiative Tout sauf les armes, sans les changements convenus dans les APE et sans cumul. Le cumul permet aux pays parties à un accord commercial préférentiel de partager la production et de se conformer conjointement aux règles d’origine pertinentes.

Toutefois, pour nombre de pays ACP (et de signataires d’APE intérimaires), les règles d’origine révisées offrent peu d’amélioration pour leur accès au marché européen. En effet, les possibilités de cumul sont à présent limitées aux autres signataires d’APE intérimaires, ce qui représente un recul par rapport aux dispositions de Cotonou qui comprenaient tous les pays ACP. Déjà certains producteurs, en Afrique de l’Est, par exemple, sont gravement désavantagés par ce qu’ils ne sont plus en mesure de se procurer des matériaux d’autres pays ACP de la région qui n’ont pas paraphé d’APE intérimaire.

Toutefois, pour certains, les changements par secteur représentent un revirement significatif par rapport au statu quo antérieur. Ceci s’applique en particulier au secteur des textiles et des vêtements, où les règles d’origine révisées UE-ACP sont à présent compatibles avec les réalités qui prévalent dans le secteur, à savoir que l’accès aux matériaux à des prix compétitifs est essentiel pour être compétitif dans le marché d’exportation (européen). Au titre de Cotonou (et des règles d’origine actuelles SPG/Tout sauf les armes), les producteurs de vêtements étaient tenus de n’utiliser que du tissu fabriqué localement ou dans les pays ACP, ce qui représentait un désavantage significatif, considérant le manque de disponibilité d’intrants d’un prix compétitif dans la plupart des pays ACP. Ces changements dans les règles d’origine alignent à présent les règles d’origine de l’UE de manière plus étroite sur d’autres régimes tels que la Loi sur la croissance et les opportunités en africaine (African Growth and Opportunity Act – AGOA) des États-Unis qui, au cours des dernières années, a joué un rôle clé dans la relance du secteur africain d’exportation de vêtements.

Pour le poisson, l’intérêt des dispositions des règles d’origine révisées est moins clair. Des changements ont été apportés à la définition de poisson « entièrement obtenu », qui reposait essentiellement sur la propriété de la flotte de pêche menant cette activité, plutôt que sur le site où se trouvait le poisson. Toutefois, les règles actuelles continuent d’établir une discrimination entre le poisson attrapé dans les eaux territoriales d’un pays et sa zone économique exclusive (ZEE) : la zone de 200 miles qui est, dans tous les cas, une zone économique exclusive du pays limitrophe. Dans les règles d’origine UE-ACP, pour le poisson attrapé dans la ZEE et au-delà, la nationalité conférée dépend de la propriété du navire, de pavillon du navire et d’autres considérations.

Certains pays, notamment la Namibie, continuent de faire pression en vue de la pleine reconnaissance, dans les règles d’origine, des droits économiques associés à la ZEE. Pour des pays sans flotte commerciale nationale, les options d’affrètement de navires restent très restreintes dans la pratique, exigeant une approbation de facto par les autorités européenne, en accord avec un ensemble de critères d’éligibilité. La configuration de l’ACP du Pacifique a néanmoins bénéficié de privilèges spéciaux ayant trait l’utilisation de poisson non-originaire, bien que ceci reste subordonné à un certain nombre de critères pesants, tels que le lieu de débarquement et de transformation du poisson et d’autres mesures.

De plus, une tolérance d’une valeur de 15% est applicable à tous les produits n’étant pas soumis à un seuil de valeur ajoutée spécifique, à l’exception de certains chapitres sur les textiles et les vêtements. Une tolérance spécifique de 15% s’applique également à certains poissons transformés (par exemple les filets de poisson), mais l’intérêt que présente cette disposition pour les exportateurs est contestable, considérant le fait que la tolérance générale n’a antérieurement jamais exclu le poisson et était donc disponible pour les exportateurs au titre de Cotonou.

Pour ce qui est de certains produits agricoles, des dérogations spéciales – sous forme de règles alternatives facultatives – sont applicables. Ces produits sont énoncés dans une annexe spéciale (2A) et contribuent à réduire le fardeau de la transformation locale requise au titre des principales règles. Toutefois, dans de nombreux cas, la dérogation est très spécifique car elle prévoit des règles alternatives uniquement pour une gamme restreinte de sous-catégories de produits, tels que ceux contenant de faibles niveaux de sucre non originaire.

Où aller à partir d’ici ?

S’ils sont assez efficaces pour atténuer le caractère restrictif du régime antérieur, en particulier pour les textiles et les vêtements, les modifications apportées aux règles d’origine UE-ACP ne représentent pas un changement de régime majeur. Ceci est imputé à divers facteurs, tout particulièrement, les défis intrinsèques associés à la renégociation d’un Protocole relatif aux règles d’origine, au vu des ressources techniques limitées disponibles dans les ACP. Une autre de complication est l’intention déclarée de l’UE de réviser son régime de règles d’origine préférentielles, avec des dispositions renvoyant à une refonte des règles d’origine APE contenues dans les divers APE intérimaires. Ceci a peut-être mené à une certaine résistance de l’UE à faire davantage de concessions à ce stade, considérant son souhait de maintenir une certaine uniformité entre ses divers Protocoles relatifs aux règles d’origine préférentielles.

Il y a donc lieu de mettre l’accent sur le fait que la ‘question’ des règles d’origine préférentielles ACP-UE n’a pas été pleinement résolue. La Commission européenne a indiqué une préférence, dans l’avenir, pour un examen de la valeur ajoutée qui, avec certaines exceptions possibles, couvrirait tous les secteurs. Toutefois, cette méthodologie est associée à une charge administrative considérable et peut avoir un impact imprévisible sur les exportateurs. Une approche prudente tant pour les ACP que pour l’UE sera d’examiner attentivement les incidences d’une telle évolution en entreprenant une analyse rigoureuse des coûts et des avantages associés. Ceci devrait être guidé par le fait que la réduction des marges de préférences liées aux tarifs au niveau global permet d’assouplir davantage, de manière significative les prescriptions en matière de règles d’origine actuellement en place.

Notes
1 Associé, Trade Law Centre for Southern Africa (tralac), e-mail: eckart@naumann.co.za
2 N° 1528/2007