Eclairage • Volume 7 • Number 10 • December 2008

Les SPS sont-ils le bon côté des Accords de partenariat économique

by Martin Doherty

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La protection sanitaire et phytosanitaire (SPS) est perçue par beaucoup, aujourd’hui, comme l’obstacle non tarifaire numéro un au commerce international. La prééminence croissante des questions SPS a été stimulée par la préoccupation grandissante des consommateurs européens et autres pour la sécurité sanitaire de leurs aliments en terme de présence de produits chimiques et de divers additifs. Cette inquiétude a été exacerbée par diverses alertes alimentaires (par exemple la maladie de la vache folle, la grippe aviaire, etc.) et dans une certaine mesure, par l’action qui en a résulté, visant à rendre plus strict et à harmoniser le régime européen de sécurité sanitaire des aliments qui s’était développé de façon fragmentaire depuis40 ans.

Les SPS sont un élément fondamental des négociations sur les Accords de partenariat économique (APE) dans le cadre de l’Accord de Cotonou entre les groupes régionaux ACP et l’UE, car ils affectent directement la capacité des exportateurs ACP à saisir toutes les opportunités qui peuvent se présenter. La prescription selon laquelle tous les échanges entre les partenaires à l’APE sont « réciproques » et qu’en conséquence les pays ACP perdront la capacité de protéger leurs marchés par l’intermédiaire des niveaux tarifaires revêt une importance particulière. A moins d’être en mesure d’assurer un niveau de sécurité sanitaire des aliments équivalent à celui de leurs concurrents dans l’UE, les secteurs ACP perdront inévitablement une part de marché et la possibilité de s’approprier leurs marchés intérieurs.

Il y a d’importantes questions qui découlent à la fois du concept fondamental des APE et de la nature et la portée de leurs dispositions. Celles-ci se concentrent en grande partie sur les aspects de ces accords perçus comme négatifs. Toutefois, il est possible, également, de les percevoir comme une opportunité d’alléger certains des obstacles SPS qui se sont avérés si difficiles à surmonter pour nombre de pays ACP, au cours de la dernière décennie.

Bien que le contenu de chaque APE régional puisse varier en fonction des compétences des négociateurs et des circonstances locales, il est requis à tous les signataires ACP d’avoir des mécanismes SPS qui procurent un niveau de sécurité équivalent à celui qui prévaut dans l’UE elle-même. Cette obligation est toutefois complétée par l’engagement de l’UE à fournir une assistance (financière et technique) pour permettre aux pays ACP de remplir leurs obligations au titre de l’APE.

C’est dans cet engagement/obligation formalisés que réside pour les pays en développement l’opportunité à la fois d’améliorer leurs arrangements SPS existants et de s’attaquer à certaines des pratiques liées aux SPS, moins évidentes mais néanmoins préjudiciables, qui ont résulté de l’interprétation (totalement légitime) par l’UE de l’Accord SPS de l’OMC.

Cet article examine certains moyens d’utiliser l’APE pour identifier et se concentrer sur la constitution de capacité qui non seulement protège les échanges commerciaux actuels, mais aide également à développer de nouvelles opportunités pour les entrepreneurs freinés par l’absence de mécanismes de soutien liés aux SPS. Il est clair, qu’avec le maintien du statu quo sur les SPS et l’environnement commercial actuel, les échanges ACP-UE ne seront peut-être pas en mesure de tirer profit du potentiel visé par les initiateurs de Cotonou. Cependant, il est clair également qu’après un examen adéquat, les APE peuvent offrir bien plus d’opportunités de développement au sein des régions ACP que beaucoup n’en ont encore conscience. Les SPS peuvent être perçus comme un élément clé qui permettra aux APE de fonctionner tel que prévu.

Limitations de l’interprétation de l’Accord SPS de l’OMC

On ne peut contester à l’UE son droit de protéger ses citoyens contre des aliments potentiellement nocifs. Et ceci, indépendamment du fait de savoir si les pays qui fournissent les aliments ne disposent pas de la capacité à répondre à la norme établie.

Il faut donc prêter attention à la mécanique de la mesure requise, plutôt qu’au principe de base. L’Accord SPS contient des zones d’ambiguïté qui permettent à l’UE d’introduire des mesures qui ne diffèrent pas du libellé de l’Accord, mais qui peuvent avoir un résultat que l’on peut à juste titre percevoir comme contraire à l’intention sous-jacente, c’est-à-dire de ne pas entraver inutilement le commerce international.

Les deux domaines où des clarifications et une assistance peuvent être apportées dans les discussions sur les APE portent sur les points suivants :

Ambiguïté 1

Selon l’Accord SPS, les Membres peuvent adopter des interdictions préventives temporaires pour empêcher l’introduction de risques, en l’absence de preuves scientifiques suffisantes. Le problème qui se pose ici ne réside pas dans cette disposition, mais plutôt dans les moyens de la supprimer une fois qu’elle est déclenchée. L’Accord SPS ne dit rien sur le point de savoir quelles mesures peuvent être prises par un pays Membre qui a perdu un accès au marché international, parce que des partenaires commerciaux ont invoqué cette disposition.

Il faut clarifier davantage l’Accord SPS sur la durée de ce qui est ‘temporaire’ et sur la quantité et le type de preuves scientifiques estimées ‘suffisantes’. Les APE sont une occasion d’apporter davantage de certitude sur la durée de la période ‘temporaire’ et sur la quantité et la nature des preuves scientifiques jugées ‘suffisantes’. Il existe certainement la possibilité de mettre en place un cadre formalisé dans lequel des actions sur de telles interdictions temporaires seraient traitées de manière plus efficace, à travers la coopération entre les deux parties.

Ambiguïté 2

L’Accord SPS fixe un plancher réglementaire mais pas de plafond. Les Membres s’engagent à la fois à l’harmonisation internationale des mesures SPS et à la reconnaissance mutuelle des mesures utilisées par les autres Membres. En ce qui concerne la reconnaissance mutuelle, un Membre s’engage, en principe, à accorder l’équivalence aux mesures SPS adoptées par un pays exportateur « si le Membre démontre objectivement au Membre importateur qu’avec ses mesures, le niveau approprié de protection sanitaire et phytosanitaire dans le Membre importateur est atteint » (article 4.1).

Le problème est que – à la condition que la disposition du traitement national soit respectée - l’Accord ne fixe aucune limite aux pays pour les réglementations substantiellement supérieures à celles des autres États Membres. En conséquence, s’il y a un niveau minimal de mesures SPS à respecter, y a-t-il un maximum définissant le point que les pays importateurs Membres ne peuvent légitimement attendre que les pays exportateurs Membres atteignent ?

On peut faire valoir qu’en exerçant leur droit à exiger des normes plus élevées que les normes internationales, les pays importateurs s’imposent également l’obligation associée de fournir des preuves scientifiques d’un niveau supérieur à la normale. Les APE représentent une occasion d’insérer des dispositions qui peuvent imposer une certaine limite à la hausse du niveau de protection souvent stimulée par les avancées en matière de tests technologiques et/ou les alertes publicitaires dans les médias, plutôt que par des preuves concrètes d’un risque plus élevé.

Recours aux SPS pour développer le potentiel commercial présent et futur

Les termes constitution de capacité et assistance technique sont tous deux librement utilisés dans les négociations APE. L’UE est toutefois peu disposée à convenir d’un soutien dont le but et la mise en œuvre ne sont peut-être pas transparents. L’UE est plus susceptible d’examiner favorablement des demandes spécifiques. Les SPS sont un domaine particulièrement susceptible de bénéficier de soutien pour des raisons commerciales mais également car ils sont un instrument pour réaliser les buts de développement énoncés dans l’Accord de Cotonou. Afin de faire concorder davantage les attentes avec ce que l’UE est susceptible d’envisager de soutenir, les actions suivantes sont recommandées :

a) Identifier et évaluer les coûts de la mise en conformité avec la législation SPS européenne pour les pays ACP. Tous les pays n’ont pas besoin du même niveau d’aide. Cela suppose de renoncer aux généralisations, applicables à tous, qui occultent les besoins réels. L’identification de domaines clés et leur classement par ordre de priorité peuvent aboutir à un niveau e d’assistance relativement faible mais ciblé, qui pourrait générer une mise en conformité avec les SPS très rentable et rapide.

b) Aller au-delà du but de remplir les prescriptions actuelles pour examiner comment utiliser l’aide liée au SPS pour développer de nouveaux produits et aider des secteurs ciblés à exporter davantage des produits transformés et moins de matières premières. La réflexion actuelle axée sur les modèles d’échanges commerciaux historiques subira inévitablement des pressions lorsque l’élément « réciprocité » des APE deviendra effectif et que les secteurs seront confrontés à la conséquence inévitable de devoir changer ou de se retrouver perdants face à de nouveaux concurrents européens.

L’UE a un cadre général d’assistance destiné à promouvoir les importations éligibles. Ce qui n’est pas bien pris en compte, c’est le besoin d’assistance pour permettre au secteur privé de remonter la chaîne de valeur à travers le développement de multiproduits transformés. Ceci suppose non seulement un soutien pour le respect des réglementations SPS, mais aussi la création d’un environnement d’affaires plus propice où les entrepreneurs peuvent trouver l’information et les services de soutien nécessaires au développement de leurs entreprises.

c) L’intégration régionale est au cœur des APE et le développement d’organes régionaux en est une extension logique. Dans un contexte de multiples agences nationales, d’organes en charge de fixer les normes et de de les faire respecter à l’échelle des régions ACP, les prescriptions uniformes de l’Accord SPS exigent inévitablement une certaine régionalisation des fonctions SPS. Les entités nationales s’acquitteraient toujours des fonctions réglementaires locales, telles que les inspections, mais ces entités régionales pourraient introduire des pratiques de gestion plus uniformes et constitueraient également un vecteur transparent pour le dépôt des financements de l’UE (et d’autres donateurs) à utiliser pour promouvoir des objectifs convenus au niveau régional. Les organes régionaux pourraient également être plus proactifs que les organes nationaux en appuyant la production de normes régionales et de codes de pratique régionaux respectant les normes internationales.

Un dernier mot

Il est reconnu qu’il existe une gamme de points de vue divergents eu égard au concept des APE. Néanmoins, la question des SPS n’a pas d’impact sur ces préoccupations et représente en fait une occasion de définir une approche harmonisée à travers les régions ACP-APE. Indépendamment de cela, l’incapacité d’utiliser pleinement l’aide SPS offerte aboutira inévitablement, pour les économies ACP, dans le contexte des prescriptions réciproques des APE, à une perte de part de marché non seulement dans l’UE, mais aussi dans leurs propres marchés intérieurs.

Note
1. Martin Doherty est Consultant indépendant et Directeur de Research, International Trade Consultancy Cerrex Ltd, Royaume-Uni