Eclairage • Volume 7 • Numéro 10 • Decembre 2008

Examen des progrès : une perspective africaine sur les négociations sur les APE

by Son Excellence Mme Elisabeth Tankeu, Commissaire à l’union Européenne au lieu de l’union africaine

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Après la signature mi-octobre, de l’Accord de partenariat économique (APE) entre les Caraïbes et l’Union européenne, les yeux sont à présent rivés sur la conclusion des négociations entre l’UE et, le Pacifique et l’Afrique respectivement. En tant que partenaire commercial majeur, l’Afrique peut tirer des bénéfices importants des APE, non seulement en termes de liens commerciaux, mais également comme moteur des efforts vers le développement. Sachant tous les enjeux pour l’Afrique, quel regard l’Afrique porte-t- elle sur le processus de négociations qui s’est déroulé jusqu’à présent sur le continent ? Quelles sont les attentes des négociateurs africains sur l’issue et les bénéfices des négociations ? Que souhaitentils voir évoluer dans les discussions à venir ? Pour le découvrir, Eclairage sur les négociations s’est entretenu avec Mme Elisabeth Tankeu, Commissionnaire au Commerce et à l’Industrie de l’Union africaine. Comme l’indique Mme Tankeu dans cet interview, d’un point de vue africain, l’issue des négociations n’a pas été jusqu’à présent à la hauteur des espérances.

Éclairage : Comment qualifieriez-vous le processus qui a mené à parapher plusieurs Accords intérimaires dans le cadre des négociations sur les APE en Afrique ?

Tankeu : L’Europe est un partenaire commercial traditionnel majeur de l’Afrique. Il en résulte que, sur le continent, on a accordé une grande valeur aux négociations sur les APE dans l’espoir qu’ils mènent à la création d’un nouveau régime commercial n’obéissant pas simplement à la prescription de compatibilité avec l’OMC, mais tirant aussi des enseignements des expériences commerciales entre l’Afrique et l’UE dans le cadre des Conventions de Lomé, ce qui aiderait ainsi les pays africains à relever les défis du développement. Les pays africains ont investi beaucoup de leurs ressources humaines et financières déjà limitées dans les négociations APE pour atteindre ce but.

Les APE intérimaires paraphés semblent, en surface, être le résultat de plusieurs années de négociations intensives entre des partenaires égaux. En réalité, ils sont les produits d’un processus de marchandage inégal, dans lequel la partie la plus forte a été en mesure d’user de manière effective de son pouvoir de négociation supérieur et de la méthode de la « carotte et du bâton » pour obtenir des Accords intérimaires en accord avec ses objectifs de négociation. La demande de prorogation de la dérogation au titre de l’Accord de Cotonou au-delà de la date butoir du 31 décembre 2007 par les organes politiques de l’Union africaine (UA), a été rejetée par la Commission européenne, obligeant ainsi nombre de pays africains à parapher précipitamment des APE intérimaires ou à risquer de perdre l’accès au marché de l’UE pour leurs exportations. Il y a lieu de spécifier que l’on avait fixé la date butoir en escomptant que les négociations du Cycle de Doha à l’OMC auraient abouti avant cette date, et qu’elles auraient produit des règles favorables au développement par rapport auxquelles les APE auraient du être compatibles.

Le processus menant aux accords intérimaires paraphés a été peu satisfaisant. C’est ce que montre clairement le fait que a) certains groupes de négociation et pays africains (par exemple le groupe AfOA) se sont retrouvés, peu de temps avant la date butoir, avecdes textes différents de ceux déjà négociés ; et b) la plupart des pays africains ayant paraphé des APE intérimaires l’avaient fait en dehors des groupes régionaux au sein desquels ils avaient négocié avec la Commission européenne. Le grand nombre de questions litigieuses identifiées dans les APE intérimaires par la Conférence conjointe des Ministres du commerce et des finances de l’Union Africaine est également une indication de l’imperfection du processus qui a mené aux APE intérimaires paraphés.

Éclairage : Quelle évaluation faites-vous du résultat de ce processus ?

Tankeu : Jusqu’ici, le résultat du processus ne répond pas aux attentes. Les APE intérimaires peuvent être évalués par rapport aux objectifs de ce nouveau régime commercial fixés par l’Accord de partenariat de Cotonou. Les pays ACP et de l’UE avaient convenu du fait que les APE serviraient essentiellement d’instruments pour la promotion du développement durable, l’éradication de la pauvreté, le renforcement des initiatives d’intégration régionale et l’intégration progressive des pays ACP dans l’économie mondiale . Les APE intérimaires actuellement sur la table des négociations ne peuvent réaliser ces objectifs.

Dans les APE intérimaires, l’accent est mis sur les réformes des politiques, l’ouverture des marchés et l’octroi de préférences réciproques. Tout ceci est peut-être nécessaire, mais pas suffisant pour que les APE servent d’instruments efficaces pour la promotion du développement durable et l’éradication de la pauvreté. Pour que les APE réalisent ces objectifs importants, il y a lieu de prendre en compte les questions du coût d’ajustement des réformes et de la libéralisation, de la construction d’infrastructures et de capacités productives et commerciales, ainsi que la fourniture de ressources additionnelles en sus du Fonds européen de développement (FED). Malheureusement, ces questions cruciales n’ont pas encore été traitées sérieusement dans les négociations sur les APE. La demande des pays africains de prendre en considération de manière adéquate la dimension développement des APE en rendant contraignant l’engagement d’apporter des ressources additionnelles a été largement ignorée.

Une source de préoccupation majeure au sujet des APE intérimaires actuels a trait à leurs implications potentiellement négatives sur les efforts d’intégration régionale de l’Afrique. Au lieu de servir d’instruments pour le renforcement des initiatives d’intégration existantes tel qu’envisagé dans l’Accord de partenariat de Cotonou, les APE intérimaires peuvent saper ces initiatives. L’analyse des dix huit APE intérimaires paraphés par les pays africains montre qu’ils sont tous différents, et qu’il n’y a qu’une seule région (la Communauté de l’Afrique de l’Est), où plusieurs pays ont les mêmes engagements de libéralisation des échanges. Les différences entre pays africains appartenant aux mêmes Communautés économiques régionales (CER), en matière de calendriers, de paniers de produits à libéraliser dans les APE intérimaires, vont forcément compliquer le processus d’intégration régionale de l’Afrique. Une autre grande source de préoccupation concerne l’inclusion dans les APE intérimaires de dispositions litigieuses qui pourraient restreindre la marge de manœuvre politique des pays africains et qui ont tendance à imposer des obligations plus lourdes que celles requises par les règles commerciales de l’OMC.

Éclairage : Quelle est votre perception du débat sur les APE tel qu’il évolue en 2008 et à votre avis, quelle est la meilleure voie à suivre pour ceux qui sont impliqués ?

Tankeu : Pour les négociations sur les APE, 2008 est probablement une année décisive. Les parties impliquées dans le processus doivent s’engager davantage à l’élaboration d’APE complets et généraux qui puissent répondre aux objectifs fixés par l’Accord de partenariat de Cotonou. La question de la perturbation des échanges avec l’UE ayant été résolue avec les APE intérimaires paraphés, il y a lieu d’éviter de fixer une autre date butoir artificielle pour la conclusion d’APE complets. Ce qu’il faut, ce sont des APE qui puissent résister à l’épreuve du temps et servir de cadres utiles pour la promotion d’échanges mutuellement bénéfiques entre l’Afrique et l’Europe, dans une économie globale dynamique qui évolue rapidement. En conséquence, il n’y a pas lieu de précipiter les négociations de ces arrangements commerciaux ; il faudrait plutôt leur consacrer suffisamment de temps pour les conclure de manière fructueuse. Les APE intérimaires paraphés peuvent servir de base pour les négociations d’APE complets et généraux. Il faut toutefois prendre conscience du fait que les APE intérimaires ont été conclus à la hâte pour respecter la date butoir du 31 décembre 2007, et que nombre d’entre eux sont caractérisés par des failles auxquelles il faudra remédier.

Il y a lieu d’élargir le champ de la participation aux négociations d’APE complets et généraux, en impliquant toutes les parties prenantes, en particulier le secteur privé, dont le rôle sera crucial dans la mise en œuvre des APE.

Éclairage : Que faut-il faire en vue de la conclusion fructueuse des APE ?

Tankeu : Une certaine flexibilité dans la position de négociation de la Commission européenne est nécessaire pour la conclusion fructueuse des APE. Les positions divergentes de la Commission européenne et des pays africains sur la dimension développement des APE, par exemple, devront être abordées de manière adéquate. En outre, les questions litigieuses identifiées dans les APE intérimaires doivent être traitées de manière satisfaisante dans le contexte des négociations devant mener à des APE complets. Pour la Commission de l’Union africaine, un des critères pour juger de la conclusion fructueuse des APE sera la cohérence des résultats des négociations avec l’agenda africain d’unité et de solidarité, la promotion de l’intégration régionale et la mise en place d’un marché commun africain. Pour ce faire, les APE complets et généraux ne doivent pas être conclus à titre individuel par les pays africains, comme cela avait été le cas pour les APE intérimaires, mais sur une base régionale qui renforcera les initiatives d’intégration régionale de l’Afrique. Les pays africains qui ont conclu des APE intérimaires individuels devraient poursuivre les négociations et finaliser des APE généraux dans le cadre de leurs Communautés économiques régionales et de leurs groupes respectifs.

Éclairage : Quel est le rôle de la Commission de l’UA dans les négociations régionales sur les APE ?

Tankeu : Un objectif majeur fixé pour l’Union africaine dans l’article 3 de son Acte constitutif est de créer les conditions appropriées permettant au continent de jouer le rôle qui est le sien dans l’économie mondiale et dans les négociations internationales. La Commission de l’UA n’est pas directement partie aux négociations en cours sur les APE, bien qu’à terme, le cadre idéal pour le développement de la coopération commerciale et économique entre l’Afrique et l’UE serait un APE UA-UE, dans lequel la Commission de l’UA jouerait un rôle similaire à celui de la Commission européenne. Toutefois, lors du Sommet de l’UA de 2003, à Maputo, la Commission de l’UA avait été chargée de coordonner et d’harmoniser les efforts des pays africains dans les négociations sur les APE. En vertu de ce mandat, la Commission de l’UA organise des espaces au sein desquels les pays africains/Communautés économiques régionales peuvent échanger leurs expériences, développer des positions africaines et s’exprimer d’une seule voix dans les négociations. Les positions communes sont contenues dans les diverses décisions et déclarations adoptées par les organes politiques de l’UA. La Commission de l’UA joue également un rôle de plaidoyer en appuyant les intérêts et les préoccupations des pays africains dans les négociations commerciales.

Éclairage : Quelles sont les perspectives de collaboration entre l’Afrique et les autres régions ACP ?

Tankeu : Il y a de bonnes perspectives de collaboration entre l’Afrique et les autres régions ACP. Ces pays partagent tous des préoccupations et des intérêts communs non seulement dans les négociations sur les APE, mais aussi dans celles du Cycle de Doha à l’OMC. Il est crucial de collaborer entre les régions dans les deux négociations pour arriver à des résultats favorables au développement. En outre, une haute priorité a été accordée à la coopération Sud-Sud dans la stratégie de l’Afrique pour relever les défis du 21ème siècle, qui réaffirme la nécessité d’une plus grande collaboration entre l’Afrique et les autres régions du Sud.

Éclairage : Quels sont les liens entre l’aide pour le commerce et les APE ?

Tankeu : Comme convenu durant la 6ème Conférence ministérielle de l’OMC, l’aide pour le commerce ne devrait pas se substituer aux avantages en matière d’accès au marché. Il ne devrait y avoir aucun lien entre l’aide pour le commerce et les APE. L’initiative d’aide pour le commerce qui, à ce jour, est une des issues favorables au développement les plus importantes du Cycle de Doha, a pour but d’aider les pays en développement à renforcer les infrastructures liées au commerce, ainsi que les capacités institutionnelles, humaines, de production et d’offre ; et à faire face aux coûts de mise en œuvre et d’ajustement des Accords de l’OMC. Nous saluons vivement l’engagement souscrit par l’UE (la Communauté européenne et ses États membres) de fournir 2 milliards d’euros par an d’ici 2010 pour l’aide au commerce. Toutefois, le décaissement des ressources d’aide pour le commerce européennes ne devrait pas être lié à la conclusion ou à la signature des APE. Certains autres donateurs majeurs tels que le Japon et les États-Unis ont pris des engagements en matière d’aide pour le commerce pour renforcer la capacité liée au commerce des pays africains, sans avoir pour autant conclu d’accords de type APE.