Eclairage • Volume 8 • Numéro 1 • Fevrier 2009

Ashton demande aux négociateurs des APE de substituer un débat positif à la controverse

Une interview exclusive d’Éclairage avec la Baronne Catherine Ashton

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Au début du mois d’octobre 2008, seulement quelques jours après la signature historique d’un APE global entre l’UE et les Caraïbes, la Baronne Catherine Ashton a été nommée Commissaire Européenne au Commerce, remplaçant ainsi rapidement son prédécesseur, Peter Mandelson. Toutes les parties impliquées dans les négociations des APE se sont immédiatement tournées vers la Baronne Ashton. Depuis lors, les attentes, controverses, débats, complexités, succès et échecs des négociations pour l’APE sont sa responsabilité. Donc, comment cet ancien membre de la Chambre des Lords du Royaume-Uni considère les progrès, opportunités et le futur des négociations pour l’APE? Eclairage a contacté Ashton pour le découvrir et qu’elle même en parle.

Éclairage: Quels éléments sont nécessaires à une conclusion fructueuse des APE? Comptezvous que les négociations se concluent dans le temps imparti par les accords menant aux APE?

Ashton: La première priorité est que le contenu des APE soit correct. Il existe des problèmes de rythme et de contenu, mais je crois que la volonté politique est présente. Les Etats membres comme les partenaires ACP ont régulièrement réaffirmé leur engagement envers les APE et il y a un consensus grandissant quant à la manière d’avancer. Personne ne remet en question l’idée fondamentale que nous avons besoin d’accords compatibles avec l’OMC et que si nous pouvons mettre cette volonté politique en adéquation avec des accords adaptés aux attentes de chaque région, l’UE pourra, de manière efficace, soutenir le développement économique et l’intégration régionale avec nos partenaires ACP.

Nous devons aussi nous souvenir du fait que les dates spécifiées dans les accords menant aux APE ne sont pas des dates limites, mais des objectifs. Il y a une série de calendriers ambitieux qui ont été convenus avec chaque région, mais ils sont constamment revus. On ne peur forcer personne à un accord s’ils ne sont pas prêts.

Éclairage: Vous avez souligné le fait que vous souhaitiez que les négociations des APE soient différentes; leur processus a été largement critiqué par les organisations de la société civile et un certain nombre de dirigeants des ACP. Comment allez-vous faire en sorte de surmonter les différences de pouvoir de négociation entre les régions ACP et la Commission Européenne?

Ashton: Nous devons réfléchir sur les règles du jeu et nous assurer que les Accords de Partenariats Economiques satisfont toutes les parties impliquées. Le processus APE n’a de sens que si les parties sont d’accord, donc la confiance est une de mes priorités. Bien sûr il y a eu des critiques quant au processus, et les négociations n’ont pas toujours été faciles, mais il y aura toujours des points de vue différents – c’est le propre de toute négociation commerciale. Ce qui est important c’est que nous ne rabaissions pas nos ambitions au plus petit dénominateur commun. Cela nuirait au développement et à l’intégration régionale.

Donc, nous avons besoin d’être attentifs aux préoccupations de chaque région et remplacer la controverse autour des accords menant aux APE par un débat positif sur les APE.

Nous pouvons largement nous inspirer de l’APE global récemment signé avec les pays des Caraïbes et je suis sûre que nous pouvons faire de réels progrès en 2009.

Éclairage: Quelle marge existe-t-il pour renégocier les « questions contentieuses » des accords menant aux APE -identifiées par les Ministres au Commerce et des Finances de l’Union Africaine en avril 2008 et repris par le Conseil des Ministres des pays ACP- dans le contexte des APE globaux?

Ashton: La conclusion d’APE régionaux globaux est un processus en cours qui implique les deux pays ACP qui n’ont pas signé les accords menant aux APE ainsi que ceux l’ayant fait. Tous les problèmes mentionnés pendant les négociations, contentieux ou autres, sont ouverts à discussion. C’est pourquoi l’UE et les négociateurs pour les pays ACP réexaminent de manière régulière les clauses des accords menant aux APE et explorent également de nouvelles dispositions, telles que les services, qui n’étaient pas inclus dans les accords de 2007. Il est clair que nous avons besoin de solutions compatibles avec les règles internationales du commerce et avec l’Accord de Cotonou. En même temps, le fait de travailler région par région nous permet de prendre en compte les inquiétudes régionales avec succès et de nous rapprocher de la signature d’accords globaux.

Éclairage: Quelle flexibilité est possible par rapport aux arguments précédents du Commissaire Louis Michel en faveur de la clause de la nation la plus favorisée consistant a dire que l’UE est très généreuse d’accorder un accès sans droits de douanes ni quotas aux signataires des APE, mais n’est pas assez naïve pour leur permettre de donner un meilleur accès aux « adversaires économiques » de l’UE?

Ashton: Pour répondre à cette question il faut d’abord bien comprendre la clause de la nation la plus favorisée. Elle comporte deux éléments: le premier engage l’UE. Il garantit à toutes les régions ACP le droit automatique de réclamer toute condition accordée à une autre région ACP, maintenant ou dans le futur. Cela évite aux régions ACP de freiner les négociations de peur qu’une autre n’obtienne des conditions plus intéressantes plus tard. Cela permet également un traitement ouvert et transparent de toutes les régions ACP dans l’esprit de l’Accord global de Cotonou. Le second élément engage les pays ACP et se réfère à un traitement spécial, comme par exemple l’exemption de libéraliser certaines importations justifiée par le fait que le secteur est sensible à la concurrence. Si une région ACP accepte par la suite d’éliminer ses droits de douanes sur les importations vis-à-vis d’une autre économie commerciale majeure, on peut alors considérer que la justification de développement originelle a changé, et que ce traitement devra alors être étendu à l’UE. Toutefois, il doit être clair que cette clause ne s’applique pas aux importations d’autres pays ACP ou, en pratique, à la grande majorité des accords commerciaux sud-sud.

Éclairage: Lors de l’un de ses derniers discours en tant que Commissaire Européen, Mandelson a signalé son désir d’interdire les taxes à l’exportation incluses dans tous les accords de libre-échange que l’Union Européenne signe. Partagez-vous son opinion?

Ashton: L’engagement à retirer tous les droits de douanes tels que les taxes à l’exportation doit être la pierre angulaire de la politique commerciale européenne. Je crois fermement aux bénéfices des marchés ouverts et aux opportunités que cela peut fournir aux entreprises et aux individus. Une de mes missions en tant que Commissaire Européenne au Commerce est d’aider à renforcer et étendre ces opportunités et je crois effectivement que nous devrions utiliser tous les instruments – y compris les accords commerciaux mais également d’autres mécanismes tels que les dialogues de l’UE avec les partenaires stratégiques – afin de réduire d’avantage les droits de douanes pour favoriser un commerce efficace. Face à la crise financière, nous devons renforcer notre ouverture à l’économie globale, et non pas le contraire.

Il y a bien sûr des exceptions. Les pays les plus pauvres du monde doivent protéger leurs industries naissantes et c’est tout à fait normal que les politiques commerciales multilatérales et celles de l’UE donnent à ces industries l’espace et le temps dont elles ont besoin pour se développer. Nous continuerons donc d’étudier la pertinence des taxes à l’exportation au cas par cas afin de nous assurer que, tout en encourageant leur ouverture à l’économie mondiale, nous renforçons le développement économique à long terme des pays les plus pauvres.

Éclairage: L’UE a souligné que l’intégration régionale est un des bénéfices les plus importants des APE, alors que les accords menant aux APE semblent avoir divisé les régions ACP. Comment vous assurerez-vous que les processus existants d’intégration régionale des ACP soient réaffirmés comme le principe dominant des APE?

Ashton: Soutenir l’intégration régionale au sein de, et entre, les marchés des pays ACP a toujours été un objectif clé du processus APE. En simplifiant les règles commerciales et en remplaçant le labyrinthe des accords bilatéraux par une poignée de relations commerciales région par région, nous pourrons créer des marchés régionaux plus importants, plus attractifs pour les investissements, et dont les marchés en développement ont besoin pour générer des emplois et de la croissance.

Rien dans les accords menant aux APE ne modifie ceci; les pays ACP les signent quand ils sont prêts et cela se fait parfois à différents moments. Cela montre que nous avons un rythme adéquat pour chaque partenaire, et que le processus ne divise pas les régions. Il est évident que la manière dont nous gérerons l’intégration régionale dans chaque APE global variera selon les régions. Certaines régions telles que l’Afrique de l’Ouest ont des processus d’intégration clairs sur lesquels les APE peuvent s’appuyer. Dans d’autres régions, les processus peuvent se chevaucher ou être moins clairs et nous avons alors besoin de faire preuve de flexibilité. Encore une fois, l’APE avec les Caraïbes est un bon exemple de la manière dont nous pouvons instituer cette flexibilité. Si nous satisfaisons aux critères de base de compatibilité avec l’OMC, nous pourrons mettre en place un cadre qui permette à tous d’avancer à son propre rythme tout en respectant les processus d’intégration généraux.

Éclairage: Quel lien existe-t-il entre l’aide pour le commerce et les APE? Comment imaginez-vous le rôle de la Commission Européenne en tant que coordinatrice de l’ensemble de l’aide européenne pour le commerce, y compris les mesures d’accompagnement des APE?

Ashton: C’est une des questions qui suscite le plus d’inquiétude chez nos partenaires ACP. Mais l’UE se trouve également dans une position difficile. D’un côté, certains pays ACP sont réticents à accepter des engagements commerciaux sans financement préalable mais d’un autre côté, l’UE ne peut pas s’engager concrètement tant que les détails de ces engagements ne sont pas connus. Nous ne pouvons pas faire de l’accès aux financements une condition à la signature d’un accord commercial – les mécanismes de financement de l’UE sont établis de telle manière à ne débloquer les fonds qu’à travers des programmes clairs, et non pas sur la base de progrès dans les négociations.

Il faut donc que nous rassurions les pays ACP quant au fait qu’ils ne s’engagent pas à la légère dans la mise en place de ces accords. Voilà pourquoi mon collègue, Louis Michel, en tant que Commissaire Européen au Développement, a pris des mesures afin d’augmenter la visibilité des fonds de développement. Et comme pour l’APE avec les Caraïbes, chaque accord régional intègre un élément spécifiquement dédié au financement du développement En fait, le financement relatif aux APE a déjà été provisionné dans le 10ème fonds européen de développement et dans la stratégie européenne à venir d’aide pour le commerce, qui inclut des paquets régionaux d’”aide pour le commerce” pour les ACP. Les fonds sont là et le cadre nécessaire est en place, ce n’est plus qu’une question de communication et de distribution.