Eclairage • Volume 8 • Numéro 2 • Mars 2009

Les exceptions générales des APE sapent les négociations de l’OMC sur les matières premières

by Peter Lunenborg

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Les exceptions générales des APE ne garantissent pas les avancées obtenues à l’OMC sur les matières premières par les pays d’Afrique et d’autres pays en développement ; elles s’opposent à la position du G-77 et sapent les modalités convenues en décembre 2008. De ce fait, il est recommandé aux pays ACP de demander une modification des exceptions générales des APE lors de leurs négociations avec la Commission Européenne vers un APE global et, dans le même temps, les pays en développement devraient exiger que les matières premières soient placées en priorité du programme de l’OMC.

Les matières premières agricoles : volatilité et conditions commerciales défavorables

La crise économique et financière qui touche actuellement l’économie mondiale a brisé le boom des matières premières, et a entrainé chute des prix des biens agricoles et des conditions commerciales défavorables pour les pays en développement qui dépendent des matières premières. Selon les Perspectivepour l’économie mondiale en 2009 de la Banque Mondiale, les prix des produits agricoles en comparaison avec ceux des biensmanufacturés vont probablement décroître sur le long-terme jusqu’à fin 2030, et confirmer ainsi la tendance à la baisse des 100 dernières années. (1) Garantir des « prix stables, équitables et rémunérateurs » pour les exportations de matières premières agricoles est donc un thème récurrent. Aprèsavoir défini quinze principes de « commerce et développement », la déclaration finale de la CNUCED I a consacré sa deuxième session à cette question pressante. (2)

L’esprit de la CNUCED I (de juin 2005) visait à promouvoir et améliorer la production et le commerce des produits de première nécessité dans l’intérêt vital des pays en développement. (3) Cinq mois plus tard, la déclaration d’Arusha de novembre 2005 de l’Union Africaine reconnaissait que le déclin et la volatilité constants des prix des matières premières était un des défis les plus importants auquel la communauté internationale faisait face et accentuait la nécessité d’aborder ce problème lors du cycle de développement de Doha. (4)

Les matières premières au programme de l’OMC

A la suite de cela, le 7 juin 2006, le groupe africain a soumis une proposition au Comité de l’agriculture pour l’adoption de modalités concrètes, (5) soutenue par le G-90, la Bolivie, le Venezuela, (6) et par de nombreuses ONG du monde entier. (7) La part du lion de la proposition est consacrée à la création d’un instrument légal adéquat clarifiant les règles de l’OMC afin d’autoriser les actions communes des pays producteurs, seuls ou avec des pays consommateurs, afin d’atteindre des prix stables, équitables et rémunérateurs. Une des différences notables entre cette proposition et les modalités relatives aux matières premières adoptées en décembre 2008 est la suppression du rôle potentiel de la CNUCED dans les négociations pour un accord international sur les matières premières, et de l’assistance technique pour de tels systèmes de gestion de l’approvisionnement. De plus, le texte de décembre 2008 sur l’agriculture imite la proposition du groupe africain dans le chapitre « matières premières » (paragraphes 91 à 102). (8) Les modalités se basent sur le cadre actuel de l’OMC relatif à l’aide gouvernementale pour le développement économique et à l’exception sur l’accord sur les matières premières.

Les exceptions générales dans les ALE

L’article XX de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) est celui des exceptions générales; il offre la possibilité d’imposer des restrictions au commerce pour garantir des objectifs politiques importants et reconnus au niveau international tels que la protection de la santé publique ou de l’environnement. Il fournit donc une exception générale à toutes les obligations du GATT de 1994. Par conséquent, ces exceptions donnent une marge de manœuvre politique. Toutefois, elles ne devraient pas être utilisées de manière abusive pour protéger des producteurs nationaux sous couvert d’intentions nobles ou constituer une restriction déguisée au commerce international, selon le préambule de l’article XX. Par exemple, une des premières affaires de l’OMC, l’affaire Gasoline, a conclu que les Etats-Unis ne pouvaient pas justifier leurs réglementations Gasoline qui bénéficiaient aux raffineurs nationaux par les exceptions contenues dans l’article XX du GATT, paragraphes (b), (d) et (g). (9) En ce qui concerne le commerce des services, l’article XIV du GATS remplit un rôle similaire.

Au niveau régional, on reconnait comme légitimes les mêmes priorités de gouvernance que celles convenues au niveau multilatéral : les accords de libre-échange incluent des sections concernant les exceptions générales. En règle générale, les parties choisissent de copier les exceptions générales mot pour mot dans leur ALE ou simplement d’incorporer l’article XX du GATT dans leur réglementation en matière de biens et l’article XIV du GATS dans celle des services. Cette approche est largement suivie par les ALE, tant Nord-Nord que Nord-Sud. Il y a de nombreux exemples tels que le Partenariat de rapprochement économique entre la Nouvelle Zélande et la Thaïlande (article 15), l’ALE entre le Chili et l’EFTA (articles 21 et 44, respectivement), l’ALE entre l’Australie et les Etats-Unis (article 22.1) et l’ALENA (article 2101).

APE : des exceptions générales plus larges

Les APE ont une approche légèrement différente des clauses d’exceptions générales. Toutes ces exceptions, celles de l’article XX du GATT et celles de l’article XIV du GATS, sont réunies dans un seul article qui couvre l’ensemble de l’accord. La majorité des APE sont des accords ne concernant que les biens, mais du fait de cette approche, ils contiennent également des exceptions générales relatives au commerce de services telles que celles relatives à la protection de la vie privée ou de la sécurité publique. En fait, dans tous les APE, même celui signé avec le Cariforum, les exceptions concernant les services sont également appliquées aux biens alors que les exceptions relatives aux biens sont appliquées aux services.

Un choix supplémentaire en matière d’exceptions offre à chacune des parties plus de flexibilité pour s’écarter de l’APE, par exemple en suspendant le traitement préférentiel, en augmentant les taxes à l’export ou en établissant des interdictions pour certains biens importés. Un petit pays serait moins enclin à utiliser les exceptions générales par peur de susciter de vives réactions, mais il est difficile de prédire laquelle des parties sera gagnante grâce à cette marge de manœuvre politique élargie.

Les APE effacent les exceptions générales vitales de l’OMC

Toutefois, le principal problème ici n’est pas lié à ce qui a été ajouté mais bien à ce qui a été abandonné.

Trois exceptions générales importantes de l’article XX du GATT et pertinentes pour les pays en développement (dépendant des matières premières) ne sont pas incluses dans les APE.

Une exception générale reflète un objectif politique reconnu au niveau international qui, sous certaines conditions, est plus important que le respect du GATT. L’article XX (i) permet des restrictions aux exportations lorsque le gouvernement tente de maintenir des prix nationaux bas dans le cadre d’un plan de stabilisation, alors que l’article XX (j) – c’est-àdire l’exception pour les produits disponibles en quantité limitée – comprend des mesures affectant aussi bien les exportations que les importations.

La principale omission, en termes de pertinence, et par rapport aux déclarations précédentes et efforts faits à l’OMC, est celle de l’article XX (h) sur les accords relatifs aux matières premières. Dans sa forme actuelle, l’UE ne reconnait pas cette mesure comme un objectif politique légitime, ce qui est en contradiction avec tous les efforts faits dans ce domaine, depuis la CNUCED I jusqu’aux modalités actuelles de l’OMC. A cet égard, l’abandon de l’exception relative aux accords sur les matières premières signifie la mort certaine de tout type d’accord international sur les matières premières affectant le commerce avec l’UE.

Comme le démontre cette omission dans tous les APE, tous les pays ACP ont cédé à la position de l’UE sur les accords relatifs aux matières premières.

Le sujet des accords relatifs aux matières premières n’était plus d’actualité depuis les années 1990, quand l’hégémonie des marchés semblait être établie. Alors que le contenu des accords relatifs aux matières premières n’a pas été abordé, il suffit de dire qu’ils ont été un outil viable pour promouvoir des prix plus stables, équitables et rémunérateurs. Aucun système ne sera de conception parfaite, mais le principal défi reste la volonté politique entre les pays producteurs et/ou entre les pays producteurs et les pays consommateurs. (12)

Selon Pascal Lamy, les accords relatifs aux matières premières sont acceptables dans le contexte multilatéral, mais les pays peuvent faire un choix souverain de signer des accords bilatéraux incluant des clauses allant bien au-delà des conditions de l’OMC et qui ont la préséance sur des accords multilatéraux antérieurs. (13) L’exactitude de sa déclaration sur le statut légal des accords bilatéraux est contestable, mais le principal courant de pensée juridique suggère que les accords bilatéraux supplantent les accords multilatéraux en tant que lex specialis. Cela signifie que quelques soient les résultats du cycle de Doha sur les matières premières et donc sur l’article XX (h), les clauses des APE entreront en vigueur, au détriment des résultats de Doha.

Si le groupe africain et d’autres pays en développement sont sérieux quand à leurs déclarations et leurs efforts fait au sein de l’OMC, ils devraient aborder la question des matières premières lors de la prochaine (petite) réunion ministérielle puisqu’elles font maintenant partie des modalités depuis la réunion ministérielle de Hong-Kong.

Quelque soit le résultat des discussions légales ou des négociations du cycle de Doha, ces omissions bilatérales menacent les options politiques viables jugées par tous les pays ACP comme un outil de développement, et considérées comme un moyen légitime de réduire la pauvreté. Il n’existe aucune raison valable pour omettre les exceptions de l’article XX du GATT y compris celle relative aux accords sur les matières premières. Cette lacune par rapport à l’OMC, contenue dans les APE, devrait donc être rectifiée en modifiant la clause des exceptions générales des APE.

Auteur
Peter Lunenborg, diplômé d’un double Master en droit et en Business Economics, travaille notamment pour le programme sur le commerce pour le développement, au South Centre. Il peut être joint par mail à peter@lunenborg.org.

Notes
1. Perspectives de l’économie mondiale en 2009, les matières premières à un tournant, p. 85.
2. Déclaration finale de la CNUCED I adoptée le 15 juin 1964, p. 12.
3. G-77/SS/2005/2 par. 19. Réaffirmé dans « Initiative mondiale sur les matières premières », mai 2007. 4. Déclaration d’Arusha et Plan d’action relatif aux matières premières Africaines.
5. Document de l’OMC TN/AG/GEN/18.
6. Déclaration sur « Les inquiétudes et questions liées au développement dans les négociations actuelles de l’OMC », 21 juin 2007.
7. « Appel à la mobilisation contre la crise des matières premières agricoles ».
8. Document de l’OMC TN/AG/W/4/Rev.4.
9. www.wto.org/english/tratop_e/envir_e/edis07_e.htm.
10. L’APE intérimaire avec la SADC n’omet pas l’article XX du GATT (b) relatif à la protection de la vie humaine, animale ou végétale et de la santé.
11. Les APE intérimaires avec l’ESA, l’EAC et le Pacifique incluent cette exception.
12. Voir également le premier et unique Market Brief sur les matières premières émis en 2006 par l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO).
13. Déclaration faite lors d’une session plénière de la conférence « Confronter le défi alimentaire
mondial » le 25 novembre 2008.