Eclairage • Volume 8 • Numéro 2 • Mars 2009

L’approche de l’UE en matière de commerce et de gouvernance ne tient pas debout

by Christina Weller et Karin Ulmer

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L’Union Européenne désire ardemment que les pays ACP accroissent leur gouvernance. Elle a étendu la coopération limitée dans le cadre de l’accord de Cotonou pour couvrir un programme qui inclut les droits de l’homme, la démocratie et la gestion des finances publiques. (1) Il existe même des preuves que les progrès vers une « bonne gouvernance » seront une condition pour accéder à un soutien financier pour la mise en place des APE. (2) Mais les APE ne compliquent-ils pas la tâche des gouvernements des ACP dans l’atteinte de leurs ambitions ? Comment l’UE peut-elle adopter une approche cohérente en matière de commerce et de gouvernance vis-à-vis des ACP?

L’ancien Commissaire Européen au Commerce, Peter Mandelson, ne doutait pas du fait que les APE – en particulier ceux avec un programme étendu – étaient en soi des instruments de bonne gouvernance. Et l’opinion de Mandelson est largement partagée : les accords commerciaux sont supposés favoriser la gouvernance. La Banque Mondiale évalue même la performance des pays en matière de gouvernance par rapport au genre de réformes engendrées par les accords commerciaux, telles que la protection des investisseurs.

Mais pour les pays en développement, ces revendications ne sont pas étayées par des preuves ou par leur propre expérience. Selon une étude récente d’APRODEV, les APE peuvent également poser des défis considérables de gouvernance pour les pays ACP. (3) Voici quelques résultats clés de cette étude.

Le processus de négociations des APE est en lui-même le premier obstacle à surmonter pour parvenir à de bons résultats de gouvernance. Des groupes clés, comme les producteurs pauvres, les travailleurs et les petits exploitants agricoles continuent d’être marginalisés des négociations sur le commerce alors que l’UE utilise sa position dominante pour obtenir les résultats désirés. A leurs tours, la capacité et les motivations des gouvernements des ACP à rendre des comptes à leurs citoyens sont réduites. De plus, alors que les secteurs tournés vers l’exportation sont traditionnellement bien représentés dans les négociations commerciales et seront stimulés par la libéralisation, les secteurs soumis à la concurrence des importations ont tendance à être moins présents. Les petites entreprises informelles souffrent particulièrement de cette exclusion et devront faire face à une réduction de leurs parts de marché et à une concurrence plus accrue. Cette situation pourrait entraver la mise en place efficace de tout accord commercial si les citoyens résistent à ces réformes et si les gouvernements ne sont pas entièrement engagés à tenir les concessions faites.

Les accords commerciaux ne mettent pas forcément en place des réformes adéquates pour une meilleure gouvernance. Réduire les droits de douanes et réformer les marchés publics sont généralement présentés comme les premiers exemples d’une « bonne gouvernance » dans les accords commerciaux; ces deux mesures augmentent la transparence et réduisent la possibilité pour les gouvernements de prendre des mesures arbitraires, y compris celles corrompues. Toutefois, les preuves sont largement plus mitigées que ne le laissent à penser les arguments. Dans plusieurs pays, l’expérience montre que la corruption a augmenté après la libéralisation quand les réformes commerciales n’ont pas été accompagnées d’une attention particulière sur la capacité de l’Etat et sur l’élimination de la corruption dans le secteur privé.

Les accords commerciaux peuvent biaiser la responsabilité en faveur d’investisseurs ou de gouvernements étrangers. Par définition, ils réduisent la marge d’action des gouvernements en les enfermant dans des calendriers de réformes et en donnant des droits de réparation aux
gouvernements et investisseurs étrangers s’ils ne tiennent pas leurs engagements. Ce n’est pas un problème si l’accord commercial est largement dans l’intérêt public et s’il y a des droits à la flexibilité pour les gouvernements dans certaines circonstances. Toutefois, si ce n’est pas le cas, les gouvernements peuvent alors se voir incapables de faire face aux inquiétudes des citoyens, ce qui peut engendrer des conflits. Par exemple, le droit d’un gouvernement à sélectionner les mesures pour combattre les dégâts environnementaux ou pour promouvoir des objectifs de santé publique ont tous été remis en cause dans les accords commerciaux. Les droits de l’homme peuvent également être menacés si une libéralisation approfondie se produit sans la mise en place de filets de sécurité afin de protéger le droit à une nourriture adéquate par exemple.

Finalement, les APE peuvent avoir des impacts ambigus sur l’efficacité institutionnelle des gouvernements des ACP. De nouvelles responsabilités réglementaires, telles que celles mises en place par les engagements en matière de propriété intellectuelle, peuvent mettre à rude épreuve et détourner une capacité de l’Etat déjà limitée. Les accords commerciaux peuvent également introduire des modèles externes inappropriés, tels que les réformes des marchés publics pour encourager l’efficacité au détriment des objectifs de développement. (4)

Quand la relation entre gouvernance et accords commerciaux est plus ambigüe qu’on ne le suppose, une nouvelle approche est requise. Les accords commerciaux ne peuvent pas promouvoir une meilleure gouvernance simplement en engageant des réformes de « bonne gouvernance », telles que la libéralisation. Au lieu de cela, ils devraient devenir une partie intégrante de la recherche d’une meilleure gouvernance. Cela signifie évaluer les engagements de manière objective par rapport à leur impact sur la gouvernance et améliorer le processus des négociations afin que les gouvernements puissent rechercher les intérêts plus larges de leurs citoyens. Finalement, cela signifie introduire plus de flexibilité afin que les gouvernements soient plus aptes à satisfaire les droits et besoins de leurs citoyens face à des résultats imprévus ou des circonstances changeantes. Alors qu’il existe plusieurs approches face à ce dilemme, prêchées aussi bien par les ONG que les gouvernements – par exemple, Aprodev propose des objectifs de développement pour appuyer un processus de décision politique inclusif et basé sur l’expérience – surtout, si l’UE prend la gouvernance au sérieux, cela doit se refléter dans son approche en matière d’accords commerciaux et de développement. On espère également que la nouvelle Commissaire au Commerce fera preuve de flexibilité et apportera de grands changements aux pratiques de négociations de l’UE.

Auteur
Christina Weller est une consultante indépendante qui travaille sur le commerce et le développement du secteur privé. Karin Ulmer est Responsable des politiques sur le Commerce et le Genre chez Aprodev.

Notes
1. Voir le travail de ECDPM sur la gouvernance, par exemple, www.ecdpm.org/governance.
2. ICCO (2008) Dialogue de sourds, www.icco.nl/delivery/icco/en/doc.phtml?p=publications &action=details&index=106.
3. APRODEV(2008) Commerce et gouvernance, www.aprodev.net/main/documents/Trade%20&%20 Governance.pdf.
4. Voir Olivia McDonald, Government procurement, development and World Bank conditionalities, G24 PolicyBrief No 20, www.g24.org/pbno20.pdf.