Eclairage • Volume 8 • Numéro 5 • Juin 2009

L’Union pour la Méditerranée : progrès, difficultés et marche à suivre

by Stéphanie Colin

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L’Union pour la Méditerranée (UPM) -un nouveau cadre établi l’an passé pour relancer les relations entre l’UE et les pays de la Méditerranée -s’est heurtée à des obstacles significatifs. Ces difficultés ont soulevé des questions importantes, dont les suivantes : la nouvelle initiative se traduit-elle en projets ayant le potentiel d’améliorer la visibilité des activités de l’Union, et de les rapprocher des gens ordinaires -une des faiblesses de son prédécesseur, le Partenariat euro-méditerranéen ? Quelles sont les difficultés les plus marquantes, qui ralentissent sa mise en œuvre ?

Du Partenariat euro-méditerranéen à l’Union pour la Méditerranée

Le Partenariat euro-méditerranéen (PEM) avait été lancé en novembre 1995, lors de la réunion des Ministres des Affaires Étrangères au Sommet de Barcelone, démarrant ce qui a ensuite pris le nom de «Processus de Barcelone». L’objectif du Partenariat était d’établir une zone de paix, de stabilité, de compréhension mutuelle entre peuples de la Méditerranée, et de prospérité partagée, à travers une coopération renforcée et l’approfondissement d’une Zone de libre-échange (ZLE) euro-méditerranéenne avant 2010.

Le plan de l’UPM avait été formellement établi lors du Sommet de Paris du 13 juillet 2008, dans le but de donner «une nouvelle impulsion au Processus de Barcelone». Le Conseil européen du 13 mars 2008 a consacré «l’européanisation» de l’initiative française, établissant ainsi le cadre de l’ UPM comme nouveau cœur de la politique de l’UE vis-à-vis de la Méditerranée. Le partenariat regroupe aujourd’hui les 27 États membres de l’UE et 16 pays méditerranées partenaires.[1]

On s’attend à ce que l’ UPM se développe sur les acquis des initiatives antérieures et renforce les réalisations du «Processus de Barcelone». Les buts du PEM restent donc applicables à l’ UPM.

L’ UPM est structurée autour de six projets prioritaires retenus par les Chefs d’État et de Gouvernement et annexés à la Déclaration de Paris : dépollution de la Méditerranée ; construction d’autoroutes maritimes et terrestres ; protection civile ; énergies alternatives énoncées dans le Plan solaire méditerranéen ; enseignement supérieur, recherche, et université euro-méditerranéenne ; Initiative pour l’expansion des affaires en Méditerranée -Mediterranean Business Development Initiative.

Une mise en œuvre difficile

Une question importante qui se pose est de savoir si les projets de l’ UPM auront le caractère stratégique et dynamique nécessaire pour aider à surmonter les limites des politiques antérieures de l’UE et du PEM. Si c’est le cas, l’ UPM apporterait certainement une valeur ajoutée au PEM.

Parmi les réalisations du PEM dignes de mention, figure la mise en œuvre satisfaisante des zones de libre-échange bilatérales instituées par le biais d’Accords d’association. Ces Zones -en conjonction avec les accords de libre-échange entre les pays méditerranéens partenaires, ainsi qu’avec le renforcement du niveau d’intégration général sous l’impulsion des «Plans d’action» mis en place dans le cadre de la Politique européenne de voisinage lancée en 2004- sont en train de jeter les bases de la ZLE euro-méditerranéenne. En conséquence, les réformes économiques significatives résultant des plans de développement mis en œuvre dans le cadre du PEM et de la Politique européenne de voisinage, ont contribué à la transition de la Méditerranée « d’une zone marquée par la stagnation, et fermée à l’international, vers une zone de dynamisme caractérisée par l’intégration régionale »[2].

Toutefois, les tarifs et les obstacles non tarifaires restent élevés dans les deux camps. Bien que l’intégration Sud-Sud reste un élément crucial au renforcement de la ZLE euro-méditerranéenne, des contraintes structurelles et fonctionnelles continuent de saper les perspectives de sa matérialisation, les échanges entre pays méditerranéens partenaires ne représentant encore qu’environ 8% du total de leurs échanges.[3] Une décision importante est également en suspens : la date de 2010 est proche et la ZLE euro-méditerranéenne n’est toujours pas en vue.

L’impact des politiques européennes sur la performance des partenaires du Sud de la Méditerranée pourrait être amélioré davantage. Il a été restreint par l’approche holistique du PEM et par les difficultés à obtenir à une dimension régionale en raison de l’hétérogénéité existante au niveau des pays méditerranéens partenaires.

L’ UPM devrait donc potentiellement compléter la forte orientation bilatérale de la Politique de voisinage, en y apportant une dimension régionale. En se concentrant sur un plus petit nombre de projets, contrairement à l’approche sectorielle holistique du PEM, l’UPM pourra potentiellement mettre davantage l’accent sur l’intégration économique sectorielle. Il se peut cependant que l’UPM manque d’une vision et de cohérence, deux éléments nécessaires à la promotion d’un programme qui favorise véritablement l’intégration. Les sceptiques ont fait valoir que les six projets prioritaires identifiés pour l’ UPM reflètent davantage les intérêts des grands opérateurs économiques français que les objectifs de développement prioritaires des pays partenaires concernés. En outre, le processus visant à combiner l’ UPM et le PEM peut entraîner des répétitions, car de nombreux projets sectoriels relèvent du PEM.

Des obstacles politiques subsistent

Des problèmes politiques ont entravé les progrès au niveau de l’ UPM dans son ensemble, et plus spécifiquement au niveau économique. L’idée selon laquelle l’ UPM serait un facteur potentiel de divisions au sein de l’Afrique -créant une séparation entre les pays africains méditerranéens d’un coté et l’Afrique subsaharienne de l’autre- et par conséquent au niveau des relations UE-Afrique-, a contribué au manque d’empressement de certains pays méditerranéens partenaires à s’engager dans l’initiative de l’ UPM, ralentissant ainsi sa mise en œuvre. Ceci a conduit la Lybie à mettre en garde contre une «coopération à deux vitesses» avec l’UE, où les pays d’Afrique subsaharienne seront relégués à une place secondaire par rapport à l’Afrique du Nord.[4] L’enjeu est donc de préserver la cohérence de la Stratégie conjointe UE-Afrique et de garantir la complémentarité effective entre l’ UPM et les autres cadres existants de l’UE.

De plus, deux problèmes politiques persistants sapent le plan d’une UPM, selon Patrick Seale, un spécialiste éminent du Moyen-Orient.[5] Le premier obstacle politique majeur est le conflit israélo-arabe, qui a éclaté entre décembre 2008 et janvier 2009. La guerre a entraîné l’Égypte à demander une suspension formelle de toutes les réunions relatives à l’ UPM; aucune n’a été tenue jusqu’en décembre. De plus, Seale attire l’attention sur le fait que toute idée sérieuse de projets méditerranéens conjoints dépendra de la résolution du différend actuel entre l’Algérie et le Maroc à propos du Sahara occidental ; la frontière entre les deux poids lourds de l’Afrique du Nord restant actuellement fermée.

La marche à suivre

Les enjeux clés pour aller de l’avant seront de dépasser les grandes déclarations prometteuses, pour identifier la valeur ajoutée effective que l’ UPM peut apporter, et de garantir une plus grande cohérence et une coordination adéquate avec les initiatives UE-Méditerranée existantes. Une mise en œuvre rapide de l’initiative sera encore plus difficile dans le contexte actuel de ralentissement économique, qui détourne l’attention des pays européens de la région méditerranéenne, et qui réduit les financements disponibles pour l’investissement.

Pour certains, l’ UPM dans son état actuel, offre des perspectives économiques limitées. Cependant, des experts nord-africains ont récemment souligné que le Plan solaire méditerranéen, au titre duquel l’UE financera des fermes solaires dans la région méditerranéenne et achètera de l’électricité pour la consommation européenne, représente peut être une exception qui aura du potentiel.

L’année prochaine sera cruciale pour l’avenir de l’ UPM. Plusieurs réunions sont imminentes, notamment une importante conférence ministérielle sur le développement durable, prévue début juin, à Monaco. Un autre événement à noter est la réunion du Sommet des Chefs d’État et de Gouvernements de l’ UPM, prévue en 2010, sous la présidence espagnole de l’UE.

Les progrès dépendront de la capacité de l’UPM à réaliser des projets économiques concrets qui favorisent, de manière cohérente, une coopération économique effective entre les partenaires méditerranéens, et qui offre rapidement des bénéfices aux gens ordinaires. Dans une large mesure, ceci reposera sur la capacité à surmonter les problèmes politiques actuels. Le point de vue du Président français, Nicolas Sarkozy, qui considère que l’ UPM devrait être établie non pas en dépit du conflit israélo-palestinien, mais à cause de ce conflit, s’avère trop simpliste. Un effort réel est nécessaire cette année, pour résoudre ce conflit. Pour réaliser des progrès, il faudra également une plus grande coopération entre les pays d’Afrique du Nord - une condition préalable au renforcement de la région méditerranéenne dans son ensemble.

A cet égard, le premier forum de l’Union des employeurs du Maghreb, tenu les 10 et 11 mai 2009, à Alger, est une étape positive. A cette occasion, un Ministre algérien a annoncé que les responsables de l’Algérie et du Maroc étaient en train de discuter de l’ouverture de la frontière terrestre entre les deux pays.[6] Toutefois, il reste beaucoup de chemin à parcourir avant de réaliser la vision ambitieuse d’une Union pour la Méditerranée.

L’auteur

Stéphanie Colin est Assistante de recherche au Centre européen des politiques de gestion du développement (ECDPM).

[1] Les membres sont les 27 États membres de l’Union européenne et les 16 pays méditerranéens partenaires sont : Albanie, Algérie, Bosnie Herzégovine, Croatie, Égypte, Israël, Jordanie, Liban, Libye (statut d’observateur, Mauritanie, Monaco, Monténégro, Maroc, Territoires palestiniens occupés, Syrie, Tunisie, and Turquie.

[2] Aliboni, R. etF.M. Ammor, ‘Under the Shadow of ‘Barcelona’: From the EMP to the Union for the Mediterranean, EuroMesco Paper no.77, janvier 2009.

[3] Font, S., ‘Overview of the Barcelona Process and its new step: Union for the Mediterranean’, mai 2009. www.acp-eu-trade.org/library/library_detail.php?doc_language=en&library_detail_id=5034

[4] ‘Libya says Mediterranean Union will divide Africa’, EU observer online, 5 August 2008; The Mediterranean Union: will it split Africa? , Reuters, 16 juillet 2008.

[5] ‘Sarkozy’s Mediterranean Union on Hold’, Patrick Seale, Europafrica.net, 16 mars 2009.

[6] ‘Maghreb business leaders pursue regional solutions’, Zawya, 13 mai 2009.

Réunions récentes :

Le dernier Sommet des Chefs d’État arabes tenu au Qatar, fin mars 2009, portait en lui l’espoir d’une relance de l’initiative de l’Union pour la Méditerranée (UPM). Hormis la suggestion d’un candidat à la tête du Secrétariat de l’UPM, devant être installé à Barcelone, l’initiative de l’UPM n’a pas été au cœur des décisions. Les discussions s’étaient plutôt concentrées sur le mandat d’arrêt lancé contre le Président soudanais, Omar al-Bashir, la réconciliation entre les pays arabes, et le processus de paix au Moyen Orient.[6] Pour aggraver la situation, l’Égypte qui, avec le président Sarkozy, assure la co-présidence de l’UPM- était absente, et plusieurs pays arabes n’avaient pas encore défini leur position vis-à-vis de la coalition israélienne.

Deux autres initiatives ont tenté de relancer le processus bloqué : le 21 avril 2009 (pour la première fois depuis décembre 2009), une réunion des représentants des pays participants s’est tenue en Espagne,[6] et deux jours plus tard, le Ministre européen des Affaires étrangères a convoqué les partenaires européens, arabes et israéliens, à Bruxelles, pour une réunion informelle. Toutefois, à ce jour, un obstacle institutionnel significatif subsiste : il n’y a toujours personne à la tête du Secrétariat général de l’UPM.

Dans l’ombre de «Barcelone»

R. Aliboni, F. Ammor

L’Union pour la Méditerranée (UPM) peut certainement représenter un pas en avant dans les relations euro-méditerranéennes. La réussite dépendra de la capacité de l’Union à définir les contours de son programme et à le mettre en oeuvre. Elle dépendra également de la volonté des dirigeants politiques de faire des compromis là où cela est nécessaire, et de donner une impulsion à l’initiative.

Le débat qui a stimulé l’institution de l’ UPM était plutôt concentré sur la cohésion de l’UE que sur les mérites de l’initiative elle-même, et de ceux pour la région méditerranéenne. Ceci peut, à l’avenir, se révéler être un facteur d’affaiblissement de l’UPM. C’est pourquoi, loin de prendre l’Union pour argent comptant, il faudrait soumettre le projet à de plus amples débats.

Les recommandations pour l’avenir, sur la base d’une évaluation générale de l’UPM, sont les suivantes:

En premier lieu, pour éviter les répétitions, les projets clés de l’ UPM doivent être minutieusement coordonnés avec les activités sectorielles passées et présentes de la Commission européenne, ainsi qu’avec ses activités plus générales.

En second lieu, il y aurait lieu d’adopter une approche prudente et progressive ‘«basse politique» d’abord, «haute politique» ensuite, dans un contexte où l’ UPM est vulnérable aux désaccords résultant des conflits en cours dans la région euro-méditerranéenne.

Source

Under the Shadow of «Barcelona»: From the EMP to the Union for the Mediterranean, Article d’EuroMesco n° 7, janvier 2009, disponible à : http://www.euromesco.net/images/paper77eng.pdf.