Eclairage • Volume 8 • Numéro 5 • Juin 2009

L’Afrique et la crise économique : arguments en faveur d’une plus grande flexibilité dans les APE

by Emily Jones

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L’Afrique subsaharienne a été durement touchée par la crise économique. Après quelques années de forte croissance soutenue et des niveaux d’optimisme élevés, on s’attend en 2009, à une chute des taux de croissance à 1,5%.[1] On s’attend également à ce que les exportations, qui ont tiré en grande partie l’expansion récente de l’Afrique, enregistrent une baisse de 40%.[2] Au moment où les entreprises, les mines, les emplois, les recettes et les moyens d’existence, sont balayés par la crise, les Ministres des finances africains ont qualifié la situation de «crise de développement profonde». Pour la Banque mondiale, elle n’est rien de moins qu’une «urgence pour le développement».

Alors que la crise se propage à travers le continent, les pays africains continuent de négocier des Accords de partenariat économique (APE) avec l’Union européenne. Un simple coup d’œil sur les négociations révèle l’inquiétude profonde de la plupart des pays africains. Un an et demi après l’expiration de la date limite de fin 2007 pour les négociations, pas une seule région africaine n’est arrivée à un APE complet, et si 19 des 47 pays ont paraphé des accords intérimaires, seuls deux pays sont passés à la signature. Une série de «clauses litigieuses» identifiées par les Ministres africains comme devant faire l’objet d’une renégociation est au cœur de ces retards.[3]

De même qu’elle a mis en évidence la vulnérabilité des économies africaines, la crise offre également une opportunité de réfléchir sur les APE, et de s’assurer qu’ils soutiendront les efforts des pays africains pour se remettre des différentes facettes de la crise et développer leur résistance économique.

La crise alimentaire

La crise financière a amplifié l’insécurité alimentaire. Même si l’agriculture domine les économies africaines, une personne sur trois souffre de faim chronique. En 2007, 27 des 47 crises alimentaires sont survenues en Afrique.[4] Avec l’effondrement récent des exportations, les réserves étrangères sont tombées à un niveau dangereusement bas, et les pays importateurs nets de produits alimentaires ont des difficultés à importer les aliments de base. Au moment où cet article est rédigé, la République démocratique du Congo dispose de réserves de devises seulement pour quelques semaines.

Le commerce avec l’Europe compte pour beaucoup. Pour de nombreux pays, l’Europe est une source primordiale et croissante des importations agricoles. En Afrique de l’Ouest, en 2007, 30% des importations agricoles provenaient de l’Europe, soit une hausse de 13% par rapport à 2006.[5] Les produits européens subventionnés ont certes fait baisser les prix à la consommation, mais leurs impacts négatifs sur l’agriculture africaine, et donc sur l’insécurité alimentaire à long terme, ont été largement documentés.

Dans les APE, les négociateurs africains ont exclu de la libération des échanges la majeure partie de leurs secteurs agricoles vulnérables. Plus de 50% des produits qui figurent sur la liste d’exclusion de Madagascar sont des produits agricoles.[6] Toutefois, il y a toujours des raisons de s’inquiéter.

La clause de statu quo dans les APE exige des pays qu’ils maintiennent leurs tarifs aux taux appliqués. Dans certains textes, la clause s’applique à toutes les importations en provenance de l’Europe, y compris aux produits qui figurent sur les listes d’exclusion. Ceci restreint sérieusement la capacité de réaction des gouvernements face à de brusques augmentations des importations agricoles. Par exemple, à l’OMC, le Ghana a fixé ses tarifs agricoles à 97%. La clause de statu quo générale dans le texte intérimaire empêche le Ghana de rehausser ses tarifs agricoles sur les importations en provenance de l’Europe au-delà de 20%, même sur des produits exclus de la libéralisation dans le cadre des APE.[7]

A défaut de tarifs flexibles, les sauvegardes jouent un rôle vital. Malheureusement, de nombreux pays africains ne sont pas parties aux sauvegardes de l’OMC prévues dans les APE qui sont pertinentes ici, et les sauvegardes bilatérales supposent une capacité institutionnelle que la plupart des pays africains n’ont tout simplement pas. Bien que certains des accords comprennent une clause de sauvegarde pour la sécurité alimentaire, celle-ci présente les mêmes problèmes, car dans la plupart des cas, elle se contente d’élargir la portée de la sauvegarde bilatérale existante.

Au vu de la récente décision de l’Europe de réintroduire les subventions à l’exportation pour soutenir ses agriculteurs face à la crise économique, les pays africains sont plus susceptibles de devoir être capables de répondre efficacement à une brusque augmentation des importations. La révision de la clause de statu quo et le renforcement des sauvegardes afin qu’elles se déclenchent automatiquement et qu’elles soient utilisables plus facilement permettraient de réduire le risque que les APE posent pour la sécurité alimentaire.

La crise des exportations

La crise économique mondiale a été ressentie de la manière très aiguë dans le secteur des exportations. La demande s’est effondrée sur les marchés majeurs, et les prix des principaux produits de base ont enregistré des baisses spectaculaires. Le prix du cuivre, qui représente 80% des recettes d’exportation de la Zambie, a chuté de 60% en 2008, entraînant le licenciement de milliers de travailleurs.[8]

Le même scénario se retrouve à travers le continent. La crise montre à quel point il est important pour les pays africains, de diversifier leurs paniers de production et d’exportations en augmentant la valeur ajoutée, en renforçant les marchés régionaux et en accroissant les exportations vers les marchés émergents, qui continuent de s’élargir de manière significative en dépit de la crise.

En termes de renforcement de la valeur ajoutée, l’équilibre et l’échelonnement des engagements au titre des APE posent des défis. Les textes se concentrent sur la libéralisation du commerce des biens et services, sans subordonner ces changements de politique à la prise en compte des contraintes de l’offre et des faiblesses réglementaires. La libéralisation risque simplement d’entraîner l’éviction des producteurs locaux au lieu de les rendre plus compétitifs. En outre, la libéralisation n’ayant lieu que vis-à-vis de l’UE, et dans des secteurs où les marchés ne sont pas compétitifs et où les exportateurs européens occupent déjà une position dominante, les baisses tarifaires sont susceptibles d’entraîner un transfert de revenu des gouvernements africains aux producteurs européens.

De plus, l’utilisation d’un grand nombre d’outils commerciaux est fortement restreinte. Les listes d’exclusion comprennent relativement peu de produits manufacturés car, on peut le comprendre, les pays ont accordé la priorité à l’agriculture. Toutefois, à mesure qu’elles développent de nouveaux secteurs, les économies peuvent avoir besoin de protection tarifaire temporaire. Actuellement, de nombreux textes d’APE n’ont pas de dispositions prévoyant la modification des engagements tarifaires. Les sauvegardes pour les industries naissantes pourraient compenser cela en introduisant de la flexibilité, mais bien que les textes fassent référence aux sauvegardes en faveur des industries naissantes, dans la plupart des cas, celles-ci peuvent être utilisées uniquement pour des industries existantes, et non pour encourager la création de nouvelles industries.

L’intégration régionale est une haute priorité pour les deux camps, mais les négociations ont tendance à exacerber un tissu déjà complexe d’efforts vers l’intégration qui se chevauchent. L’Europe peut contribuer de manière significative à l’intégration régionale, comme dans le cas de l’initiative récente de créer un corridor commercial en Afrique orientale et australe.[9] Toutefois, un tel soutien n’est pas une obligation contraignante au titre de l’APE. Les pays africains s’engagent plutôt dans une série de réformes potentiellement coûteuses, bien qu’utiles, telles que la rationalisation et la mise à niveau des procédures douanières par rapport aux normes internationales, mais sans aucune garantie de soutien de l’Europe.

Presque par définition, les APE sont peu susceptibles de promouvoir la diversification des marchés d’exportation, car ils sont destinés à renforcer les échanges avec l’Europe. Toutefois, une préoccupation largement répandue concerne le fait que la clause de «la nation la plus favorisée» -NPF- bloque inutilement les futures initiatives de diversification avec les marchés émergents, en particulier le Brésil, l’Inde et la Chine. Selon cette clause, les pays ACP devraient étendre à l’Europe tous les termes supplémentaires qu’ils offrent à d’autres partenaires commerciaux.

Cependant, les APE ont un potentiel utile évident en matière d’expansion des exportations à valeur ajoutée à destination de l’Europe. Le passage à l’accès en franchise de droits et sans contingents est louable, tout comme la décision de modifier les règles d’origine pour les textiles, afin de n’exiger qu’une transformation unique. Toutefois, les nouvelles règles sur le cumul érodent certains de ces gains en entravant le développement de chaînes de production entre les régions APE. En outre, pour mettre à profit l’accès au marché, les exportateurs africains doivent être en mesure de respecter des normes de plus en plus rigoureuses. Les textes des APE contiennent des libellés en faveur d’un soutien, mais là encore, ne prévoient aucun engagement contraignant en matière d’offre d’aide.

La crise des recettes publiques

Au moment où les pays industrialisés prennent une série de mesures de relance fiscale et sociales, la crise révèle la fragilité des finances des gouvernements africains. Si l’île Maurice a réussi à fournir un soutien fiscal accru aux industries vulnérables, représentant 3% du PIB, d’autres pays se trouvent contraints de réduire les dépenses publiques, étant donné la chute des recettes. Le Sénégal a par exemple prévu de réduire ses dépenses à 4% du PIB.

Les APE inquiètent par rapport au fait que les pertes découlant de la libéralisation tarifaire affaibliront des budgets déjà fragiles. Dans la pratique, les pertes estimées varient de manière substantielle. Certains pays ont minimisé cet impact en plaçant dans les listes d’exclusion, ou dans la dernière tranche de libéralisation, des produits qui génèrent des recettes élevées. Dans d’autres cas, les pertes peuvent être significatives. La Côte d’Ivoire, par exemple, pourrait perdre 83 millions de dollars d’ici 2012.[10] Pour contrecarrer de tels effets, les APE envisagent d’aider les pays à adopter d’autres formes d’imposition. Le FMI estime toutefois que dans les pays à faible revenu, pour chaque dollar perdu en taxes commerciales, seulement 30 cents peuvent être récupérés par l’intermédiaire de taxes alternatives.[11] En outre, pour nombre de gouvernements, la hausse des taxes à la consommation est politiquement irréalisable.

Pour minimiser l’impact sur les finances publiques, tous les pays ACP pourraient bénéficier d’une période de transition de 25 ans, au lieu des 15 ans prévus dans certains APE. Des sauvegardes pourraient être introduites afin de permettre aux pays de suspendre leurs engagements en cas de dégradation des recettes publiques. Enfin, les APE pourraient adopter l’approche d’autres accords commerciaux régionaux et prévoir une indemnisation.

La crise des services financiers

L’Afrique a été moins exposée aux effets directs de la crise financière que d’autres régions, essentiellement parce qu’elle est moins intégrée aux marchés financiers mondiaux. De nombreux pays disposent de mécanismes de contrôle prudentiel des capitaux qui ont réduit le risque de propagation et diminué les sorties de capitaux durant la crise. Cependant, les pays à revenu intermédiaire ont subi des pertes substantielles. En Afrique du Sud, le secteur financier a connu un effondrement des prix des actifs, avec des pertes de 46% sur le marché des changes et une dépréciation de 23% de la valeur de la monnaie.

Les services financiers doivent encore être négociés par les pays africains dans le cadre des APE. Au vu de la récente crise, il y a des raisons claires de faire preuve de prudence. Pour améliorer la capacité de résistance face à de futures crises, le FMI conseille de s’attaquer aux lacunes au niveau des cadres réglementaires et de contrôle, de renforcer les infrastructures financières de soutien, et d’améliorer le système de surveillance financière. A ce jour, l’approche de l’Europe a relativement peu insisté sur le renforcement de la capacité réglementaire, et s’est plutôt concentré sur la libéralisation du secteur des services financiers, y compris des «nouveaux services financiers» tels que les fonds spéculatifs, et l’ouverture du compte de capital. A la lumière de la crise, l’APE pourrait être rééquilibré pour se concentrer sur la réforme réglementaire, avec un soutien européen adéquat préalablement à toute libéralisation.

Conclusion

A travers le monde, la foi en la capacité d’«auto-regulation» du marché est en train d’être remise en cause. Un réexamen de la manière dont les marchés internationaux sont régis est en cours. Il existe un large consensus sur la nécessité de mettre en place des réglementations plus fortes et plus efficaces, en particulier dans le secteur financier. Pour reprendre les propos de Gordon Brown à la fin du Sommet du G20, «l’ancien Consensus de Washington a pris fin».

La crise a révélé à quel point les économies africaines sont vulnérables aux chocs économiques externes. Elle met également en relief les aspects des textes des APE qui sont coulés dans le moule de «l’ancien Consensus de Washington». Pour aider à la reprise, les Ministres africains ont appelé à davantage de flexibilité et de marge de manœuvre, et à des initiatives pour stimuler les échanges. A cet égard, des éléments des APE ont manifestement besoin d’une révision urgente.

L’auteur

Emily Jones est candidate au Doctorat au Département de politique et relations internationales de l’Université d’Oxford.

[1] FMI. Avril 2009. Regional Economic Outlook: Sub-Saharan Africa :16.

[2] Impact of the crisis on African economies: African Perspectives and Recommendations to the G20, Rapport du Comité des Ministres du commerce et des Directeurs de Banques centrales africains. 17 mars 2009. Note : sauf mention contraire, les chiffres qui figurent dans cet article sur l’impact de la crise sont tirés de ce rapport.

[3] Déclaration d’Addis Abéba sur les négociations APE, Conférence des Ministres du commerce et des finances de l’UA. 3 avril 2008.

[4] FAO. 2008. The state of food security in the world.

[5] Calculs de l’auteur à partir des données sur les flux commerciaux www.trademap.org

[6] ECDPM, and ODI.2008. The new EPAs: comparative analysis of their content and the challenges for 2008.

[7] Article 15 du texte de l’APE intérimaire du Ghana, juillet 2008.

[8] IRIN. 20 février 2009. Zambia: Copper loses its shine and Copperbelt its jobs.

[9] European Commission pledges €115 million for trade project in Eastern and Southern Africa, 6 avril 2009. Communiqué de presse de la Commission européenne.

[10] ECDPM, and ODI.2008. The new EPAs: comparative analysis of their content and the challenges for 2008.

[11] Baunsgaard, T., and Keen. M. Juin 2005. Tax Revenue and (or?) Trade Liberalization. Document de travail du FMI, WT/05/112.