Eclairage • Volume 8 • Numéro 5 • Juin 2009

Étoffer le PACER Plus

by Institut des Politiques publiques du Pacifique

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En août 2009, les pays insulaires du Pacifique entameront des négociations en vue de parvenir à un nouvel accord de libre-échange avec l’Australie et la Nouvelle-Zélande. Dans le sillage des discussions difficiles sur les Accords de partenariat économique (APE) avec la Commission européenne, l’accord annonce à la fois de nouvelles opportunités et de nouveaux risques pour les îles.

Au sein de l’Accord existant PACER (Pacific Agreement on Closer Economic Relations - Accord sur des relations économiques plus étroites), les gouvernements de la région étaient tenus de démarrer des discussions en vue d’un accord avec Canberra et Auckland dès que le Pacifique commencerait des négociations avec une tierce partie. C’est ce qui est à présent arrivé : les discussions sur l’APE ont déclenché un accord connu sous le nom de «PACER Plus».

Deux questions domineront certainement les discussions sur le PACER Plus : en premier lieu, le point de savoir si l’arrangement existant, selon lequel les pays insulaires du Pacifique sont autorisés à travailler temporairement à la cueillette de fruits en Australie et en Nouvelle-Zélande, sera officialisé ; en second lieu, quels montants les gouvernements recevront-ils

-s’ils en reçoivent- en compensation des pertes de recettes tarifaires à l’importation.

Les Ministres des îles du Pacifique ont exercé de fortes pressions en faveur de l’accès de la main-d’œuvre dans le cadre des négociations sur l’APE, conscients du fait que tout accord sur le mode 4 -ou mouvement temporaire des personnes physiques- créerait un précédent pour les discussions ultérieures avec leurs voisins régionaux. Peu de pays insulaires sont susceptibles de trouver un emploi à l’autre bout du monde, mais beaucoup souhaitent travailler à Queensland ou Hawke’s Bay.

Cette stratégie de négociation a échoué, ce qui explique en partie pourquoi seuls deux des quatorze gouvernements régionaux ont signé des accords APE intérimaires. Ces deux gouvernements, Fidji et la Papouasie Nouvelle-Guinée, sont les seuls pays qui dépendent de manière substantielle de la demande européenne pour leurs exportations ; ils étaient confrontés à des hausses tarifaires punitives s’ils refusaient de signer.

Dans le même temps, la Nouvelle-Zélande lançait avec Vanuatu un arrangement au titre duquel un groupe choisi de travailleurs se rendrait en Nouvelle-Zélande pour une brève période, pour travailler dans les vergers. Les agriculteurs bénéficiaient d’une main-d’œuvre bon marché ; les travailleurs rapportaient à leurs communautés les revenus dont elles avaient grand besoin et, point important, pour la plupart rentraient chez eux. Ce succès total a conduit Canberra à suivre le mouvement et l’accord a été étendu à d’autres pays insulaires du Pacifique.

N’ayant pas été en mesure de créer un précédent avec l’Europe, les gouvernements souhaitent à présent la formalisation des arrangements temporaires de la cueillette de fruits dans le nouvel accord commercial et peut-être l’extension à d’autres secteurs. Les capitales des îles du Pacifique craignent la suppression de leurs privilèges en cas de changements politiques à Canberra ou à Auckland, ou de détérioration des relations politiques. Par exemple, Fidji est actuellement exclu du régime sur l’emploi suite au coup d’État de 2006. En outre, l’antipathie générale des pays développés à l’OMC vis-à-vis du mode 4 laisse présager un combat à venir difficile.

Si l’ouverture de nouvelles opportunités d’emploi dans le cadre de PACER Plus est une chance -même maigre, de nombreux gouvernements insulaires s’inquiètent des coûts de l’accord. Au titre des règles de l’OMC, l’accord doit couvrir «l’essentiel des échanges». Le précédent établi par l’APE intérimaire avec Fidji et la Papouasie Nouvelle-Guinée signifie que ceci peut entraîner des réductions tarifaires sur la majeure partie des importations, en valeur. L’Australie et la Nouvelle-Zélande ont indiqué leur intention de tirer pleinement parti de cette opportunité.

La baisse des tarifs à l’importation sur les marchandises australiennes et néozélandaises, qui constituent l’essentiel des importations pour le Pacifique, pourrait mener à de fortes pertes de recettes tarifaires. Selon un rapport de 2008 commandité par l’AusAid (Australian Government Overseas Aid Programme -Programme d’aide extérieure du gouvernement australien), les pertes totales de recettes pourraient représenter jusqu’à 17% du revenu public annuel. Les bases fiscales de ces minuscules administrations sont déjà vulnérables -certaines étant des paradis fiscaux. Elles se battront pour établir et collecter de nouvelles recettes.

L’Australie et la Nouvelle-Zélande souhaiteront que toute concession tarifaire accordée par une nation insulaire soit accordée à toutes les autres, afin d’éviter que des marchandises n’entrent dans un État à un taux plus faible que dans un autre État. Ceci signifie que tout accord est susceptible d’être le même pour l’ensemble de la région. Canberra et Auckland surveillent également l’Asie. Ils négocieront avec acharnement avec le Pacifique afin d’ouvrir la voie à l’accès de marchandises bon marché dans des pays tels que Taiwan, la Thaïlande et Singapour.

La capacité de négociation des gouvernements insulaires du Pacifique est si limitée qu’ils céderont probablement de nouveau aux exigences de leurs grands voisins. Il est peu probable que ceci soit catastrophique. Les îles conserveront l’accès aux marchés de l’Australie et de la Nouvelle-Zélande, même si ceci est de moins en moins intéressant, en raison de l’érosion des préférences. De plus, tout abaissement tarifaire appliqué par les gouvernements insulaires est susceptible d’être progressif et peut être repoussé pour une période allant jusqu’à 10 ans.

Toutefois, comme de nombreux pays en développement pauvres, les îles ont très peu à exporter, ce qui limite le potentiel de hausse. Après plus d’une décennie de libéralisation des échanges, entrainant un accès aux marchés pour une large gamme de marchandises, la plupart des pays de la région continuent d’afficher des déficits commerciaux, comme c’est le cas depuis l’indépendance. Le mauvais état des infrastructures, le manque de fiabilité du transport, l’accès limité au crédit et les inégalités sociales croissantes sont autant de facteurs qui restreignent le développement de la capacité productive des biens comme des services. Dans cet environnement sous-développé à déplorer, une nouvelle source de concurrence étrangère est peu susceptible de générer la croissance.

Le mode 4 représente un moyen d’exploiter une des rares ressources exportables des îles -les personnes. S’ils souhaitent réellement « étoffer le Plus », Auckland et Canberra devraient tout au moins formaliser l’accès à l’emploi dans leurs propres pays. Ils devraient, en outre, investir dans les infrastructures, accorder des fonds aux institutions financières et promulguer des mesures pour combattre les inégalités. Tout ceci contribuerait à garantir un avenir commercial plus radieux pour les îles. La libéralisation des échanges n’est pas une panacée.

Auteur

L’Institut des Politiques publiques du Pacifique (Pacific Institute of Public Policy) est une cellule de réflexion indépendante, non partisane et à but non lucratif, basée à Port Vila, à Vanuatu. Elle a pour but de stimuler et d’appuyer le débat sur les politiques dans le Pacifique.