EclairageVolume 8Numéro 6 • Aoùt 2009

Retrouver le principe du Traitement spécial et différencié à travers l’APE du CARIFORUM


by Alisa Dicaprio et Silke Trommer

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La décision prise par  l’UE de remplacer les préférences unilatérales de Lomé par des accords réciproques conformes à l’article XXIV reste un sujet de débat permanent dans les milieux du commerce. Le principal problème observé a trait au  déséquilibre de  ces négociations bilatérales entre le plus grand bloc de pays industriels du monde et le groupe d’États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), qui comprend des PMA et d’autres pays en développement vulnérables. Le processus des APE n’est pas le premier cas de négociations fortement inégales  effectuées dans le cadre de l’article XXIV. C’est toutefois la première fois que des PMA sont impliqués, un défi aggravé par le fait que le Groupe ACP n’a ni initié, ni soutenu ce changement de relations. L’affirmation selon laquelle les APE seraient des accords de commerce et de développement suggérait que le traitement spécial et différencié (TSD) serait un pilier des négociations. Toutefois, sur le plan juridique, l’article XXIV ne reconnaît pas le traitement spécial et différencié. On ne voyait donc pas clairement  dans quelle mesure le TSD influerait, à terme, sur les accords définitifs. Il semble donc intéressant d’évaluer, à partir de l’accord ‘UE-CARIFORUM, le seul APE complet à ce jour,  dans quelle mesure le processus de l’APE préserve la possibilité de revenir sur les clauses TSD de l’OMC. Ces éclairages peuvent servir de sujets de réflexion pour les négociations en cours, ainsi que pour la mise en œuvre ultérieure des accords.

Relations juridiques entre l’article XXIV  et le TSD

L’article XXIV du GATT précède de plusieurs décennies l’institutionnalisation du TSD. La norme désormais acceptée qui autorise des pays ayant des  niveaux de développement différenciés à bénéficier d’exceptions aux règles commerciales n’a été formellement incorporée au GATT qu’à  l’ajout de la Clause d’habilitation en 1979. Par la suite, le cycle d’Uruguay a procédé à des révisions en vue d’intégrer des dispositions TSD  tous les accords couverts par l’OMC. Cependant, l’article XXIV n’a pas été amendé.

Le TSD encourage la non-réciprocité  et une mise en conformité avec d’autres règles commerciales modulée pour les PMA et les pays en développement. Ceci pose un défi supplémentaire pour le processus des APEà la lumière de l’article XXIV. cet article entend en effet par accord de libre-échange conforme, un accord qui vise l’essentiel des échanges et élimine les obstacles au commerce entre tous les parties. Si l’absence de lien explicite entre l’article XXIV et le TSD ouvre la voie à interprétation, elle n’implique pas que ces deux normes soient incompatibles . Dans les services, par exemple, l’article V(3) de l’AGCS incorpore des considérations en matière de TSD dans les accords préférentiels.

Au final, cette ambiguïté offre aux pays une grande marge de négociation pour définir ce  lien. La configuration particulière du partenariat impliqué par les APE - pays industriels, PMA, pays en développement - n’a pas de précédent dans l’histoire de l’article XXIV du GATT. Ceci signifie que la pratique  établie par l’APE créera un précédent pour les futures négociations de ce type. Nous examinons ci-dessous comment les deux éléments majeurs du TSD - la non-réciprocité  et la mise en conformité modulée - sont traités dans l’APE du CARIFORUM.

Non-réciprocité dans la pratique de l’APE

Sur la question de la réciprocité, Ochieng a soutenu qu’il fallait faire en sorte que l’application de l’article XXIV ne sape pas le TSD, car  il s’agit d’un principe fondamental dans l’ordre juridique de l’OMC. [1] Diouf a ajouté que rien dans les Accords de l’OMC n’empêchait les parties d’un accord de libre-échange d’interpréter l’article XXIV de manière asymétrique.[2] Toutefois, l’insistance de l’UE à libéraliser  90% des flux commerciaux dans les APE montre l’interprétation pour l’heure préférée de l’article XXIV : ses conditions devraient être applicables à tous les accords de libre-échange, indépendamment du niveau de développement des parties . Dans le cadre du CARIFORUM, l’UE a admis que les 90% étaient une moyenne, ce qui permettrait  au membre PMA d’accepter un degré moindre de libéralisation.  Toutefois, on ne comprend pas très bien comment cette norme  pourrait s’appliquer aux groupes APE comptant essentiellement des PMA.

En outre, la lecture que fait l’UE de la réciprocité revient à appliquer de facto les règles de l’OMC à 25% des pays ACP non membres de l’OMC. Si l’on se sert des consolidations tarifaires comme illustration, tous les pays ACP membres de l’OMC ont consolidés en moyenne 63,5% de leurs lignes tarifaires au titre de l’OMC ; les non-membres n’ont effectué aucune  consolidation. Or  dans le cadre d’un APE, tous les pays du CARIFORUM ont listé 90,7% des lignes tarifaires pour un processus de libéralisation. Les APE étendront donc non seulement les consolidations existantes, mais introduiront également des consolidations pour les ACP non membres de l’OMC. Dans l’ensemble, la position de l’UE traduit un abandon idéologique de la norme du traitement différencié pour des pays ayant des niveaux de développement différent, au cœur du TSD de l’OMC.

Mise en conformité modulée dans la pratique de l’APE

Aujourd’hui, l’OMC a identifié 145 clauses TSD disséminées dans les accords qu’elle couvre. Ces dispositions influent sur le texte des APE de trois manières.

La première concerne les éléments de l’APE qui renvoient de manière explicite aux règles de l’OMC applicables. Ceci comprend la défense commerciale, les évaluations douanières, les obstacles techniques au commerce, les mesures sanitaires et phytosanitaires et l’article 9.4 de l’Accord sur l’agriculture. Le libellé confirme généralement l’application des Accords pertinents de l’OMC ou invoque directement l’article ou l’Accord en question. A l’exception de l’Accord sur l’agriculture, ceci est propre aux accords de libre-échange et reflète les clauses de l’OMC spécifiant  que des règles alternatives portent atteinte au droit de l’OMC. Bien que cela ne soit pas spécifiquement confirmé, il est raisonnable de supposer que les dispositions TSD de l’OMC au titre de ces clauses, telles que l’exemption de des PMA et des pays en développement de l’interdiction des subventions à l’exportation au titre de l’Accord sur les mesures compensatoires, , pourront être invoquées dans l’avenir.

Le second type de   connexion, qui affecte en l’occurrence la majeure partie des dispositions TSD de l’OMC,  est du à une modification de ces normes par l’APE. C’est le cas par exemple de l’article XVIII, qui assure aux pays en développement une flexibilité dans l’application des règles du GATT pour modifier ou retirer des concessions, imposer des restrictions aux importation pour des problèmes de balance des paiements, et promouvoir l’établissement d’une industrie particulière. Or dans le cadre  de l’APE, les flexibilités autorisées par les textes de l’OMC sont  dans les faits placées sous le contrôle du Comité du commerce et du développement du CARIFORUM-CE.[3] En outre, aucune disposition de l’APE ne prévoit l’abandon temporaire d’autres règles APE à des fins d’établissement d’une industrie particulière. Un autre exemple de modification de règles est celui du mécanisme de règlement des différends des APE. A l’OMC, les pays en développement bénéficient de délais spécifiques, d’assistance juridique et d’une procédure spéciale. Or ceci n’est pas transposé dans les APE. Et lorsque  le TSD est transposé, il s’en trouve affaibli. Ainsi, les pays développés sont tenus de faire preuve de modération au lancement d’une procédure à l’OMC, soit en «  soulevant une question »[4] , lorsqu’un PMA est impliqué. Dans le cadre d’un APE, par contre, la modération est seulement requise dans les derniers stades de la procédure, lorsque la CE « demande une compensation. »[5]

Un troisième type de relation couvre les cas où l’APE est muet sur le TSD de l’OMC. Ce silence a deux effets. En premier lieu, en n’incluant pas de TSD, les pays en développement sont soumis aux mêmes considérations que l’UE. Par exemple,  l’article 12.2 de l’Accord sur l’agriculture exempte les pays en développement de certaines disciplines relatives aux interdictions à l’exportation et les restrictions sur les produits alimentaires. En interdisant de telles mesures, l’APE du CARIFORUM identifie des sauvegardes bilatérales comme seul instrument de politique à court terme dans le domaine de la sécurité alimentaire.[6] En second lieu, l’AGCS, par exemple, comprend généralement des ‘best endeavour clause’ et des engagements visant à prendre en compte les besoins des pays en développement dans la négociation des processus de libéralisation. S’iln’y a pas de contradiction directe avec l’APE en termes juridiques, savoir dans quelle mesure ces règles de TSD ont été suivies durant les négociations relèvede l’appréciation personnelle.

Ces modifications du TSD méritent que l’on s’y attarde pour deux raisons. En premier lieu, en limitant la disponibilité du TSD, le texte de l’APE va directement à l’encontre des buts de négociation formulés par les pays en développement dans le Cycle de Doha. En second lieu, s’il y a 22 dispositions propres aux PMA dans le TSD de l’OMC, l’APE les réduit à deux dispositions renvoyant aux PMA et quatre à Haïti. Associée à la lecture stricte de l’article XXIV, la pratique européenne de l’APE revient quasiment à l’élimination du traitement différencié en faveur des PMA. En l’absence d’autres exemples existants de ce type d’accord, cette pratique servira de base de référence pour le traitement des PMA dans les accords de libre-échange Nord-Sud. Ces deux observations suggèrent donc que le traitement TSD dans les APE a des répercussions sur l’espace que les pays en développement occupent plus globalement dans le système commercial.

Tendances globales en matière de TSD

A la lumière du contexte actuel,  les APE peuvent être vus comme un reflet de tendances multilatérales sur la question du TSD. La première est le passage du développement à l’ajustement. Dans le cadre du  GATT, des considérations spéciales pour les pays en développement étaient supposées contrebalancer l’incapacité de ces pays à participer pleinement au système commercial international. Dans le cadre de l’OMC, le TSD vise à retarder, mais non à supprimer, la mise en conformité,  avec les règles de l’OMC. Une seconde tendance générale frappante est l’accent accru mis sur la réciprocité. On observe un abandon global de l’offre de niveaux spécifiques de préférences à des catégories de pays ayant niveaux de développement différentiés. De plus en plus, les programmes de préférence unilatérale sont régionaux (comme l’APE ou l’AGOA) et non globaux (comme le SPG) et ne différencient pas entre PMA et pays en développement bénéficiaires.

Les négociations des APE s’avèrent tout à fait appropriées pour prendre en compte ces questions car seul un APE, celui du CARIFORUM, est achevé et son seul membre PMA, Haïti, n’y a pas encore accédé. Il y a pour les négociateurs une marge de manœuvre pour identifier les coûts et les avantages du TSD et négocier in fine des termes plus appropriés. Le résultat ultime de ses négociations constituera non seulement un modèle pour les négociations bilatérales similaires ultérieures, mais  aura également une influence majeure sur l’évolution du TSD au niveau multilatéral.

Les auteurs

Alisa Dicaprio vient du World Institute for Development Economics Research de l’Université des Nations-Unies et Silke Trommer, du Centre of Excellence in Global Governance Research de l’Université d’Helsinki.

[1] Ochieng, C. (2007) “The EU ACP Economic Partnership Agreements and the Development Question: Constraints and Opportunities Posed by Article XXIV and SDT Provisions of the WTO” Journal of International Economic Law 10(2), 363-394.

[2] Diouf, El Hadji (2008) “L’Article XXIV du GATT et les conditions d’ouverture du marché ouest africain” Passerelles entre le commerce et le développement durable 9(5), 4-18.

[3] Art. 16, 17 et 240 de l’APE du CARIFORUM.

[4] Art 24.1 du Memorandum d’accord sur le règlement des différends.

[5] Art 213.3 de l’APE du CARIFORUM.

[6] Art 40 APE du CARIFORUM.

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