Eclairage • Volume 8 • Numéro 6 • Aoùt 2009

L’APE CE-SADC : Moment de vérité pour l’intégration régionale

by Aurelie Walker

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Le Botswana, le Lesotho et le Swaziland ont rompu avec les autres membres de la SACU, l’Afrique du Sud et la Namibie en signant un Accord de partenariat économique (APE) intérimaire avec l’Union européenne. La signature de l’APE, qui a eu lieu le 4 juin à Bruxelles ensuscitant beaucoup de controverse, garantit l’application provisoire de l’accord par toutes les parties.

En signant l’APE, le Botswana, le Lesotho et le Swaziland ont se sont engagé à entamer avec l’UE des négociations sur le commerce des services, l’investissement, la passation des marchés publics et la concurrence, en vue d’un APE « complet », tout en traitant les questions en suspens ayant trait au commerce des marchandises. La Namibie a paraphé l’accord intérimaire en décembre 2007 et poursuit ses échanges dans le cadre de l’accord appliqué de manière unilatérale, tandis que l’Afrique du Sud commerce avec l’UE sous le régime du du TDCA (Trade and Development Cooperation Agreement - Accord de coopération pour le commerce et le développement) conclu en 1999. Le Mozambique, pays membre de la SADC (Southern African Development Community) a également signé l’APE intérimaire, alors que l’Angola, dernier des sept pays de la SADC à négocier un accord, continue de commercer avec l’UE dans le cadre de l’initiative Tout sauf les armes.

La signature de l’APE intérimaire par trois des cinq États membres de la SACU menace le fonctionnement, voire l’existence même de la SACU (voir Draper et Khumalo sur l’avenir de la SACU, dans ce numéro). Etant donné que l’union douanière a un Tarif extérieur commun (TEC), elle n’autorise pas ses membresà négocier seuls un accord commercial au niveau bilatéral avec des tierces parties. Les ‘trois’ de la SACU signataires d’APE devaient donc faire un choix radical : œuvrer en vue d’arriver à un consensus au sein de l’Union pour respecter ses règles internes et signer l’APE intérimaire en tant que bloc, ou accorder la priorité aux échanges avec l’UE et signer immédiatement l’accord en tant que pays individuels.

Considérations techniques

Pour sa part, le Botswana déclare avoir besoin de l’APE intérimaire pour maintenir l’accès préférentiel en franchise de droit au marché de l’UE pour ses exportations. « Nous avons convenu avec les Européens de le signer et de le notifier à l’OMC afin de bénéficier d’un accès en franchise de droits et sans contingents et de faire confirmer par l’OMC que les échanges au titre de l’APE respectent effectivement ses règles » a déclaré Daniel Moroka, Ministre du commerce et de l’industrie du Botswana lors d’un entretien avec Éclairages. « La décision de s’engager dans un APE intérimaire visait simplement à garantir la non interruption des flux en provenance des pays ACP vers le marché européen. » Le Ministre a indiqué que le Botswana avait également des intérêts dans les négociations allant au-delà du commerce des biens . « Nous avons décidé de négocier d’autres aspects de l’APE - les services, les investissements et les questions en suspens - en parallèle. »

Un raisonnement similaire s’applique au Swaziland et au Lesotho, un PMA, mais le choix de faire avancer l’APE a de plus grandes implications pour eux. Les deux pays ont perçu les avantages qui pouvaient découler de la conclusion d’un accord commercial réciproque avec la CE en termes d’accroissement de l’investissement et de la capacité productive nationale. Ceci est dû en particulier aux règles d’origine pour les vêtements, les textiles et le sucre, plus favorables dans l’APE intérimaire que dans les arrangements commerciaux alternatifs.[1] Un grand sujet de préoccupation apparaît néanmoins : 70% des recettes publiques du Swaziland et 60% de celles du Lesotho proviennent de larrangementde la SACU sur le partage de recettes, désormais menacé d’être anéanti par la signature de l’APE. Les économistes de la région estiment que le Lesotho pourrait perdre du jour au lendemain jusqu’à 25% de son produit intérieur brut et que le Swaziland pourrait enregistrer une baisse de 20%. Cette contraction aurait un effet désastreux sur la croissance, l’emploi et la pauvreté.[2]

La Namibie a paraphé l’APE intérimaire pour maintenir son accès préférentiel à l’UE, mais n’est pas encore prête à le signer. Le Ministre du commerce et de l’industrie namibien, Hage Geingob, a cité entre autres obstacles à la conclusion de l’accord commercial, le refus de la CE d’amender le texte de l’APE intérimaire ou d’ajouter une annexe au texte existant[3] pour donner l’assurance juridiquement contraignante adéquate que les accords atteints durant le session de négociation novatrice de Swakopmund, tenue en mars, seront respectés.[4] « Ce n’est pas que nous ne voulons pas signer, » a affirmé Geingob durant un entretien avec The Namibian. « Pour quelle autre raison aurions-nous paraphé provisoirement l’APE intérimaire ? Nous essayons réellement. Nous signerons lorsqu’il sera correct.[5] » Cette position, partagée par l’Angola et l’Afrique du Sud, a entraîné un blocage des négociations. Selon la CE, l’amendement du texte de l’APE intérimaire n’était pas techniquement réalisable compte tenude la complexité du proceus décisionnel des institutions européennes, mais elle s’est engagéeà amender le texte de l’APE complet.

L’Angola et la Namibie font preuve de solidarité avec l’Afrique du Sud sur des questions en suspens ayant une portée économique et politique, telles que la clause de la nation la plus favorisée (NPF) et la définition des parties à l’accord. L’inclusion d’une clause NPF est particulièrement controversée pourl’APE de la SADC parce que la TDCA n’oblige pas l’Afrique du Sud à offrir à la CE le meilleur traitement qu’elle pourrait offrir à des tierces parties dans d’autres accords commerciaux. De plus, l’Afrique du Sud a des intérêts offensifs clairs dans les économies des pays en développement avancés, qui peuvent exiger qu’elle offre davantage en contrepartie dans le processus de négociation. L’Afrique du Sud ne souhaite pas voir cette disposition importée dans l’APE. la CE a soutenu qu’au vu de son offre d’accès au marché en franchise de droit et sans contingent de cent pour cent, elle avait le droit de bénéficier d’un meilleur traitement de tout pays ACP, si un tel traitement est accordé dans l’avenir à de grands pays tiers.

Considérations politiques

L’APE UE-SADC a effectivement le potentiel de supprimer les divergences existant depuis des années entre le régime commercial offert à l’Afrique du Sud (TDCA) et aux autres membres de la SACU , rapprochant ainsi , plus que jamais la régiond’un régime commercial unique avec l’UE. Sur plusieurs milliers de lignes de produits, seules 53 seront couvertes par des tarifs différents et le travail visant à aligner les règles d’origine de la TDCA et de l’APE a commencé. L’APE de la SADC est en théorie porteur d’intégration régionale et de développement économique.[6]

Il n’en demeure pas moins que la CE et l’Afrique du Sud ont été en opposition tout au long du processus de négociation, les deux camps ayant quitté la table de négociation à des moments cruciaux. Les deux parties se sont reprochés à l’une et l’autre de maltraiter les petits États de la SADC et s’accusent mutuellement d’être responsable de la désintégration possible de la SACU.

Ceci est difficile à comprendre si on regard ces questions commerciales sous un angle technique, car les questions en suspens dans ces négociationsne sont pas insurmontables. Depuis le remplacement de Peter Mandeslon par Catherine Ashton en tant que Commissaire au commerce de la CE, des progrès ont été réalisés sur les questions ‘litigieuses’ des négociations et les parties ne sont pas loin de parvenir à un accord. En réalité, c’est davantage le timing que la signature en elle-même qui constitue le problème pour cette région. La date butoir artificiellement fixée pour la signature de l’APE intérimaire avait été convenue par les deux parties, mais l’obligation de signer maintenant n’est pas claire. L’impatience de la CE à signer un accord compatible avec les règles de l’OMC, quel qu’en soit le coût, suscite la perplexité des observateurs. Il faudrait au moins prendre ce problème du timing au sérieux à présent que les obligations que comprendraient unAPE complet concerneraient, au-delà des marchandises, les questions liées au commerce, domaines pour lesquels la région n’a pas encore convenu de règles communes. Le Ministre du commerce sud africain, Rob Davies, a reconnu que ceci pourrait avoir un impact sur l’avenir de l’intégration régionale.

Toutefois, en rejetant le blâme de la désintégration de la SACU sur l’UE, l’Afrique du Sud, la Namibie ou les pays qui ont signé l’APE, on ne fait qu’effleurer la surface de problèmes historiques complexes qui découlent de tensions politiques anciennes et profondes dans la région SACU.

Ni la crise économique globale, ni les négociations commerciales avec des pays tiers, ni un appel continental à la cohérence régionale n’a encouragéun alignement des intérêts nationaux dans la région. La logique politique qui sous-tendait la création de la SACU en 1910, à un moment où il s’agissait d’un accord entre l’Union de l’Afrique du Sud de l’époque et les High Commission Territories du Bechuanaland, du Basutoland et du Swaziland, a changé - mais les économies sont à présent inextricablement liées. Cette crise pourrait pourtant inciter les membres de ce groupe disparate à concevoir un arrangement régional qui intégrerait leurs intérêts actuels, au lieu qu’ils se contentent de regarder l’Union s’effondrer. Mais pour l’heure, l’APE pourrait être perçu comme un bouc émissaire pratique à un moment où la région préférerait ne pas laver son linge sale en public.

L’auteur

Aurelie Walker est Administrateur de programme, Programme de Coopération économique et commerciale, à l’ECDPM.

[1] Le Lesotho dispose de l’Initiative Tout sauf les armes, et le Swaziland, du Système généralisé de préférences.

[2] Mathabo Le Roux, “Southern Africa: Threat of Regional Upheaval If SA Torpedoes Customs Union” 8 juin 2009 http://allafrica.com/

[3] Jo-Maré Duddy, “EU hits back at trade impasse with Namibia“, The Namibian 29 juin 2009

[4] Par exemple, les accords sur les taxes à l’exportation, la protection des industries naissantes, la sécurité alimentaire et la libre circulation des marchandises.

[5] Jo-Maré Duddy, “Namibia: Geingob Lays Into EU“, The Namibian 1 juin 2009

[6] EPA news flash, Commission européenne, 17 juin 2009