EclairageVolume 8Numéro 8 • Octobre 2009

Le traité de Lisbonne – conséquences pour les relations ACP-UE


by Eleonora Koeb

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Après le résultat positif du référendum irlandais le 2 octobre 2009, le traité de Lisbonne devrait entrer en vigueur avant la fin de l’année, sous réserve de sa ratification par la République Tchèque, dernier des États membre de l’UE à ne pas encore avoir donné son aval.

Bien qu’il y ait encore de nombreuses incertitudes quant à la façon dont certaines des nouvelles clauses du Traité seront interprétées et mises en oeuvre, celui-ci devrait affecter les relations ACP-UE en général et leurs relations commerciales en particulier, dans un grand nombre de domaines. Cet article examine nombre de ces sujets-clé, et notamment le rôle accru que l’UE devrait jouer sur la scène internationale, l’action extérieure plus politique et pourtant plus cohérente qu’elle devrait entreprendre sous l’égide du nouveau Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (HRU), ou encore la plus grande harmonisation des politiques de commerce extérieur et d’immigration.

Changements généraux dans les relations institutionnelles ACP-UE

Le Traité de Lisbonne modifiera la manière dont l’UE gère ses relations avec ses partenaires internationaux au travers des deux nouvelles personalités-clé dans les relations extérieures : d’une part le HRU, en tant que vice-président de la Commission européenne (CE) assisté par son personnel diplomatique, le Service européen d’action extérieure (SEAE), et d’autre part le président du Conseil européen. Ces deux derniers devraient conduire une action extérieure européenne plus politique, au sein de laquelle une multitude de politiques extérieures et instruments de l’UE, notamment le commerce extérieur et la coopération au développement, devraient être mis en place et utilisés de manière complémentaire et cohérente. Le HRU se chargera également de coordonner l’interaction de la Politique extérieure et de sécurité commune (PESC) et de la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD) avec les domaines d’action extérieure de la CE afin de faire face à un agenda toujours plus large de défis mondiaux. L’extension de la liste des objectifs genéraux de l’action extérieure de l’UE pour y inclure l’éradication de la pauvreté et l’intégration du commerce mondial, témoigne de cet agenda toujours plus vaste.

Dans cette nouvelle configuration de l’action extérieure de l’UE, les relations institutionnelles particulières que l’UE entretenait avec les pays ACP ne peuvent plus être considérées comme acquises. La mise en place du SEAE induira une restructuration des dispositions internes à la CE, avec des conséquences incertaines pour les pays en développement. Le Traité permet potentiellement de rationaliser l’architecture de développement de la CE. Plusieurs options sont possibles afin de faire face à la la multiplicité des instruments actuels, avec leurs chevauchements thématiques et géographiques et leur gestion par des structures fragmentées.

La principale question pour les pays ACP est de savoir si les bureaux dédiés aux pays ACP, où l’allocation et la programmation de l’aide publique au développement sont actuellement gérées par la Direction-Générale du Développement, seront partiellement intégrés au SEAE et ainsi mis sous contrôle du HRU. Le scenario opposé serait celui d’une DG Développement renforcée, regroupant l’ensemble de la politique au développement sous le mandat d’un Commissaire, en fusionnant l’actuelle DG Développement, les services de la DG RELEX pertinents pour le développement et la DG EuropeAid. D’autres modèles hybrides pour la réforme institutionnelle de la CE sont actuellement étudiés. Les deux options ébauchées représentent les deux mesures extrêmes qui mettraient fin au traitement spécial dont bénéficient actuellement les pays ACP et qui est manifeste dans la traditionelle association géographique de la DG Développement avec les pays ACP.

Dans ce contexte, il convient de noter que la référence aux pays ACP – existante depuis le traité de Maastricht de 1992 qui garantissait la nature intergouvernementale des relations ACP-UE – a été retirée du Traité de Lisbonne[2]. La « Déclaration relative au Fonds européen pour le développement », qui fait partie de l’Acte final du Traité de l’UE depuis le traité de Maastricht et qui exclut le FED du budget de l’UE, a également été retirée. Ces deux changements sont significatifs du point de vue politique et indiquent que les pays ACP pourraient bien ne plus être prioritaires dans l’agenda de l’UE. Ces changements permettent, en outre, de supprimer certaines barrières formelles à la « budgétisation » du FED[3], bien que cette dernière ne soit pas non plus encouragée en tant que telle.

Changements dans le domaine de la politique commerciale de l’UE

Avec le traité de Lisbonne, l’ensemble de la politique commerciale – incluant le commerce des services, les investissements directs à l’étranger et les droits de propriété intellectuelle, actuellement des compétences partagées – sera dorénavant une compétence exclusive de l’UE et sera essentiellement soumis à la procédure de codécision[4]. Ceci aura une incidence sur la capacité de la CE à négocier des accords commerciaux et relatifs à l’investissement avec les pays tiers.

Du point de vue institutionnel, la DG Commerce ne sera pas intégrée au SEAE et le Commissaire en charge du commerce extérieur ne devra pas nécessairement rendre compte de ses actions au HRU. La DG DEV a ainsi désormais tout intérêt à développer des positions plus fortes vis-à-vis des politiques agricoles et commerciales de l’UE en Afrique, et à créer des structures et des mécanismes qui veillent à ce que les politiques commerciales de l’UE favorisent et soutiennent le développement.

En ce qui concerne les valeurs directrices de l’Union, le Traité de Lisbonne fait de l’objectif de l’intégration commerciale un objectif général de l’action extérieure européenne. «L’insertion harmonieuse et progressive des pays en développement dans l’économie mondiale » était l’un des objectifs de la coopération au développement inscrits dans le Traité de Nice. Bien que la réduction et l’éradication de la pauvreté représentent le seul objectif mentionné dans la section du Traité de Lisbonne consacrée à la coopération au développement, les objectifs de l’action extérieure incluent désormais celui d’ « encourager l’intégration de tous les pays dans l’économie mondiale, y compris par la suppression progressive des obstacles au commerce international ». Les adjectifs « harmonieuse et progressive », qualifiant le processus d’intégration des pays en développement, se sont perdus dans cette nouvelle formulation, ce qui pourrait être interprété comme un changement idéologique.

Changements dans le domaine de la politique d’immigration de l’UE

Un des domaines particulièrement réformé par le traité de Lisbonne est celui de la justice et des affaires intérieures, où l’intégration européenne croissante devrait accélérer la création d’une politique commune en matière d’immigration et d’asile. Ce changement peut potentiellement affecter la capacité de la CE à négocier des accords avec des pays tiers, notamment sur le mouvement temporaire de personnes pour motif de prestations de services (mode 4 de l’AGCS). En vertu du traité, toutes les décisions de l’UE concernant le droit d’asile, l’immigration et l’intégration seront soumises au vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil. Le Parlement européen verra son pouvoir de co-décision élargi, notamment sur les nouvelles lois relatives aux conditions d’entrée dans l’UE pour les ressortissants de pays tiers[5]. Le Parlement européen est déjà sur un pied d’égalité avec le Conseil pour la grande majorité de la législation européenne relative aux questions d’immigration, de frontières et de visa. Mais avec le traité de Lisbonne, il gagnera un poids supplémentaire pour l’adoption de mesures concernant l’immigration légale et illégale. Toutefois, les États membres de l’UE maintiendront le droit exclusif de déterminer le nombre de ressortissants étrangers admis sur leur territoire. En outre, la coopération dans le domaine de l’immigration s’ajoute à la réglementation nationale et ne concerne pas l’harmonisation des lois (principe de subsidiarité)[6]. Le Traité de Lisbonne renforce également le rôle de la Cour européenne de justice (CEJ), en abolissant les restrictions actuelles limitant le droit de faire appel auprès de la CEJ concernant les décisions relatives au droit d’asile et à l’immigration rendues par les cours suprêmes des États membres. L’un des objectifs du Traité de Lisbonne est de développer une législation qui, premièrement, garantirait un statut uniforme d’asile pour les ressortissants de pays tiers valable dans toute l’Union, et qui, deuxièmement, renforcerait les droits des ressortissants de pays tiers résidant légalement dans un État membre. Enfin, le texte renforce l’aptitude légale de la Commission à négocier des accords avec les pays d’origine sur la « réadmission» (c’est-à-dire le fait d’accepter de recevoir des immigrants illégaux expulsés par un autre État).

Tirer profit des opportunités et faire face aux difficultés

Un bon conseil, peut-être, pour les pays ACP, pris collectivement comme individuellement, serait de rester informés des changements à venir et de s’assurer de la bonne compréhension des conséquences que ces changements pourraient avoir sur leurs relations bilatérales avec l’UE ainsi que sur l’avenir du groupe ACP. Une telle compréhension permettrait également aux pays ACP de se préparer, en tant que groupe, à entamer un processus de réflexion visant à identifier les options possibles pour répondre à ces tendances et s’y adapter, s’ils veulent défendre et étendre leurs propres intérêts. Dans certains domaines, prendre conscience de ces changements devrait aider le groupe, les pays et les régions ACP à tirer profit des nouvelles opportunités et des nouvelles possibilités de dialogue avec l’UE. Dans d’autres domaines, la réponse ACP aux évolutions du contexte européen pourrait avoir à être davantage tournée vers l’intérieur pour que le groupe ACP puisse continuer d’assurer sa pertinence et sa valeur ajoutée auprès de ses membres et de l’UE.

Eleonora Koeb est responsable de programme au Centre européen de gestion des politiques de développement (ECDPM)

[1] Pour une idée générale des conséquences du Traité de Lisbonne pour la coopération au développement, voir : E. Koeb, 2008, Une action extérieure de l’UE plus politique - Les implications du Traité de Lisbonne sur les relations entre l’UE et les pays en développement (ECDPM EnBref 21). Maastricht : ECDPM.

[2] Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), art. 209

[3] Pour des élèments de contexte sur la budgétisation du FED, voir Mackie, J. Frederiksen, J and C. Rossini. 2004. Improving ACP-EU Cooperation Is ‘budgetising’ the EDF the answer?(ECDPM Discussion Paper 51). Maastricht : ECDPM.
4 TFUE, Art. 206 et 207

[5] L’Angleterre, L’Irlande et le Danemark continuent de ne pas faire partie de nombreuses politiques d’immigration sous le Traité de Lisbonne.

[6] La compétence de l’UE sur les questions d’immigration est partagée avec les États membres et est confirmée par le Traité de Lisbonne. Cette situation complique l’initiative législative de la Commission européenne.

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