Eclairage • Volume 8 • Numéro 9 • Novembre 2009

De l’accès au marché à l’accession au marché : l’Aide pour le commerce et le programme du groupe de la Banque mondiale

by Elisa Gamberoni and Richard Newfarmer

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Au début des années 1990, le trafic sur la route 13 de la République démocratique populaire lao, faite de gravillons - et pourtant principal axe routier du pays - se trainait à 35 km / heure. D’autres routes provinciales étaient également en état de délabrement, et les réparations sur le réseau n’étaient que rarement entreprises. Au cours de projets successifs de l’Association internationale de développement (IDA), le gouvernement de la République démocratique populaire lao a travaillé en partenariat avec le groupe de la Banque mondiale, permettant la construction ou la réparation d’environ 200 km de route, la mise en place d’une maintenance régulière sur le réseau en grâce à divers appels d’offre et l’amélioration de la capacité du gouvernement à gérer son réseau routier national. D’autres bailleurs se sont associés à cet effort.

Aujourd’hui, la portion réparée de la route 13 offre un accès aux importantes zones agricoles du sud du pays, et ce quelles que soient les conditions météorologiques. Le temps de transport des principaux produits agricoles jusqu’aux marchés est passé de cinq heures en moyenne à moins de trois heures, ce qui a contribué à stimuler l’activité économique locale. Les économies réalisées en coûts d’utilisation des véhicules ont été estimées à 39 millions de dollars par an. En outre, le projet a permis d’adopter des pratiques de maintenance des routes qui gèrent actuellement 23 000 km de route dans tout le pays.

Pourquoi l’Aide pour le commerce ?

Voilà un exemple de ce que peut faire l’Aide pour le commerce pour stimuler le commerce et la croissance économique. La crise financière et la récession mondiale récentes ont sans doute rendu l’aide au commerce encore plus urgente. Le commerce mondial s’est en effet contracté en 2009, et c’est par ce biais que la récession s’est propagée de l’Europe et des Etats-Unis vers les pays en développement. Aujourd’hui, avec le début de la reprise économique au niveau mondial, ce processus devrait s’inverser et le commerce pourrait redevenir un moteur principal de croissance. Pour ranimer la croissance et pérenniser les revenus croissants dans le temps, aider les pays à tirer profit de la reprise mondiale en exploitant le potentiel du commerce international constitue une priorité.

Surmonter les obstacles, qui freinent la capacité des pays à exporter et à importer, requièrent des améliorations dans trois domaines essentiels : les infrastructures, les institutions et les mesures incitatives. Selon une étude réalisée, une amélioration des infrastructures de transport et de communication de la valeur médiane dans les études à la tranche des 25 centiles les plus hauts permettrait de réduire les coûts de transport de 12 points de pourcentage et d’augmenter les volumes d’échanges commerciaux de 28 %[i]. Les institutions sont également importantes. Le temps nécessaire à l’exportation est généralement un bon indicateur de la qualité des institutions liées au commerce. De longs délais aux douanes retardent la circulation des biens entrants et sortants et empêchent les entreprises de participer aux délocalisations et aux chaines de production nécessitant une bonne gestion du temps. Une journée supplémentaire nécessaire pour l’exportation revient à se situer à 70 km de distance de plus du partenaire commercial. Finalement, la création de mesures incitatives, intégrées au régime commercial et visant à diriger les investissements privés vers les exportations ou vers les industries de substitution aux importations qui sont efficaces, peut améliorer la compétitivité d’un pays. Des droits de douane sur les importations incitent les entreprises à investir dans des activités tournées vers le marché national plutôt que d’investir dans les exportations ; si ces droits de douane sont élevés, les réduire peut entraîner des gains de productivité. Une réduction de 10 % des droits de douane sur les produits finis équivaut à des gains de productivité de 1 %. En outre, la baisse des droits de douane sur les matières premières importées engendre des gains de productivité encore plus élevés : une réduction de 10 points de pourcentage des droits de douane affectant les matières premières entraîne une augmentation des gains de productivité de 11 % pour les entreprises importatrices. Ces barrières internes entravent autant les exportations en provenance des pays en développement que les barrières restreignant l’accès aux marchés étrangers.

Aide pour le commerce : vers une vision globale

Le programme d’Aide au commerce du groupe de la Banque mondiale, comme celui d’autres bailleurs de fonds, présente de multiples aspects. L’un d’eux est la définition de l’aide au commerce utilisée par l’effort de suivi conjoint OCDE-OMC, qui inclut seulement l’assistance au développement concessionnelle. Si l’on se réfère à cette définition en termes absolus, l’aide au commerce est en augmentation. Si cela est très positif, il est à noter que la part de l’aide pour le commerce dans l’aide totale au développement a reculé, ce que l’Organisation mondiale pour le commerce (OMC) interprète comme un signe que l’aide pour le commerce ne remplace pas d’autres priorités de développement essentielles.

En fait, l’aide pour le commerce va bien au-delà des engagements de prêts concessionnels aux pays à faible revenu, et sa définition devrait inclure les prêts non concessionnels aux pays à revenu intermédiaire pour le développement d’activités liées au commerce. Les discussions publiques - que ce soit lors de conférences régionales soutenues par l’OMC, dans la presse ou lors des examens généraux de l’Aide pour le commerce à l’OMC - ont intégré ces activités de manière explicite. Par exemple, la Banque asiatique de développement (BAD) et la Banque interaméricaine de développement (BID) ont été des acteurs clés de l’Aide pour le commerce, même si, opérant dans les pays en développement à revenu intermédiaire, leurs programmes de financements concessionnels sont plutôt limités. Il en va de même pour la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD). Le Fonds monétaire international (FMI) n’offre pratiquement aucune Aide pour le commerce - au sens strict du financement concessionnel à long terme mesuré par l’OCDE-OMC ; pourtant le FMI fournit un soutien à la balance des paiements des pays, qui leur permet de compenser des chocs affectant les termes de l’échange ou d’autres chocs commerciaux.

Il existe une autre raison de rendre compte de l’aide non concessionnelle liée au commerce. Les pays à revenu intermédiaire ont des effets directs sur leurs voisins à faible revenu. Par exemple, la croissance du Brésil crée des opportunités d’exportation pour la Bolivie ; de bons résultats économiques au Kenya peuvent avoir des conséquences positives pour les pays voisins grâce à leur adhésion à la Communauté d’Afrique de l’Est; et la Thaïlande représente un marché important pour la République démocratique populaire lao et pour le Cambodge. Les pays enclavés et disposant de peu de ressources peuvent bénéficier de la croissance de leurs voisins - une étude a par exemple démontré qu’une augmentation de 1% supplémentaire de la croissance des pays à revenu intermédiaire entraîne une augmentation de 0,4 %, de la croissance de leurs voisins à faible revenu, voire de 0,7 % dans le cas de pays enclavés - et ceci grâce aux relations commerciales.

De la même manière, les discussions publiques mettent invariablement en lumière le rôle des activités du secteur privé, et plus récemment leur rôle pour l’accès au financement du commerce. Mais ici aussi, mesurer seulement les flux concessionnels exclut les investissements des bailleurs multilatéraux ou bilatéraux dans les activités privées ou dans le financement du commerce. Enfin et surtout, ne s’intéresser qu’aux flux de l’aide concessionnelle pousse à ignorer le rôle important de l’assistance technique. Or, les fonds d’affectation spéciale tels que le Cadre intégré renforcé (CIR) pour les Pays les moins avancés (PMA) peuvent certainement jouer un rôle essentiel dans la réalisation des objectifs de l’Aide pour le commerce. De la même manière, l’importante assistance technique fournie par les bailleurs de fonds multilatéraux et bilatéraux - notamment le Centre du commerce international (ITC), la CNUCED, le PNUD, ou l’Organisation des Nations Unies pour le développement industriel (ONUDI) - est tout aussi essentielle. Cette assistance, délivrée sous la forme d’études économiques, de programmes d’assistance technique pour la facilitation des échanges ou la gestion des infrastructures, ou d’analyse politique des régimes incitatifs affectant les investissements privés et les décisions commerciales - démontre que l’Aide pour le commerce a de multiples aspects.

Le programme d’Aide pour le commerce du groupe de la Banque mondiale

Le groupe de la Banque mondiale dispose de programmes étendus d’Aide pour le commerce, allant de prêts concessionnels consentis par le biais de l’IDA aux pays à faible revenu, à des prêts non concessionnels consentis par la BIRD aux pays à revenu intermédiaire, sans oublier les investissements privés grâce à la Société financière internationale (IFC), l’institution privée du groupe de la Banque mondiale. En 2008, les ressources transférées par le biais de ces trois canaux représentaient quelques 22 milliards de dollars US, soit plus du double de la moyenne annuelle obtenue pour la période 2002-2005. Les gouvernements adressent de plus en plus leurs demandes d’Aide pour le commerce au groupe de la Banque mondiale. Aujourd’hui, près de 70 % des programmes-pays convenus avec les gouvernements incluent des activités liées au commerce. Ces programmes se concentrent principalement sur les infrastructures et sur le renforcement des capacités productives, mais ils incluent également la facilitation des échanges et la politique commerciale. Les pays d’Afrique sont les premiers bénéficiaires de ces aides parmi les pays à faible revenu.

Maurice offre une illustration de la façon dont le groupe de la Banque mondiale peut soutenir un gouvernement désireux de tirer profit de l’économie mondiale pour accélérer sa croissance. En février 2006, le gouvernement a en effet demandé au groupe de la Banque mondiale de lui apporter son soutien en matière d’Aide pour le commerce. En avril, une mission a donc rendu son rapport de terrain et en a discuté avec le ministre des Finances. En juin, le ministre a annoncé un nouveau programme de réforme comportant des éléments essentiels à l’amélioration de la compétitivité. Ce programme a permis de réduire les barrières commerciales, de rendre le bureau d’investissement moins arbitraire et plus efficace, d’aligner les incitations des prix à l’export avec les objectifs du gouvernement en matière d’exportations et d’emplois, et d’établir un programme de valorisation destiné aux travailleurs sans emplois, aux PME et aux femmes entrepreneurs touchant de faibles revenus. Maurice à ensuite demandé à la Banque un soutien financier pour ce nouveau programme de réforme, ce qui a entraîné une série de prêts programmatiques avancés en décembre 2006, et cofinancés par l’Agence française de développement. Chaque prêt de ce programme de trois ans a évolué en fonction des priorités de réforme institutionnelle du gouvernement. Le programme a été récompensé par une croissance plus rapide des exportations et de l’économie - du moins jusqu’à l’arrivée de la récession mondiale.

L’Aide pour le commerce est généralement efficace, mais le futur est incertain

Bien qu’ils suivent un cours un peu différent de celui envisagé par les négociateurs de la conférence ministérielle de l’OMC de Hong-Kong en 2005, les efforts visant à promouvoir l’Aide pour le commerce semblent porter leurs fruits. Les pays demandent davantage d’aide pour le commerce, les bailleurs de fonds la fournissent, et en général, les pays qui demandent cette aide, l’obtiennent. Les premiers résultats laissent également supposer que l’Aide au commerce fait une différence. Au sein du groupe de la Banque mondiale, l’examen des rapports d’achèvement des projets révèle qu’environ 90 % des programmes d’Aide pour le commerce ont été jugés satisfaisants ou mieux par les gouvernements et le personnel impliqué ; en général, ces programmes obtiennent de meilleurs résultats que les programmes non-liés au commerce.

Ces développements favorables ne doivent pas, toutefois, laisser place à l’auto-satisfaction. La crise financière et économique mondiale va indéniablement faire pression sur l’Aide au commerce, tant du côté de l’offre - les bailleurs étant susceptibles d’être plus attentifs à la réduction des déficits dans les années à venir - que du côté de la demande - les pays multipliant les demandes pour une aide au développement qui se raréfie, notamment les demandes d’aide nécessaire aux maintien des dépenses sociales.

Pour que l’aide au commerce continue de croître, deux questions cruciales devront être adressées. Tout d’abord, les banques multilatérales de développement - qui représentent ensemble la source la plus importante d’Aide pour le commerce - se heurtent à des contraintes budgétaires et pourraient bientôt voir leurs capacités de prêts plafonnées. Ceci est la conséquence de l’augmentation substantielle des prêts d’urgence consentis aux pays durant la crise financière. Le groupe de la Banque mondiale a, par exemple, triplé ses prêts non concessionnels à 35 millions de dollars US pendant l’année fiscale 2009. Tout comme la BAD, le groupe de la Banque mondiale a demandé à ses donateurs d’augmenter leurs apports en capital afin de pouvoir augmenter sa capacité générale de prêt. Sans augmentation de capital, les pays souhaitant investir davantage dans leurs infrastructures devront réduire leurs emprunts en matière de santé, d’éducation et dans d’autres secteurs.

De la même manière, la Banque, en coopération avec d’autres bailleurs, a cherché à accroitre les ressources disponibles par l’intermédiaire de son bras de financement à taux concessionnel, l’Agence internationale de développement (IDA). Ces fonds proviennent des pays donateurs et sont approvisionnés périodiquement. Les parlements du monde entier se verront demander d’augmenter leurs donations au moment même où nombre d’entres eux devront réduire les déficits budgétaires genéraux. Cependant, du fait de l’épuisement de la dernière reconstitution (IDA-15), le groupe de la Banque mondiale va commencer à demander aux bailleurs de tenir leurs engagements au titre de l’IDA-16 au début de l’année 2010. Si la communauté mondiale de développement et celle du commerce exigent davantage de soutien à l’aide au développement, les chances de voir l’Aide pour le commerce augmenter seront sensiblement accrues.

Auteurs : Elisa Gamberoni est économiste à la Banque mondiale. Richard Newfarmer est le représentant spécial de la Banque mondiale auprès des Nations Unies et de l’Organisation mondiale pour le commerce (OMC). Cet article relève de la responsabilité exclusive des auteurs et ne reflète pas nécessairement les opinions officielles de la Banque mondiale ou de ses Directeurs exécutifs.

Références

Collier, Paul (2007) The Bottom Billion”, New York : Oxford University Press.

OCDE/OMC (2009) Regards sur l’Aide au commerce 2009 : maintenir la dynamique, Paris : OCDE.

Banque mondiale (2009) Unlocking Global Opportunities: The Aid for Trade Program of the World Bank Group, Washington : Banque mondiale.

[i] Limao, N. and Venables, A. J. (1999), “Infrastructure, Geographical Disadvantage, and Transport Costs”, Policy Research Working Paper Series 2257, Banque mondiale