Eclairage • Volume 8 • Numéro 10 • Decembre 2009

Les accords de libre échange : l’autre visage de la libéralisation

Quelles sont les marges de manœuvre des pays en développement ?

by Damien Lagandré, Jean-Pierre Rolland et Arlène Alpha

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Le degré et la rapidité de libéralisation requis, afin qu’un accord de libre échange (ALE) soit conforme aux règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) (notamment l’article XXIV du GATT), reste un point de débat important des négociations APE.[1] Cet article apporte un éclairage sur les diverses interprétations de l’Article XXIV, en analysant plusieurs accords de libre échange, y compris les APE intérimaires, notifiés à l’OMC.

Le nombre d‘ALE bilatéraux négociés entre des pays développés et des Pays en développement (PED) a connu une progression spectaculaire depuis le début des années 2000, parallèlement à un certain enlisement des négociations multilatérales à l’OMC. Sur les 158 ALE notifiés à l’OMC[2], 86 concernent des pays développés et des PED, mais peu de pays parmi les moins avancés (PMA). La libéralisation mise en œuvre dans ces accords tend à aller plus loin que le cadre multilatéral, car elle s’applique à des domaines encore en négociation à l’OMC et à des PMA, non tenus de libéraliser leurs échanges. Si l’on considère que les APE sont avant tout des instruments au service du développement des pays Afrique-Caraïbes-Pacifique (ACP), une plus grande flexibilité pourrait être considérée concernant le rythme et le champ de la libéralisation en exploitant au maximum l’asymétrie permise dans les limites compatibles avec les règles de l’OMC.

L’article XXIV du GATT régit les négociations relatives aux ALE impliquant au moins un pays développé. Il stipule que les ALE doivent couvrir l’essentiel des échanges et être mis en œuvre dans un délai raisonnable. Le mémorandum d’interprétation adopté en 1994 précise qu’un délai raisonnable ne devrait dépasser 10 ans qu’exceptionnellement. Dans le cadre de la négociation des APE, la Commission européenne considère que l’essentiel des échanges devrait correspondre à au moins 90% de la valeur totale des échanges sur une période de transition de 15 ans au maximum. Dans le cas où l’UE ouvre 100% de son marché, cela implique, en appliquant le principe d’asymétrie, que les partenaires ACP doivent libéraliser au moins 80% de leurs importations en provenance l’UE.

L’analyse d’une quarantaine d’ALE montre que les interprétations sont en réalité nombreuses, malgré le mémorandum. Les exemples d’ALE en vigueur, illustrant une flexibilité particulière dans l’interprétation de cet article du GATT[3] et n’ayant fait l’objet d’aucune plainte à l’OMC, sont autant de précédents pouvant être pris en compte pour négocier des ALE.

Une période de transition longue et souvent asymétrique
De nombreux accords (20 sur les 41 étudiés) ont défini une période de mise en œuvre de la libéralisation supérieure à 10 ans, et même au delà de 15 ans pour 5 d’entre eux. Concernant ces derniers accords, si l’essentiel de la libéralisation est réalisée sur 10 ans, l’allongement de la période de transition permet l’adaptation et la mise à niveau de secteurs particulièrement sensibles. Par ailleurs, l’asymétrie de la période de transition est une flexibilité fréquente entre pays de niveaux de développement différents.

Des flexibilités en fonction de la sensibilité des produits
Le calendrier de la libéralisation offre souvent un échelonnement de l’ouverture en fonction de la sensibilité des produits. Un moratoire est quelquefois mis en place pour disposer d’une période d’adaptation supplémentaire. Des clauses de rendez-vous permettent dans certains accords de négocier par phase : le niveau de libéralisation mentionné dans l’accord ne porte alors que sur la première phase et peut être très inférieur à 80% des lignes tarifaires.

Deux exemples peuvent ici être mentionnés :

Dans l’Accord Pakistan-Chine, notifié sous l’article XXIV du GATT, la première phase de libéralisation est relativement courte (5 ans) et ne porte que sur 36,4% des lignes tarifaires de la Chine (44,4% des importations en valeur sur 2004-06) et sur 35,4% des lignes tarifaires du Pakistan (30,3% des importations en valeur). Pour la seconde phase qui doit faire l’objet de négociations ultérieures et conduire à une libéralisation d’au moins 90% des produits, aucune échéance n’est précisée.

Dans l’Accord d’association UE-Tunisie (un exemple d’accord Euromed), le calendrier de libéralisation appliqué aux produits industriels est particulièrement complexe : pour une 1ère liste de produits annexée à l’accord, la libéralisation est immédiate ; pour une 2ème liste de produits, la libéralisation est mise en œuvre sur 5 ans ; pour une 3ème liste, la période de transition est de 12 ans ; et pour la dernière liste de produits, les plus sensibles, la libéralisation intervient 5 ans après l’entrée en vigueur de l’accord.

Un degré de libéralisation qui n’est pas toujours élevé
L’ouverture de 90% des échanges en valeur, ou des lignes tarifaires, n’est pas toujours appliquée. Dans 30% des cas analysés, l’ouverture est inférieure à 90%, et dans 13% des cas elle est inférieure à 80 %, avec une asymétrie entre PED et pays développés. C’est le cas dans l’Accord Inde - Singapour. L’Inde a négocié sa libéralisation sur la base du montant des échanges et non de ses lignes tarifaires. Elle a ainsi libéralisé seulement 23,6 % de ses lignes tarifaires représentant 75% de ses échanges, ce qui lui permet de développer à terme les secteurs qui lui semblent prioritaires.

Un traitement particulier pour le secteur agricole
La plupart des accords reconnaissent la sensibilité du secteur agricole, notamment pour les PED, et offrent une plus grande flexibilité : moindre degré de libéralisation, période de transition plus longue, sauvegardes spéciales. Certains accords excluent partiellement ou totalement les produits agricoles, ces derniers étant couverts par des accords particuliers (non notifiés à l’OMC) ou faisant l’objet d’une clause de rendez-vous plus ou moins précise. Par exemple, dans l’Accord Union européenne (UE) - Mexique, alors que pour les produits industriels, la période de transition est respectivement de 3 ans et 7 ans pour la CE et le Mexique, elle s’étend à 10 ans pour les produits agricoles. En outre, le Mexique n’a libéralisé que 29% de ses lignes tarifaires agricoles. Il a annexé une liste importante de produits agricoles qui ne sont pas libéralisés, mais qui devaient faire l’objet de négociation pour une ouverture supplémentaire en 2003 (cette échéance n’a en fait pas été respectée).

Les clauses de sauvegardes bilatérales
Diverses mesures de sauvegarde peuvent être mobilisées, de manière provisoire, pour corriger les effets négatifs potentiels de la libéralisation : clauses pour les industries naissantes, pour la sécurité alimentaire (dans certains APE intérimaires) ou pour les produits agricoles. Ce dernier cas est particulièrement intéressant pour les PED qui ont consolidé leurs droits de douane à des taux plafonds et n’ont de ce fait pas accès à la clause de sauvegarde spéciale de l’accord agricole de l’OMC. Cependant, ces mesures ne s’appliquent en général que pendant la période de transition.

D’autres flexibilités possibles
Les flexibilités suivantes pourraient également être envisageables :

- Des clauses de révision plus contraignantes et liées à des « benchmarks » (par exemple le nombre de personnes en dessous du seuil de pauvreté) ;

- Des exceptions au traitement national pour appliquer une fiscalité intérieure sur les produits importés ;

- Une protection accrue pour les produits importés qui bénéficient de subventions ;

- Des règles d’origine asymétriques plus favorables aux PED ;

- Un volet développement comme partie intégrante des ALE.

En conclusion, il apparaît nécessaire de re-questionner l’article XXIV. Les PED peuvent être force de proposition, notamment en exigeant l’accès à un ensemble de flexibilités dans les ALE négociés avec des pays développés. La notion d’asymétrie le justifie et ces flexibilités sont un moyen de faire face à une libéralisation plus profonde que les obligations de l’OMC.

Deux textes juridiques de l’OMC peuvent également servir de base, d’une part, la clause d’habilitation qui indique que les « parties contractantes peuvent accorder un traitement différencié et plus favorable aux pays en voie de développement sans l’accorder à d’autres parties contractantes », d’autre part, l’Accord général sur le commerce des services (GATS) où une certaine flexibilité peut être accordée aux PED en fonction de leur niveau de développement tant global que par secteur et sous-secteur.

Alors que les négociations des APE Afrique de l’Ouest et Afrique centrale achoppent sur les dispositions assurant plus de flexibilité, l’analyse des ALE notifiés à l’OMC montre que des marges de manœuvre existent permettant d’entendre favorablement les demandes des pays ACP d’ouvrir leur marché à 60% au lieu de 80% ou de disposer d’une période de transition de 25 ans.

Cette note s’appuie sur une étude* réalisée par le Gret avec l’appui de l’Agence Française de Développement. A partir du recensement de 158 ALE dans la base de données de l’OMC sur les accords commerciaux régionaux, 41 accords pour lesquels l’information était immédiatement disponible ont été analysés. Le rapport est disponible sur le site du Gret : http://www.gret.org. Les opinions exprimées n’engagent que leurs auteurs.

*Rolland J.-P., Lagandre D., Alpha A., Etude comparative des accords de libre échange impliquant des PED ou des PMA, Octobre 2009. www.acp-eu-trade.org/library

[1] Voir Lui, D. and S. Bilal (2009), ‘Contentious issues in intérim EPAs’, ECDPM Discussion Paper 89, www.ecdpm.org/dp89 et le récent article de El Hadji Diouf, Eclairage 8(7), septembre 2009, www.acp-eu-trade.org/eclairage

[2] Base de données de l’OMC sur les Accords Commerciaux Régionaux, octobre 2009.

[3] General Agreement on Tariff and Trade (Accord general sur les tariffs douaniers et le commerce).